地方政府债务的扩张路径、管理隐患及对策_政府债务论文

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      一、文献综述和问题提出

      作为理性的决策主体，地方政府应该量入为出，追求财政收支平衡的目标，而中国的现实却截然相反：多数地方政府“债台高筑”“大兴土木”，置债务规模和违约风险于不顾，对此问题的诸多探讨，成为近年学界研究的焦点。国外的一种文献观点认为，发展中国家在进行市场经济转型过程中，财政收入和支出很难同步提高，举债成为地方政府为公共支出进行融资的重要方式之一；财政收支不同步的根源来自现行财政分权制度下形成的中央政府的事权下放，地方政府财权却在减少。随后，国内一种文献观点认为我国的市场经济制度不健全，地方政府融资渠道受限，只能寻求地方融资平台等受约束较少的融资方式，这就促使债务规模急剧攀升和风险骤增；陈本凤则认为，我国干部任命制度存在缺陷，导致地方政府短视化，较少考虑资金过度使用的后果，并且，中国现行制度下任何一级政府皆不存在破产清算的可能性，在这种由中央政府兜底的财政体制下，预算软约束会导致地方政府无限增加债务。不难发现，这些研究视角虽然各异，却都缺乏对政府官员个体行为的考量，各级政府只是一级组织机构，而这些机构的任何行为都是官员个体决策的结果，尤其在我国现行的政府治理模式下，地方政府行为主要体现了领导官员的意志和决策。

      另一些文献将地方政府举债动因与官员个体行为相联系。Benny Geys研究发现，负债规模增长与选举年度有着紧密的正相关关系。中国虽然没有选举年度，但是地方官员却面临着任期结束时的考核、升迁问题，由于上下级政府之间信息不对称的存在，通过负债发展“硬”性公共产品成为基层官员传递自身政绩信号的重要途径。国内学者张文君、王叙果及王俊就认为在决定地方政府债务的众多要素之中，对地方官员的政绩考核起着关键作用，实际上，政绩考核只是地方官员负债的表面原因，最终的激励因素还是政绩考核制下的晋升激励。

      总的来说，近十几年的文献将地方债务持续扩张从不同的视角进行了研究，新近研究开始考虑官员个体因素并涉及了一些政治激励因素，然而，对官员个体因素的粗略确认没有阐明影响地方债务扩张的最本质因素，再者官员个体因素和债务扩张之间不是简单的直接关系，它们之间的联系需要建构一种具体路径进行深入解释。基于已有文献，笔者认为官员晋升激励是解释地方债务规模不断扩张的一种恰当视角，在此基础上，通过经济增长作为中间变量来刻画官员晋升激励下地方政府债务的扩张路径，研究了地方债务管理过程中存在的隐患，提出了解决地方债务持续扩展的对策。

      二、官员晋升激励下地方政府债务的扩张路径

      晋升激励视角是从作为地方经济发展的主要决策者所受到的根本政治激励出发的考量。在此视角下，地方官员要在不同区域和不同时期获得更高的晋升收益，在现实条件约束下，进行债务扩张是其理性选择。那么，地方政府债务扩张、区域经济发展、官员晋升三者之间的具体逻辑关系又是怎样的？我们试图对债务扩张路径进行完整的刻画(见图1)。

      

      图1 官员晋升激励下地方政府债务的扩张路径

      1.地方官员晋升与区域经济增长

      追求职位升迁往往是作为“政治人”的地方官员的主要目标。在现行制度下，官员晋升取决于一定的考核标准之下所取得的政绩，在众多的竞争者中，政绩突出者往往会获取更大的升迁机会。考核标准是一个复杂的体系，存在众多指标，在可操作性和有效激励的前提下，不可度量和过于主观的指标容易被舍弃和忽略，而易于度量的经济发展指标，如GDP、人均收入等，往往成为中央政府的首选考核指标。当然，对于发展成果的衡量往往是相对的而不是绝对的，因为各地的要素禀赋条件不同，如果以简单的绝对量为标准，用官员晋升激励来推动经济发展会降低激励效果。事实证明，近年来官员的晋升，尤其是地方书记和行政首长的升迁，在很大程度上取决于其所主政地方经济增长的表现，这种假设也得到已有研究的支持，周黎安、王贤彬、徐现祥等众多学者从不同视角对官员晋升与经济发展之间的关系进行探讨，基本观点存在一致性，即地方官员晋升与以经济增长为主要考核标准的发展绩效具有较强的相关性。

      2.财政制度和区域现实条件限制促使地方政府扩张债务规模

      地方政府可以创造良好的市场环境，依靠企业发展地方经济，但是由于官员任职期限和晋升年龄等限制条件的存在，追求晋升的地方官员必须在短期内取得显著的经济发展绩效，这就促使地方官员开动一切可以利用的资源和以最大的热情去促进当地经济快速增长。从地方客观条件分析，财政分权制度下，地方政府财力十分有限，事权和财权极不匹配，政府加大投资具有较强的约束性，寻求快速融资似乎是唯一出路。而且，地方政府融资有中央政府救助底线的存在使其预算存在软约束和无破产的可能性。这些客观条件的存在使地方政府不断负债和进行债务规模扩张，以此形成政府投资加速区域经济发展。利用已有的2013年全国债务分省数据和当年分省GDP，我们可以观察到的事实是：各省的负债额度与当年GDP呈现较强的正向关联性，2013年底债务总额前三名的省份分别是江苏、广东和四川，而当年GDP前三名是广东、江苏和山东；负债总额最少的三个省份分别是宁夏、青海、海南，而当年GDP后三名是西藏、青海和宁夏。正如我们所假设的：在财力有限情况下，加速地方经济发展，举债投资成为多数省份的选择。

      3.负债条件下经济快速增长而获得晋升

      市场化进程的滞后和金融市场的不完善，为地方政府持续负债创造了条件，各级政府通过银政合作、地方融资平台等一系列融资方式获取了大量资本，成为市场的主要参与者，甚至是垄断者。地方政府利用掌控的大量资金进行公共设施建设及其他项目投资，不仅对其他市场主体产生挤出效应，还在经济运行中扮演裁判员、运动员的双重角色，严重违反市场经济规则，同时也给金融机构带来了极大的信贷风险。然而，在客观上，大批政府投资在短期内会加快地方经济建设，提升城市发展水平，增加地方官员的政绩，而这种政绩是中央政府和上级政府考核地方政府的主要指标，能够很好地度量和被上级观察。于是政绩突出者就会获得晋升，而这种升迁背后所产生的代价是地方政府的巨额负债和留给后任执政者的巨大还债压力。

      4.激励机制的稳定性和持续循环

      后任官员为追求晋升不得不“债台高筑”和“举新债还旧债”。只要有以经济发展指标作为主要考核标准和晋升激励的存在，这种循环就不会停止，且在地方政府内部会形成一种稳态。中央政府为了金融系统稳定和经济发展需要，短期内不会禁止地方政府“债务扩张—政府投资—区域经济增长—地方官员获得升迁—进一步负债”的发展模式，模式停止可能会致使地方政府产生违约风险，中央政府就要投入大量的财政资源进行救助。由此，将会产生一系列的经济风险和社会问题，中央政府完全没有干预地方政府持续负债和债务扩张的激励。

      通过这种路径选择，官员晋升和地方政府债务扩张紧密联系在一起，从中央政府到省(自治区)、市(地区、州)、县各级政府都处于这个稳态的循环链中，且皆没有打破此种循环的激励，只有进一步扩张债务和发展当地经济的激励。周黎安在《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》一文中，将经济增长用政治经济学的视角加以解释，说明晋升激励是各级政府尤其是地方政府发展经济的强大动力和出发点，但是，在客观条件限制下经济增长的具体实现方式是什么，地方政府债务扩张问题的出现，恰是一种很好的解释。

      三、地方性政府债务持续扩张的管理隐患

      晋升机制是地方官员不断负债发展本地经济的最根本激励机制，在此模式下，官员也为自身晋升获得了机会。然而，不可否认的是，晋升激励下的地方政府债务骤增也面临着一些管理隐患，长期来看，由此所诱发的负面成本有可能超过经济暂时增长所取得的成就。

      1.债务持续攀升引发金融风险集聚

      通过银行信贷、BT、发行债券等各种融资方式，地方政府融通到了市政发展、交通体系建设等所需的大量资金。然而，在金融市场中，资金的集中必然带来风险的集聚。目前，地方政府债务的偿还大多以出让土地收入作为保障，一方面，土地出让收入受国家宏观经济政策的影响较大；另一方面，房地产市场价格的波动也会带来土地价格的变化，所以，以土地财政作为归还地方政府债务的主要来源具有很大的不确定性。如果债务不能按期归还，虽有中央政府救助，但是也有可能产生一系列不良后果甚至酿致金融危机。总之，债务激增所积聚的金融风险是中央和地方政府需要密切关注并妥善解决的问题。

      2.政府行为过多干预市场导致资源错配

      目前，我国的市场经济制度还处于完善阶段，换言之，要让市场在资源配置中处于决定作用的目标还没有完全实现。地方政府高额负债发展本地经济，在一定程度上严重影响了市场上其他主体对于资金的使用。在一定的区域内，可利用的各种资源总量，包括信贷资源都是有限的，而政府依靠公共权力和强大的自身信用作为支撑，其他市场主体根本无法与之抗衡，这导致大量的社会资源掌握在地方政府手中，这些资源又被低效利用，甚至有些地方政府从银行获取贷款后对企业进行放贷。这些政府行为都在一定程度上影响了市场对于资源的配置，不利于健全的市场制度的培育。

      3.地方政府过多关注短期利益而忽视社会发展的长期利益

      中央和上级政府对于地方政府的考察具有多重性，但是由于许多指标具有软约束性，地方政府往往只注重GDP、人均收入等短期指标的提升，而对促进社会长期发展有利的科学、教育、医疗、卫生、环境保护等方面的投入却很低，甚至出现不升反降的现象。这些量化指标虽然通过迅速的债务扩张和经济建设得以实现，但却会导致每任官员在任期内都只关注短期利益，而对社会发展长期利益缺乏关注，也会带来重复建设和产能过剩等许多问题。唯政绩观和过度债务扩张在促进人们享受经济发展所带来短期利益的同时，也为长期发展埋下了诸多隐患。

      四、结论及对策建议

      鉴于现有文献在地方政府债务扩张成因研究时缺乏对官员个体的考量，本文从官员晋升的视角出发，从理论上讨论了官员晋升激励下地方债务扩张路径及其面临的管理隐患。研究结果表明：我国地方政府债务的持续扩张与现行官员考核标准下的晋升激励紧密相关，作为政治个体的地方官员在追求晋升利益的目标下，要在有限的任期内获得晋升，必须在经济发展数量方面绩效突出，才能在众多竞争者中脱颖而出，而受制于诸多条件约束，发展经济的路径依赖往往是不断进行债务规模扩张。进一步分析，地方官员的这种路径选择归因于三个方面，一是我国现行的官员考核体系注重量化型经济指标的考核，如GDP、人均收入等，由此导致地方官员过分追求经济数量的发展而忽视经济质量的发展和决策短视化等问题；二是我国目前的财政体制下，财权、事权不均等，“利用有限资金办大事”在市场经济中无法实现，且地方政府无自主发行债券的权力，由中央财政代发的债券相对地方政府进行经济建设所需的大量资金只是杯水车薪，举债似乎成了最佳选择；三是由于市场化进程的迟滞性，地方政府采用各种非市场方式进行融资比较容易，并且融资成本较低。

      针对上述结论，解决我国地方性政府债务过度扩张的政策建议为：第一，多元化地方官员晋升的考核指标，使考核标准既包括数量型的经济指标，亦包括质量型非经济指标，在追求地方经济增长的同时也要注重对科学、技术创新、教育、文化、卫生、农田水利及保障性住房投入等一系列重要领域的关注。第二，增加地方政府财权或者减少事权，使地方政府发展区域经济必须“量力而行”，不能盲目举债发展。从长期看，要树立正确的发展理念，还需从制度约束上逐步完善。第三，加快推动市场化改革，尤其是金融市场改革。让市场机制在要素和资源的配置中起决定作用，使政府的举债成本、举债方式在市场约束下进行，债务规模的持续扩张就会受到良性控制。包括逐步完善债券发行制度，使地方政府可以在一定限额内发行地方债，不仅可以缓解地方财力紧张问题，属于市场手段的债券融资手段也不会对金融市场造成干扰，还能使地方债务风险限制在可控范围之内。

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