市场体制完善主题下中国政府的治理成本走向———种“制度范式”分析，本文主要内容关键词为：中国政府论文,范式论文,体制论文,走向论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F045.51 [文献标识码]A [文章编号]1006-012X(2005)-01-0020(04)
一、引言：中国市场体制的阶段性演进
中国从20世纪70年代末开始进行的经济体制改革已持续了近26年。尽管直到1992年中 国共产党第十四次全国代表大会决定建立社会主义市场经济体制，才使市场化改革获得 了中国意义上的律理规定，但是，体制改革的市场化取向则始终体现在改革过程中。回 顾近26年的改革历程并展望到2020年，中国的经济体制改革大致可以划分为3个阶段：( 1)1979～1992年，市场化改革的起始阶段；(2)1992～2000年，初步建立社会主义市场 经济体制阶段；(3)2000～2020年，社会主义市场经济体制完善阶段。[1]第一阶段改革 的主题是在保留计划经济体制框架的基础上，通过一系列的改革开放政策，引入市场经 济的成分，为市场经济体制的建立奠定基础；第二阶段改革的主题是用新的现代制度体 制即市场经济体制取代旧的传统经济体制即计划经济体制；第三阶段改革的主题是消除 经济活动中的体制性障碍，通过经济体制的深层次改革，全面检视、规范并最终完善市 场经济体制。因此，中国改革的主题已由体制建立转换为体制完善。与体制引入、体制 建立阶段相比，体制完善主题对政府体制、政府职能要求更高、约束更强。政府不仅要 科学合理地界定自身职能，而且要以相应的制度安排规范治理行为，降低治理成本，实 现对经济、社会的有效调节。
当然，成本问题对任何政府的治理行为都是存在的。在结果衡量意义上，成本问题的 重要性远远超过了政府应关注的其他问题。计划经济体制下，政府目标函数的单一化掩 盖了对其治理成本探究的意义。市场经济尤其是完善的市场经济体制下，不仅政府提供 公共产品的职能非常明确，而且政府及其组成人员的“经济人”特性体现显形化，政府 与多元市场主体的博弈更加微妙而激烈。作为多元博弈中居于主导地位的一个主体，运 用“成本——收益”框架对其治理加以规范约束就成为一种必然。
二、政府治理成本：一个分析框架
1.边界
狭义的政府治理成本实质是政府治理的当期经济成本或者说行政成本。广义的政府治 理成本是政府为实现治理目标而投入的各种资源及其影响的总和。政府投入不是政府自 身运转的产物，而是从社会获得的各类资源，政府投入的过程，即是对社会产生影响从 而造成多种结果的过程。因此，广义的政府治理成本不仅包括政府直接投入，还应包括 政府治理行为的影响及其结果。本文以广义的政府治理成本含义为分析边界。
2.类型
根据政府治理行为影响周期可划分为当期成本、远期成本、沉淀成本；根据政府治理 行为作用领域可划分为政治成本、经济成本、社会文化成本；根据制度运行序列可划分 为制度设计成本、制度运行成本、制度维护成本、制度变迁成本。
3.标准
政府治理成本合理与否，不仅体现在规模与数量上，更应体现在结构与质量上。主要 有两项标准：(1)成本发生结构标准，包括成本影响周期结构、成本组成结构、制度演 进中的成本构成等。(2)成本分担结构标准，包括地区间结构、政府间结构、阶层间结 构等。一般来说，合理的政府治理成本呈现出以下一些表征：从成本发生的角度看，政 府承担的既往沉淀成本可动态消化，远期成本持续低于当期成本；政治成本、经济成本 与社会文化成本协调存在；制度演进中的设计成本、维护成本以较低的比例存在，运行 成本占据各成本形态中的显著位置，政府可从经济发展收益中预留一定比例的成本以支 付制度变迁费用。从成本分担的角度看，成本在地区、阶层间的分担遵循着“制度收益 率决定成本分担率”原则，政府间分担则遵循着“权利与成本对等”原则。
三、转型以来中国政府的治理成本：对一组初始条件的描述与评判
1.从成本发生及其影响周期考察
中国制度转型的初始条件是高度集中的计划经济体制、中央高度集权的政治体制和“ 二元并存”的社会形态、封闭的传统文化与僵化的意识形态牢固粘合的文化形态。计划 体制的影响与惯性靠短时期改革是无法消解的，已转化成为现任政府的沉淀成本。过高 沉淀成本织就的改革路径下，不仅有效制度的设计要依赖于既存制度，许多新制度在实 施中持续遭到扭曲，或者其实施机制被软化，因而产生了许多新的问题，诸如行政成本 居高不下，政府负债持续攀升；传统二元结构严重固化，新型二元结构普遍产生；收入 分配失衡，两极社会形成；人力资源富集与短缺并存，要素流动计划与市场双轨运行； 权钱交易损害社会公正，腐败蔓延提升交易成本；生态环境恶化，地区差距拉大等。上 述问题及其产生的影响交织在一起构成了体制完善阶段中国政府背负的远期成本。
2.从成本组成结构考察
转型以来政府治理的社会文化与政治成本甚至高于经济成本。因为，经济问题是显形 的，而政治问题、社会文化问题是隐形的。在不平等经济地位的影响下，政治问题、社 会文化问题一旦显性化，其严重程度将远远超过经济本身。在我国加入WTO和广泛参与 全球化的形势下，政治问题、社会文化问题的严重性在一定意义上高于经济问题。因此 ，当前我国政府治理成本的组成结构不合理。
3.从成本分担结构考察
转型以来成本分担与收益分配结构明显不对等。从相对意义上说，东部地区承担的少 ，中西部地区承担的多；垄断性行业承担的少，竞争性行业承担的多；高收入阶层承担 的少，低收入阶层承担的多；国有经济承担的少，民营经济承担的多；二、三产业承担 的少，第一产业承担的多；城市居民(广义)承担的少，农村居民承担的多；中央政府承 担的少，地方政府承担的多。
4.从制度演化序列考察
中国政府的制度维护成本远高于制度运行成本、制度设计成本。由于制度的存在本身 花费巨额成本，用于新制度设计与社会运行的成本无从产生。同时，社会可支付的制度 变迁成本(广义)也往往无法预留。以各级财政当前的收入支出构成为案例，充分说明我 国政府治理成本的制度演化序列及结构不合理。
四、政府治理成本是如何形成的：广义的“制度范式”分析
1.过高沉淀成本制约
革命方式的制度变迁，前提是政权的交替。新政府对待既往政府的沉淀成本，除社会 文化成本需在此后治理中逐渐加以改造消化外，其余成本一般采取“一笔勾销”的方式 予以消解。改革或改良方式的制度变迁中，既往政府与现政府属同一政权体系，其最显 著的区别无非在于政府选择的微观制度不同，其实质是同一政府处于不同的治理阶段。 现任政府对既往政府的沉淀成本只能采取一种“全盘接受”的态度。中国所进行的改良 型制度变迁决定了转型的长期性、艰巨性和高成本性。中国政府在改革初所承接的过高 沉淀成本，不仅在物质层面、社会意识层面制约新制度的产生、变迁，而且还作为初始 条件在一定程度上规定了中国改革的路径，影响到转型中政府的制度安排及其绩效实现 。因为，“在这个市场制度资源极其稀缺的条件下启动市场化，不仅制度创新成本高， 而且成本相对集中”。(注：陈孝兵：《我国市场化变革的方式与制度绩效》，载《社 会主义经济理论与实践》，2003年第1期。)正是中国政府承接的较高沉淀成本及其“结 构性固化”特征，决定了中国改革的渐进性特征、体制外增量特征。正是沉淀成本的过 多、过高，导致中国政府在改革前期作出的制度安排大多具有“利益补偿”特征。
2.善治理念缺失
政府治理包括人治、以法治国、法治三个层次。“人治”理念下的政府是典型的无限 政府，政府治理体现的是政府领导及其公务人员的绝对权力，政府从根本上是抵制乃至 蔑视法律的，政府不因治理造成社会福祉的损失负责。“以法治国”理念下的政府，其 治理是以法律为工具来管制经济人，政府自身在法律之上，不受法律约束，因此，政府 在本质上是无限政府。政府拥有对经济社会各领域进行管制干预的相当权力而政府本身 不受限制。“法治”理念下的政府，政府本身在法律之下，受法律约束，是有限政府。 法律的作用主要在于约束政府，其次才在于约束其他经济人。[2]
转型前中国政府是典型的“人治”政府。转型初期，社会发育水平较低，真正意义上 的市场尚未形成，改革的推进完全由政府主导。政府主观上具有包揽改革的意愿，客观 上也具有推进改革的能力，因此，其“人治”理念的存在具有合理性。转型进展中，政 府开始注重法治建设，试图为改革的推进提供相对的法治保障，使该时期的政府治理具 有了“以法治国”的理念色彩；市场经济体制确立以后，政府需要构筑其与市场的合理 关系，律法体系不仅需要体现市场质的规定，而且其规定范围也需要相应拓展。适应这 种需要，政府虽在主观上不愿放弃“人治”理念，但客观上需要“法律”作为工具来推 进社会经济的市场化进程。从市场经济体制确立到中国加入WTO，该特征表现特别明显 。最具标志意义的改革例证是政府不得不放手让国有企业建立现代企业制度，同时大规 模培育劳动力市场，以促进作为要素的劳动力合理流动。留有“人治”理念的痕迹，但 又奉行“以法治国”理念是该阶段政府治理的主要特征。加入WTO后，中国政府开始强 化规则意识，清理政府既往遵从的不合理规则，以与国际接轨的通行规则规范包括政府 行为在内的社会经济行为，使自己由此前的被动适应规则转向主动适应规则。不能说加 入WTO已将中国推入“法治”国家，但其朝向却是“法治”化的，政府治理理念已显露 出“法治”迹象。
相应的治理理念与相应的成本结构对应。“人治”政府是典型的大政府、低效政府、 无限政府，因而是高成本政府；“法治”政府是典型的小政府、高效政府、有限政府， 因而是低成本政府；“以法治国”的政府则介于其中。法治政府较前两类政府所需固定 成本高，但社会承担的协调成本较低。而固定成本是一次性付出，协调成本则需无限期 地付出。“法治”理念的缺失是转型中政府治理的显著特征。因此，其高成本运转具有 客观必然性。
3.制度安排的非协调
重政策之治，轻法治之治。如果说，“制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个 人们相互作用的稳定的(但不一定是有效的)结构来减少不确定性”(注：吴敬链：《中 国采取了“渐进改革”战略吗?》，载《经济学动态》，1994年第9期。)的话，法律的 权威性和作用领域远较政策具有战略意义。中国的改革在起始阶段并不存在一个确定的 、坚持不变的终极目标、固定模式和体制变迁的活动计划，[3]因而改革之初，中国政 府选择以政策方式启动社会转型。改革中诸多不确定性的出现以及对目标认识的模糊性 ，使中国政府不能也不愿以法律的形式对改革作出相对确定的规定。通过对改革以来政 府文献的考察，尽管法律制定进程在时间函数上呈现出越来越快的变动趋势，但从横向 的空间存在函数上却呈现出与政策数量的极大反差。况且法律的制定权仅存在于中央政 府一级，而政策的制定权却合法存在于每一级政府的治理行为中，许多地方性法规在本 质上仍是一种政策。
法律的制定与实施需要的固定成本大于政策，而协调成本则远小于政策。固定成本是 一次性付出，而协调成本则是无限期付出。相比而言，政策之治所耗费的成本远大于法 治之治。对中国政府而言，改革之初到确立市场经济体制这一阶段，选择政策之治是不 得已而为之，成本的付出有其必然性和合理性，而从市场经济体制确立以来的改革，倚 重政策之治则更多由于既得利益集团的作用以及政府在改革策略调整中知识局限和行政 便利使然。
“中间扩散型”制度变迁导致政权软化。制度变迁的动力源具备后，制度变迁的方式 就成为决定组织的适应性效率和制度绩效从而制约制度变迁成本的主要因素。中国的改 革在由强制性变迁向诱导性变迁的过渡中，经历了一种特殊的制度变迁方式——中间扩 散型变迁。[4]改革之初，中央政府作为制度供给中心具有强烈的制度变迁意愿和制度 供给能力，中国的特殊文化传统决定了中央政府是制度变迁的第一行动集团，改革是典 型的强制性制度变迁或供给主导型变迁。新制度经济学认为，强制性变迁的动力减弱时 ，微观主体的需求会转化为制度变迁的动力，使其上升为制度变迁的第一行动集团，制 度变迁随即转化为需求诱致性变迁。但是，改革使中央政府的财政压力和地方政府积极 性不足阻断了强制性变迁向诱致性变迁的顺利过渡。为化解财政压力，调动地方政府改 革的积极性，中央政府不得不推行“放权让利”的改革，实施“分灶吃饭”的财政体制 。改革的结果，使地方政府愈来愈成为沟通国家权利中心制度供给意愿与微观主体制度 需求的中介环节。中国的改革在较长一段时间内呈现出了地方政府“中间扩散”型制度 变迁的特征。制度变迁环节的增多，使微观主体的制度需求不能得以及时反映，延缓了 制度变迁进程，加大了变迁成本。地方政府在作为微观主体的行政代理与权利中心的博 弈中，地方利益始终是作为其第一行动目标存在的，这一因素的掺入，也使制度变迁的 方向或重或轻的发生了变化，从另一方面加重了变迁的成本。改革中地方和部门保护主 义的形成及其危害就是明证。地方政府代理反映微观主体的利益诉求大多利用的是非正 常渠道与方式，严重破坏了制度实施机制，使权利中心在利益集团的左右下向利益妥协 ，导致改革开放以来中央政权的软化。政权软化使社会整体投机系数提高，也使许多与 市场经济内在要求一致的制度变迁得不到发生，从而使政府治理的潜在成本无限制扩大 。
经济改革、社会改造与政治体制改革协调性不足。中国的改革是从经济体制改革开始 的，在经济改革进行的同时，一场涉及面很广、程度很深的社会改造运动也在社会主体 中展开。经济市场化和社会意识的普遍觉醒要求政治体制的民主化和行政化。而目前的 情势则是经济改革和社会改造的发展对政治体制改革形成倒逼态势。三者的非协调发展 是影响政府治理成本的一个重要因素。
4.成本分担结构凸现治理成本
改革推进的最初阶段，由于各社会主体强劲的改革愿望和制度供给的潜饱和特征，各 主体均从改革中直接受益，改革属帕累托改进式制度变迁。20世纪90年代中期起，一些 倾斜性制度的负面效应逐渐显露，社会分配格局中的不平衡因素开始滋生并迅及蔓延。 不平衡主要存在于经济地带间；城乡区域间；不同收入阶层和群体间；不同所有制单位 间；不同层次政府间；政府与社会间。改革的原则应是按收益承担改革成本，而当前改 革的成本与收益结构非常不均衡。[5]成本与收益分担不均，既不符合公平、公正原则 ，从社会心理层面阻碍改革的进一步推进，也使政府治理成本更加凸现出来。
5.学习成本与渐进式改革的局限性
先于中国改革而形成的全球化浪潮对中国改革影响巨大。由于历史的原因，中国在许 多国际组织产生和规则制定中未能参与。发达国家正是依靠这些组织和规则获取高额制 度租金。为融入全球化潮流，作为后发国家，中国政府不得不以高投入获取对这些组织 与规则的利用甚至遵从权。这可以看作是一种后发国家的学习成本，而这种成本则内在 地包含于中国政府的治理成本中。就改革方式的采取而言，渐进式改革与突进式改革都 有自身的优势与局限性。中国采取的渐进式改革在保持社会稳定的前提下取得了经济的 高速发展，但改革中累积的问题也不容忽视。渐进式改革某种意义上是将改革的成本推 迟偿付。近几年，理论界和政府部门一再宣称的改革进入攻坚阶段就是要偿付改革初期 未能支付的成本。加入WTO则凸现了政府治理在这方面的艰巨性，使政府治理成本较以 往更加显形化。
五、三点建议
改进政府治理成本的结构，使其呈现合理化走向，其根本乃在于改进政府的治理理念 、治理结构、治理方式。笔者就政府治理及其成本结构改进提出三点建议。
1.宏观层面主要确立善治理念，尽快完成“以法治国”理念向“法治”理念的转变。 在“法治”的框架下实现无限政府、低效政府、高价政府向有限政府、高效政府、廉价 政府的转换。
2.中观层面主要推进转型制度的安排与变迁。转型应注重诱致性制度变迁与强制性制 度变迁的结合，正式制度与非正式制度的融合，政策治理与法治治理的协调；同时，应 从注重改革的外生性因素培育转向注重培育内生性因素，从“允许性”管理转向“禁止 性”管理，制度安排从总体上应与改革的市场化取向保持一致。
3.微观层面主要进行组织技术的改造。运用现代信息技术实现政府组织技术的再造， 建立电子政府。在大量精简机构，削减冗员的基础上，广泛吸收知识阶层参与政府决策 ，推动政府治理行政化。
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