大香格里拉地区旅游开发模式比较分析，本文主要内容关键词为：香格里拉论文,旅游开发论文,模式论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“香格里拉”的概念来源于英国作家詹姆斯·希尔顿(Jams Hilton)在1933年发表的著作《失去的地平线》(Lost Horizon)。他以喜马拉雅以东藏汉交界区域为原型创建了Shangri-la(香格里拉)一词，表示具有雪山、冰川、峡谷、森林、湖泊、金矿及纯净空气的荟萃之地，是一片绝尘的乐园净土。本文所指的大香格里拉地区，是青藏高原东南部横断山脉的主体部分，行政上包括川西南、滇西北和藏东南地区(图1)，大致在四川康定、云南大理、西藏林芝三点之间。它在很多方面最接近希尔顿所描述的地理及文化场景。这里众多的高山与峡谷相间排列，五大江河(雅鲁藏布江、怒江、澜沧江、金沙江、雅砻江)并行流淌，独特的生物多样性、景观多样性、文化多样性都为世之罕见。其中的“三江并流世界自然遗产”地区更是世界上唯一满足自然遗产全部四项标准的“超级遗产”。这里汇集了藏、纳西、白族、彝族、傈僳、怒族、独龙、普米、回族等30余个民族。大香格里拉地区是中国乃至世界人民及其子孙后代共同拥有的宝贵文化和生态财富。自2002年川、滇、藏三省区提出打破行政区划局限，联合开发、合力打造“中国香格里拉生态旅游区”以来，大香格里拉地区加大投资，进行了大规模的基础设施和旅游服务设施建设，对景区进行了不同程度的开发。根据具体额定野外调查和分析，本文归纳出了三种开发模式(明永模式、海螺沟模式和玉龙雪山模式)，揭示了它们的特点和问题，希望为大香格里拉地区建立科学、合理的旅游开发模式提供依据。
1 明永模式
云南德钦县明永村旅游发展模式是梅里雪山景区的基本模式。这种模式的设计与实施以当地政府为主导，旅游管理部门积极推动，资源管理部门有效结合。也是我国旅游景区开发的传统模式。大香格里拉地区的大部分景区(明永冰川景区、泸沽湖景区、大理古城景区、丽江古城景区等)都采用了这种模式。
图1 大香格里拉地区略图
Fig.1 Sketch map of the grand Shangri-la region
经营主体是作为当地政府派出机构的景区管理委员会或管理局(以下简称景区管理机构)，同时，景区管理机构与当地某一资源主管部门合并，使得景区管理机构不仅要负责景区的经营管理，还具有对当地这种资源管理的行政职责。在这一模式中，景区的所有权与经营权、开发权与保护权对外统一、对内分离。景区管理机构既是景区所有权代表，又是景区经营主体；既负责景区资源开发，又负责景区资源与环境保护。但在景区内部，管理职能与经营职能、开发职能与保护职能由不同的部门或机构承担[1]。“明永”模式最大的优势就是政府实行财政统收统支，旅游景区开发经营利润直接归当地政府，避免了国有资产的外流。
1.1 案例分析
梅里雪山景区
位于云南省迪庆藏族自治州德钦县境内的明永冰川景区，发育有一条地球上罕见的低纬度、低海拔现代冰川——明永冰川。冰川从海拔6700m的卡瓦格博峰向下呈弧形铺展到海拔2600m的森林地带，绵延10余千米，气势磅礴，颇为壮观。近几年来，德钦县各级政府充分利用这一宝贵资源大力发展旅游业，先后投巨资修通了香格里拉县至明永村的柏油路，明永至冰川景区8km险道狭路也修成较为宽敞的马帮驿道，景区内钢铁栈道盘山而上，冰川美景一览无余，吸引得海内外游客纷至沓来。
冰川旅游为以农牧业为主的明永村带来了较高的收入。全村52户人家都投入到了马帮运输游客之中。经过几年发展，如今平均每户人家已从饲养1匹骡马发展到4匹，平均每户年纯收入已达4万元以上。围绕旅游需求，村民们开办家庭旅馆，开展民居接待服务，让游客入住藏民家体验藏家生活，感受藏族风情。
由此可见，梅里雪山明永冰川景区采取的是“原社区居民自主经营”模式，此种模式的特点是发展旅游业的目的是要带动地方经济的发展尤其是要带动社区居民生活水平等各方面的提高，注重原社区居民利益。但存在的主要问题是原社区居民的垄断经营不利于景区服务质量的提高和合理价格的形成。
丽江古城
著名的丽江古城，在1997年被列入世界遗产的名录后，其商业呈现出的样式，多为外来客商以出租房屋的形式在古城从事商业活动。面对蜂拥而至的旅游商业大潮，“淡泊名利”的思想左右了古城居民的行为，由起初的好奇、观望发展到被动的参与，直至现在的主动退让——大批纳西族原住民搬出古城。这也是造成古城“核心区域旅游商业气氛过于浓厚”的主要原因之一[2]。大批搞旅游经营的外地人搬进古城——这种人口置换势带来了古城的文化变迁和纳西族文化的变迁。古城丧失了原有的文化内涵；纳西族分散进入以汉文化为主体的现代城市区，传统社区不复存在，传统文化失去其生存和发展的土壤，导致这一世界文化遗产被高度关注。
丽江古城采取的是“外来商户自由经营”模式，这是我国古城旅游景区开发的典型模式。此种模式的特点是：旅游产品市场竞争激烈，但商业气息过于浓厚，游客难以感受到当地的风土人情。
1.2 存在的问题
第一，政府资金紧缺，旅游景区高起点的建设和市场营销等各项投入都将受到限制，既阻碍了旅游产业和地方经济发展，又影响了对资源保护、生态环境建设的投入，这在经济社会发展水平较低的地区表现尤为突出。
如有着“三江并流”世界自然遗产核心景观的怒江州贡山独龙族怒族自治县，其知名度远远赶不上临近的丽江、大理、迪庆、西藏等地区，究其原因，最主要就是资金的严重不足。全县2005年地方财政收入仅1146万元；当地人均收入仅为814元，只相当于云南省平均水平的40％。政府没有大量的资金投入基础设施及公共设施的建设，以至于贡山仍然处于交通死角，公路等级低，通达能力弱，严重制约了其旅游发展。
第二，景区管理机构开发和经营旅游景区无偿使用资源，没有任何风险和压力，缺乏参与市场竞争的内在动力，严重制约景区发展和水平的提高。
第二，投资主体过多，利益矛盾冲突。
如四川泸沽湖景区目前的投资模式是“国家+集体+企业+个体+农户”的传统模式。有所在的盐源县县委、政府投资修建的招待所；有其它企事业单位投资修建的高档次的接待设施；也有个体和农户经营的餐饮娱乐设施；还有深圳深华集、西安天元药业公司、西安亨泰科技集团介入。如此多方投资开发，短期谋利甚至破坏性谋利难以避免。
第三，经营管理人员属于政府任命，缺乏激励机制，导致经营管理水平低，影响了资源的有效保护和合理利用，降低了旅游景区应有的品位；景区管理部门事业单位大锅饭的体制、机制，影响了旅游景区发展的活力和旅游服务质量的提高。
第四，政事不分，政府部门自身对其归口管理的事业单位实施监督，影响了监督的有效性、公正性。
2 海螺沟模式
“海螺沟模式”是指在一个旅游景区内，将景区的所有权与经营权分开，由政府统一规划(或政府审批规划)，把开发经营权剥离出来，通过政府与投资者签订保护开发、建设经营、管理协议，授权投资者依法有偿取得一定期限内(一般是30-50年)的开发建设权、经营管理权及其收益权，并按约定比例由景区所有者和出资经营者共同分享经营收益(图2)，其核心是“国家所有、政府监管、企业经营”[1]。
图2 海螺沟模式或整体租赁经营模式结构图[1]
Fig.2 Hailuogou or Rent-based development mode1[1]
2.1 案例分析
具有“国家重点风景名胜区”、“国家森林公园”等多项桂冠的四川省甘孜藏族自治州泸定县境内的海螺沟冰川公园，于1987年10月15日正式开放。由于当时的资金严重匮乏导致景区的基础设施和接待设施的严重滞后(如沟内的交通运输主要依靠简陋的山道和骡马，能源主要靠小水电发电，更无通信设施)，加之二郎山的阻隔，景区开发进展十分缓慢。到1997年止，10年来旅游年均收入仅在100万元左右，接待游客总数不到10万人次。
1998年实施天然林禁伐之后，又使这个长期依靠“林木财政”、“林木经济”的自治州迫切需要寻求新的经济支撑点。同年7月，四川省交通厅所属的贡嘎山现代冰川(集团)有限公司得到四川省甘孜州政府授权，全面负责海螺沟的开发和经营。公司先后投资4.3亿元人民币，对公园进行了大规模的基础设施和旅游服务设施建设。2001年，随着景区大规模开发建设的完成，如猫子坪大渡河大桥落成通车；从甘谷地直通1号营地的40km长的二级公路建成通车；沟口至3号营地35km的公路拓宽改道已完成；沟内已建成马道、步行道总长26km；3.5km长的冰川客运观光索道现已建成；部分饭店如冰川饭店、金山饭店等已达三星级水平等，并设有急救中心、银行、邮电、公安、游客服务中心等，大大提高了景区的接待能力；加之二郎山隧道的正式贯通，使以往一直制约公园发展的交通瓶颈问题得以解决；另外，贡嘎山现代冰川(集团)有限公司投资300多万元对公园在电视、报纸及全国旅交会上进行了大量的宣传促销工作，大大提高了公园的知名度，使得公园的游客人数迅猛增长，2001年全年接待游客数达13万余人次，创下了历史之最[3]。
海螺沟模式具有很多优点：
第一，所有权与经营权完全分离：明确规定景区为国家所有，但允许对其进行企业化经营。采用政府出资源、企业出资金的方式，由政府授权，企业进行开发和经营，实现国家资源和企业资本的有机结合。有利于政府相关部门进一步转变职能，集中精力加强对旅游景区规划、管理和保护的监督，而不再陷于日常经营活动之中，经营项目放手交给企业后，企业在市场中参与竞争，从而促进了旅游景区健康、协调发展。
如在贡嘎山现代冰川(集团)有限公司对海螺沟进行开发后，原海螺沟旅游度假区管委会作为由政府组建和领导的管理机构，继续行使景区的管理职能，它和冰川公司的企业管理机构是分开的，且不直接干预公司的经营和管理；冰川公司作为独立的市场主体，在景点建设、市场开拓、经营管理等各环节均有充分的自主权。
第二，资金优势：该模式较好地解决了那些旅游资源丰富而经济落后的贫困地区发展旅游业的资金障碍。通过景区所有权与经营权的分离和企业长时间内垄断经营机制的明晰，实现了权责的有效统一，有利于调动资金，盘活旅游资源，从根本上解决景区因开发资金短缺而“藏在深闺人未识”的问题，加快旅游资源向旅游产品转化的过程，从而尽快形成生产力，把资源优势转变为经济优势。
第三，先进的经营理念[1]：该模式按照现代企业制度来设计景区的开发经营模式，对景区实施专业化管理、企业化经营和市场化发展的经营发展战略，带来了全新的观念、全新的管理、全新的机制，是对经济欠发达地区人们思维方式的彻底变革，使景区的开发经营朝着高标准建设、深层次开发和整体化全程营销的方向发展，从而促进资源的优化配置、有效利用。
第四，有效的保护机制：在旅游资源开发与保护的关系上，该模式立足于保护，强调政府对景区规划的绝对控制，景区企业垄断性长期经营则缔造了自觉保护的良性机制(优美的环境就是景区的吸引力，就是景区经营效益的介质和催化剂)，将更多的资金投入资源、环境保护项目，实现了开发、利用和保护的有机统一。
第五，效益优势：促进了景区的关联带动作用，带动了当地经济发展与人民群众的脱贫致富，是旅游富民的典范。对海螺沟景区磨西镇居民的调查表明[4]，通过对该镇从事旅游业的41户居民在开发前后家庭耐用消费品的变化情况(在1999年开发前只有20％的家庭有彩色电视机，15％的家庭有比较高档的电冰箱或者洗衣机，其他的家庭在开发前几乎没有名贵的大宗耐用消费品；三年后，彩色电视机和VCD机几乎家家都有，电冰箱和洗衣机也已经普及，40％的家庭装上了家庭影院)，由此可看出旅游业发展对改善当地居民生活的作用。
2.2 存在问题
第一，存在较大的政策风险：按照我国《风景名胜区暂行条例》及国务院的有关规定，“风景名胜资源属国家所有，必须依法保护。各地区各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地”。而整体租赁模式不但出让了风景名胜资源，而且是较长时间的出让(最长达50年)；不但出让给国有企业经营，而且出让给民营企业经营，显然是突破了现行旅游景区管理体制和政策法规框架，因而在实践中承受着较大的风险。
第二，景区价值低估，导致国有资产流失：风景区的价值是通过经营者的努力来实现的，经营好了可以价值无限，经营不善可能贬值甚至导致经营者亏损。因此，在租赁或买断时，以什么标准估价是一件很困难的事：一方面将涉及对土地、建筑等有形财富的使用，另一方面将涉及对景观无形价值的使用。如果评估不当，景区将被廉价转让给企业，导致国有资产流失。
第三，如果企业取得景区的开发经营权后缺乏严格、有效的监督，也可能产生资源的掠夺性、过渡性开发，影响生态的保护和资源的可持续利用及景区的可持续发展。
第四，景区经营管理具有很强的专业性和管理的继承性。目前大香格里拉地区大多数租赁经营企业都是首次介入旅游业，对行业特征不甚了解，管理技术和管理水平较低。同时由于对市场需求及其发展趋势认识不足，景区过度建设现象严重，不但破坏了资源环境，也降低了景观价值。
第五，景区的经营管理牵涉到方方面面的利益关系，它需要各个方面的配合才能进行。有政府的各职能部门，景点所在地居民，旅游产业链中的其它企业，如旅行社、酒店、车队等。只要有一个方面关系没有协调好，都可能导致经营失败。
以海螺沟为例，在贡嘎山现代冰川(集团)有限公司介入后，公园的一切开发建设工作由公司完全负责，在实际的运作过程中，地方政府的管理并没有实质性地介入，由此在利益分配和管理职能上引发了公司和地方政府的矛盾和冲突，影响了景区的开发建设和管理。给公园协调和稳定发展带来一定的负面影响。
为进一步理顺公园管理体制，尽快解决冰川公司与公园所在地方政府的矛盾和冲突，保障公园有效开发、保护和管理，2002年1月，由四川省政府出面协调，成立了新的海螺沟冰川公园管委会，主任由甘孜州副州长担任，成员包括州、县政府与冰川公司的有关
负责人，原由冰川公司负责的门票收入和公园管理移交给管委会，其中门票收入的25％由管委会用于公园的管理和营销，75％作为投资收益归冰川公司。然而，最终因政府和企业的关系难以协调而导致2002年冰川公司不得不退出海螺沟。
3 玉龙雪山模式
这种模式的做法是：景区以经营性资产作价，吸收其它经营成分，组成多元化经济成分的股份公司，并由政府委托股份制企业独家经营旅游景区，或在景区经营企业的基础上新组建一家股份制公司，政府授权其独家经营景区。采用这种模式经营的旅游景区，其所有权代表是景区管理机构，但景区管理机构只行使其景区经营与资源保护的监督管理权，不直接参与景区经营业务，景区经营权由政府直接委托给股份制经营企业，或授权股份制企业较长时期地独家经营；股份制公司负责景区旅游资源的开发利用和经营管理，并承担保护景区旅游资源的责任；景区管理机构承担景区规划和资源保护的职能，依法对股份制公司的经营业务和资源保护进行监督(图3)。这一模式是将景区所有权与经营权完全分离，而资源保护权与开发权不完全分离的经营模式。景区管理机构和股份制经营企业都有保护好景区旅游资源的直接责任[1]。
图3 玉龙雪山旅游经营模式结构图
Fig.3 Yulong snow-covered mountain management model
3.1 案例分析
丽江的玉龙雪山风景名胜区是一家实行股份制开发经营的旅游景区。1993年经云南省政府批准成立玉龙雪山省级旅游开发区进行旅游开发，1995年12月成立玉龙雪山旅游索道公司，2001年10月在丽江玉龙雪山旅游索道公司的基础上，整体改制设立丽江玉龙旅游股份有限公司，2004年8月，通过资产重组，成立了丽江玉龙旅游股份有限公司并成功上市，成为云南旅游第一股。公司现有的主营业务为三个自然公园的经营和三条旅游索道的运行，即玉龙雪山旅游索道经营分公司、云杉坪旅游索道公司和牦牛坪旅游索道公司。
此种模式具有如下特点：
第一，所有权与经营权完全分离、开发权与保护权部分分离的权属关系。采取股份制企业经营的旅游景区，所有权代表为具有当地政府派出机构职能的景区管理机构。景区的经营权由政府直接委托给经过股份制改造的景区旅游开发有限公司，或授权在原景区经营企业基础上新组建的景区旅游股份有限公司较长时间地持有。景区管理机构只负责景区的规划控制、资源与环境保护及对景区经营企业的经营业务监督，不直接参与景区开发建设和日常经营。景区的所有权与经营权完全处于分离的状态。但景区资源的开发权与保护权仅部分分离。在职能上，景区管理机构的主要职能是负责景区资源的保护，使其在开发利用中不被破坏或不合理地利用；股份制景区经营企业的主要任务是筹集资金，在景区规划的指导下，在景区管理机构的监督下，对旅游资源进行合理开发、有效利用。
第二，巨大的融资能力。景区经营企业实行股份制改造后，股份结构多元化，投资主体多元化，可以吸引更广泛的投资者积极投入景区建设，筹集规模资金，集中投入景区开发。
第三，以专营权有偿出让的形式，有效地避免国有资源的流失。特许经营对一些具有垄断性质的行业是一个行之有效的方法。景区经营需要专营，否则就会出现混乱而无法管理。政府通过有偿出让专营权，既可以对公共资源使用进行补偿，又可以通过专营权的收回或出让来约束经营者的行为，保证政府对景区的绝对控制。
第四，有利于旅游开发和资源保护。将景区管理与经营职能分开，作为专门管理职能的管委会，将不必为经营效益操心，因而可以实行严格的管理。作为经营者，必须严格按规划建设，在保护的前提下经营。
3.2 存在问题
玉龙雪山旅游经营模式存在以下的问题：
第一，景区管理机构地位低，景区管理职能与经营监督力度小。目前实行股份制经营的旅游景区，相对于经营企业来说，无论在地位上、实力上还是在社会影响上，其景区管理机构处于从属地位(股份制景区经营企业的董事长由景区归属部门负责人兼任，总经理则兼任景区管理机构负责人)，处于相对弱势。景区管理机构职能单一(主要是规划管理与保护管理)、地位从属(多为主管部门派出机构，而不是地方政府派出机构)、实力弱、监督管理力度小(对景区不能行使全方位的统一管理)。这种状况，长远来看，可能影响到景区开发与保护的关系，影响到景区与社区的关系。
第二，政企没有实质性地分开。名义上景区的所有权代表为景区管理委员会，景区经营企业仅拥有经营权，实现了经营权和所有权的分离，但实际上景区管理机构和景区经营企业是两块牌子、一套人马[5]。在这种体制下，景区管理事实上是政府行政管理和企业化管理相结合。一部分企业仍是政府部门的附属物，企业围着主管部门转，依赖行政背景做生意，有的实际上是变相的事业单位。表面上看行政参与有利于克服企业追求经济利益最大化的弊端，但实际经营过程中由于政企不分，企业主体缺位，企业无法按市场规律进行运作，直接影响了经营业绩。景区经营企业虽然在早期通过利用募集的大量资金，对景区进行了投资建设，但管理不力，后期成长乏力。而且由于过度开发景区，资源破坏十分严重，除门票收入和索道收入盈利外，景区内经营的接待设施大部分亏损。在这种情况下，景区的利润只能是靠提高门票收入[6]。可见管理模式的改变，并未从根本上改变景区的状况。
4 结论与建议
通过对以上三种开发模式的比较，认为明永模式具有可持续性，照顾了当地民众的利益和资源保护，是比较理想的模式。但几种模式存在着共同的问题，即它们都过分追求经济效益。究其根源，就是景区管理体制的问题：三权混淆，以行政权、经营权管理代替所有权管理，国家所有权受到条块的多元分割，国家作为国有资源所有者代表的地位模糊，产权虚置或弱化，各种产权关系缺乏明确的界定，各个利益主体之间的经济关系缺乏协调，造成了权益纠纷迭起[6，7]。管理部门被授权代表国家行使所有权，带来的结果是谁都可以行使所有权，特别是到了市县一级政府，实际情况是风景资源和土地使用权可以随便出让。国家对自然资源的所有权在经济上得不到体现，其收益转化为一些地方、部门、集体或个人的利益，造成了国有资产的大量流失。
建议国家人大常委会加强对世界遗产、国家自然保护区、国家地质公园、国家级风景名胜区等这一类遗产类景区的立法工作，并建立严格监督和管理体系，禁止采取企业化经营模式；尊重和发挥传统的民族宗教信仰和禁忌在保护自然中的作用；积极鼓励社区居民参与保护和监督；扶持和培育环境NGO，提高民众的生态和环境保护意识，促进大香格里拉地区的可持续发展。