关于发展党内民主的实践与思考，本文主要内容关键词为：党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党是一个马克思主义政党，在建党之初就明确了实行民主集中制是党的根本的组织原则。党执政以后，历史地位变了，任务变了，党的建设面临的课题也发生了重大的变化，能不能很好地发展党内民主，对党的先进性，对党自身能不能很好地长期执政，承担起历史使命至关重要。因此，党的十六大党的报告中讲到：“党内民主是党的生命”。曾庆红今年在中央党校开学报告中讲：“党内民主是党的生命，是党的先进性的重要体现。党内民主是执政党的根本性建设、关键性建设。”这对我们认识党内民主是大有裨益的。
一、十六大以来我们党在发展党内民主上进行的一系列实践探索的亮点
第一，干部任用制度的改革。改革党内的干部人事制度是一个重大问题，是基层党员党组织非常关注的问题，现在基层党内民主的热点是基层干部的产生方式——党内选举。党内选举：一是“两推一选”，“公推直选”。“两推”即群众代表和党员推举推选他们信任的党员作为候选人。“公推”是指各界代表，如政协委员、人大代表、群众代表来推选候选人。把提名权交给群众，交给党员。二是选举的全过程党员广泛参与。三是在充分竞争的基础上实现党内直接选举。现在全国大约有200多个乡镇党委做了选举的实验。
第二，党代表大会常任制。这个实践探索是从十三大以后开始的。1987年，十三大政治报告提出我们党的建设要走改革和制度建设的路子，于是十三大以后，关于党内的制度建设就开始进行探索，当时在中组部系统内已经确定了18个党代表大会常任制的试点单位，这些试点单位有些比较好地坚持下来了，也有相当一些试点单位是不了了之了。十六大以后，还有一些地方试验了党代表大会常任制，如四川雅安、浙江台州、湖北罗田的党代表大会常任制试点。改革力度比较大的是湖北的罗田县，他们的方法是：首先，竞选党代表。党内可以联名提出党代表候选人，也可以自我推荐，竞选上党代表后，才能竞选县党委会委员及县委书记。该县县委书记和县长，还有乡镇党委书记都是一步一步从竞选党代表开始的。这几个试点单位试行党代表大会年会制，即重大问题党代表大会讨论通过。过去重大事情是常委会定了下面就执行，现在是常委会只能议事不能决定，重大问题的决策权放在全委会上。书记有重大问题的建议权，领导干部任免的推荐权，对具体问题决策可以提出决定意见，但重大问题一定是全委会决定。党代表大会年会制，全委会必须向党代表大会报告工作，而全委会是一个月开一次到两次，决定一些重大问题。在完善党代表大会常任制的试验中，书记的权力受到了一定的限制，党代表大会作为权力机关的权威在逐渐提升。但也出现了一些问题，有的地方还不明确党代表大会到底是什么性质的机关，它和全委会的关系怎么相处？党代表大会常任制究竟怎样进行下去，现在还在探讨。而且，现在人大、政协、政府都要开年会，县委再开年会，会不会形成文山会海，造成经费开支过大？这些都有待探索。
第三，党务公开。发展党内民主一个最基本的前提就是党员要有知情权，没有知情权，就谈不上监督权和参与党内事务。党务公开是一个必然的趋势。现在各地实践的党务公开主要有几个方面：一是党委会公开召开。这是四川成都新都区的试验。他们从2001年开始县委常委会公开面向社会召开。从2003年开始，县委常委会只议事不决策，重大问题县委会决定。县委会开会提前半个月向社会发布公告，公布召开时间、议题。邀请涉及议题的有关单位、部门、地区的群众、干部、专家、技术人员代表参加，并请他们收集群众的意见、建议。县委会在做决策的过程中，这些参与会议的代表列席会议，这样决策过程公开透明进行，使得决策更符合民意，顺应民心。二是推行公示制。如干部任用公示，发展新党员公示等，这种做法提高了基层党组织的威信，对党员队伍建设有一定的促进作用。但在实践中，党员的知情权并不一定能真正落实。有些地方民主测评干部时，党员干部参与测评，但测评结果却没有向群众公开，这种知情权只实现了一半。同时，在党务公开中，什么东西应该公开，什么时候公开，如何公开，不能由领导干部决定，而应该由制度来决定，党务公开制度化还有待进一步探索。
第四，权力的监督。执政党最大的特点是手中有权。要完善权力监督，强化对权力监督的力度。基层在这方面也有新的实践。在四川成都市新都区，全区四套领导班子有17名主要领导干部，一年一次民主评议，一千多名党员和群众代表参与评议。列出11项评议内容，大家来打分，电脑统计结果，通过电视和报纸向全社会公开。17名领导干部在当地电视台，进行5分钟的自我剖析，坦诚面对群众。从2002年开始到现在实践了好几年，干群关系相当融洽。还有一种做法是公开问责。江苏的领导干部在任职期间要进行经济审计，将审计结果在当地媒体上公布10天，有问题的单位10天后再召开公开问责会议，由当事单位领导陈述，提出整改意见，三个月或半年后，整改情况向社会公布，这样就很好地做到了对权力运作的监督。
第五，试行票决制，健全全委会集体领导制度。票决制是党内民主在党内中高层推进的一个很好的路径选择。中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定地县级重要干部的任用要普遍实行“票决制”，这是干部任用决策的一项重要改革。所谓“票决制”，是指市（地）、县（市）级党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党委会全体会议审议，进行无记名投票表决；党委会全体会议闭会期间，由常委会作出决定，决定前应征求全委会成员的意见。这种做法不同于过去的地方有两条：一是重要干部任用的决策权，不光在常委会，也在其全委会；二是决定重要干部的任用，实行无记名投票。“票决制”作为推进干部工作的科学化、民主化、制度化的重要一环，将直接促进选拔任用干部工作水平的提高，对于遏制用人上的不正之风，从源头上预防和治理腐败现象，也将起到直接而有效的作用。“票决制”在江苏、四川、甘肃、云南等省实施，引得了很好的反响。
二、健全和完善党内民主的思考
我们往往把党内民主看成一种民主原则，其实党内民主必须依靠一整套的制度安排来保障和实现。其核心是党员的民主权利和党内领导权力之间的关系如何达到相对平衡，使党员真正能够在党内作为党的事业的主人参与党内事务，对党内的权力能够控制和监督。党内民主的一整套制度安排，要形成结构合理、环环相扣，相互补充，配套衔接的制度链，作为党内政治生活的基本方式，否则，党内民主只能停留在口号、原则的层面上。整体推进党内民主，要把我们前面讲的实践探索中的亮点衔接起来，形成一整套的制度。
从党内权力的角度讲，至少要考虑三个层面：一是党内权力构架，权力之间怎样配置；二是党内权力的运转机制；三是必须通过程序来落实。
第一，党内权力架构，党内权力怎样配置。现在，我们的党内体制存在一些缺陷，它对发展党内民主，对在执政条件下保证党的健康成长有相当大的影响。这些缺陷表现为：
首先是党员的民主权利与党内领导机关、领导干部的权力严重不平衡。党员是党的事业的主人，是党内权力的主体。《党章》中明确规定了党员有八项民主权利，但如何保障，缺乏具体的条款和制度。2004年9月出台了《中国共产党党员权利保障条例》。但《条例》是用道德要求来写的，只讲党员应该怎么样，要求怎么样，而不是用制度的、规范的、可操作式的语言。比如，对党员提出意见报告后，必须在多长时间内经过什么样的程序，给党员以答复，党员通过什么渠道、怎么来反映意见等等，这些都没有明确说明。再如，2004年2月出台了《中国共产党党内监督条例》，《条例》明确了党内监督的重点对象是各级领导机关和领导干部，尤其是重要领导干部。监督的对象明确了，可问题是由谁来监督？怎样监督？都没有明确，导致监督的主体模糊、虚置。
其次是党内的权力关系倒置。《党章》规定“党内的最高领导机关是党的代表大会和它产生的中央委员会，党的地方领导机关是党的地方各级代表大会以及所产生的地方委员会。”实际上，权力机关有重大问题的决策权。各级党委会是执行党的决议的工作领导机关，它拥有的是执行权。在执行决议的过程中，遇到具体问题也需要决策，因此，它拥有一定范围的决策权。但是这个决策权与党代表大会对于重大问题的决策权不是一回事。党的代表大会5年或3年开一次，经常闭会，所以，重大问题的决策权事实上交给了党委会。因此，把执行工作中具体事项的决策权与党内重大问题的决策权混淆在一起，决策权与执行权合二为一。党委会与常委会、书记的关系目前还不很健全，各级书记事实上在党内掌握着最大的最重要的权力，之下是常委会，再下是全委会，最后才是党的代表大会。这种权力关系的倒置，造成党内的重大权力集中在个别主要领导人手里，再加上其他一些因素，对领导机关、领导干部权力的监督也出现一系列的问题。
再次是党内权力配置的失衡。表现为：一是党内权力职能的配置失衡。党委会是决策权和执行权合一，纪检委同时受上级纪检委和本级党委领导，双重领导制对同级党委有一定的监督，但这种监督比较软弱。实际上，决策权、执行权、监督权都在党委会主要领导手里。对主要领导，同级纪检委难以有效监督，要靠上级纪检委，上级派巡视组来监督，即“大权管小权”。可如果纪检委、巡视组出了问题谁来管？党章规定，中央纪检委受中央委员会领导，可以监督一般的中央委员，省部级领导干部，但中央政治局委员、中央政治局常委及主要领导人谁来监督？在制度设计上，这一块是缺失的。只能靠领导干部的监督，靠政治素质、思想觉悟、品行来约束自己。小平同志说，把党和国家的威望寄托在个人身上，很不安全、很不正常。二是党的委员会的委员和书记之间的权力配置失衡。现在党内决策权、执行权和监督权实际上是合一的，从执政的角度讲，工作的重要性又把行政权力交到主要领导的手里，党权和行政权又合在一起。“一把手”的权力过大，党委会委员和书记之间的权力配置严重不平衡。
发展党内民主要特别考虑权力体制上的缺陷如何克服，从权力构架上达到大致平衡。如果权力垄断，不将权力分治，腐败将不可避免。三权分立可以不要，但权力的分治是一个客观规律。
第二，党内权力构架的运转机制。发展党内民主，制度很重要，更要注重制度理念建设。制度理念是制度的灵魂。党内民主制度的灵魂是党内的权力归党员所有，党员通过直接或间接的方式，决定党内的重大事务，控制党内权力。所有制度的设计和制定都要围绕这个理念来进行，如果偏离了这一点，制度很可能是白订。
党内权力归全体党员所有，党员是权力主体。党的权力要通过授权方式来交给领导机关和领导干部，这种授权方式和制度要健全。战争年代是任命制授权，现在要通过完善党内选举来解决授权的问题。目前党内选举存在两个偏向，一个是在授权中，表面上是选举，实际上是延续任命制。这造成少数主要领导人眼睛向上，而不是向下。而在内部，管理是要讲效率的，需要上对下授权，但是，现在是经常把副职和下属的岗位拿出来到社会上公开招聘、选举，这种做法打乱了授权关系。
同时，授权机制在运行中必须要有控权机制进行保障。现在有种错误认识，认为授权就是把权力转让出去了，怎样运转就无权过问了，其实并非如此。授权是委托代理关系，而不是转让关系。既然是委托代理，权力的主体仍然是党员。在权力运行中，党员必须盯着这个权力，要能够控制这个权力。控权机制最基本的有三点：一是公开透明地运行，就是党务公开，党员要有知情权；二是规范运行；三是这种制度是刚性的；四是有收权机制。我们现在缺乏权力收回机制，因此需要建立审计、问责、质询、弹劾、罢免机制。只有通过这环环相扣的制度构建才能保证权力得到很好的监督和制约，才能真正做到发展党内民主。
第三，党内民主制度的运转必须通过程序、制度来落实。一个制度的运转程序非常重要。控制了程序就等于控制了结果。如何制定程序？程序要达到什么目的？是很有讲究的。比如，选举是党员的民主权利，那么选举要不要有选举的程序呢？当然要有。有些地方为了使选举的结果符合领导意图，在选举程序上动了一番脑筋，规定同意的不动笔、不同意的就动笔。表面上看是让你选举，让你行使民主权利，实际上是限制你。以程序的名义限制党员的民主权利，其实是在亵渎民主权利。要明确在制度面前人人平等，在程序面前人人平等。
现在有些地方很流行权力运行的潜规则。潜规则说到底是权力意志规则，谁的权力大就按谁的意见办，权力意志取代了党内的正式制度，造成了党内人身依附、宗派关系等很不正常的现象。党内民主不仅仅是讲民主原则、民主作风、民主观念，很重要的是讲制度建设和制度改革，通过一整套党内的制度改革和制度建设，才能真正做到发展党内民主，保证我们党的肌体健康，使我们党真正成为一个具有时代特征，走在时代前列的政党。