公共政策话语建构：对政策过程的后实证主义理论解释_实证主义论文

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      一、问题的提出

      政策过程(policy process)是现代公共政策研究的一个重要主题，它以特定政策领域内的议题浮现、政策选择与变迁的整体性过程为研究对象，通过描述政策制定或实施的动态过程，意在解释驱动政策选择或变迁的因果机制，生成有助于改善政策实践的有用知识。一般而言，政策过程研究致力于回答的基本问题是：“特定政策选择为何(why)得以做出，以及是如何(how)做出的？”针对该问题，政策过程研究在20世纪五六十年代经历了一场“理性”模型与“政治”模型的争论(豪利特、拉米什，2006：239)。理性模型认为公共决策应当立足于对现实世界的把握，准确揭示社会问题的本质与生成根源，以提高政策方案的质量。具体政策过程则体现出“识别问题—界定目标—列出备选方案—评估方案—择优并付诸实施”的线性特征。然而，许多政治学者认为理性模型“过于简化了政策过程的多维性质，将一种虚构的理性强加于政策制定过程”(巴戈特，2012：4)。为了与真实的决策过程更为接近，他们将政策过程描述为追逐利益与权力的决策者之间进行谈判并达成妥协的政治过程。特定政策的选择往往并非出于解决社会问题、提升公共利益的愿望，而是服务于决策者自身利益或权力的追求。具体决策的制定，也非遵循“问题——目标——方案”的线性过程，而往往呈现出权力、利益、偏好等多种要素交织、互动与反复的“混沌”特征。

      为了探究驱动政策过程这一复杂政治过程的因果机制，许多研究者通过理论建构或经验观察总结出了大量影响政策选择或变迁的变量，包括宏观环境、资源约束、利益团体、政治周期、异质事件、社会舆论，等等(赵德余，2008：2)。然而，在很大程度上被既有研究所忽视的是，政策过程中还涉及各种语言、沟通、对话、修辞、象征等符号性、论辩性的因素，它们主要体现为围绕公共政策所进行的理由陈述、价值说明、观念传播、意识形态渲染等活动，其共同作用是对政策选择或变迁的“合理性”依据(rationales)进行解释和论证。本文对“话语”(discourse)因素的关注，即是对包括语言表达在内的各种符号媒介及其实践在政策过程中所发挥作用的考察。

      那么，“话语”在政策过程中到底扮演着怎样的“角色”呢？由于哲学立场上的差异，不同研究者所谓的“话语”有着不同的内涵与功能。传统实证主义(positivism)研究将话语视为一套价值中立的、用以描述和反映客观世界的符号系统。政策话语是关于社会现实或问题的“映像”，研究话语即是“透过”话语研究它所反映的客观社会之特征。本文所进行的是一项后实证主义(post-positivism)的政策话语研究，它秉持建构主义(Constructionism)立场，认为现实世界并不是一种“客观”存在，而是“在(人类)活动所能表述的主观意义中建立起来的”(伯格、卢克曼，2009：16)，这种意义表述的“媒介”即为话语。就其功能来看，话语在描述世界的同时，更是在积极地“创造”或“构成”世界。不同主体基于不同的立场、认知与意图，可能会对同样的社会现象赋予不同的意义，从而建构出不同的社会“现实”或“问题”。

      在上述理论预设之下，本文尝试构建一个话语建构的理论模型来对政策过程的因果机制进行解释。在特定政策领域中，对政策选择或变迁产生影响的“话语”自身是如何产生的？公共政策又是如何在话语中建构出来的？话语因素与非话语因素在政策过程中各自发挥着怎样的功能？它们之间又是怎样的关系？本文的话语建构理论模型将致力于回答这些问题。在此基础上，本文将进一步探讨政策过程的本质问题。缘于对话语因素的关注，本文认为政策过程在特定意义上也是一个“修辞”过程。

      二、政策话语研究：后实证主义政策研究的兴起

      西方公共政策研究在20世纪90年代出现了所谓的“语言学转向”(the linguistic turn)(White，1994)、“论辩转向”(the argumentative turn)(Fischer and Forester，1993)、“叙事转向”(the narrative turn)(Bevir，2006)、“诠释学转向”(the interpretative turn)(Yanow，1996)以及“审议转向”(the deliberative turn)(Dryzek，1990)等学术研究焦点的转换。这些转向的共同特征是重视“语言”在政治过程中所扮演的角色以及对政策制定过程的影响(林子伦，2008：155)，其实质属于哲学本体论与认识论取向的改变，是社会科学研究由实证主义向后实证主义转变的体现。实证主义的公共政策研究强调工具理性与价值中立立场，主张运用经济学、统计、实验等科学的研究方法，将科学知识应用于解决社会问题。然而，实证主义取向的政策研究存在许多限制与不足。社会现实或社会问题的“客观性”在建构主义哲学思潮下遭到解构，科学主义者所追求的科学知识的有效性也成为一种“不确定”的事实(张海柱，2013：65-67)。现实来看，传统政策科学范式对社会问题的“观察—规律—预测—控制”分析与解决模式无法从根本上消除社会问题与矛盾，所产生的社会压力也推动了公共政策研究范式的转换。

      后实证主义政策研究的兴起，即是针对以工具理性与科学主义为核心特征的实证主义研究取向的反思，它们“否认社会客观性的存在，重视观念与话语的作用，主张权力关系、结构与行为主体的相互建构”(林子伦，2008：156)。同时，与实证主义政策研究要么关注“制度”等结构性因素的限制作用，要么关注“行动者”在利益激励下的竞争性互动过程不同，后实证主义政策研究主张透过语言、沟通、论证与文本材料，经由系统性的分析与理论建构，重新理解和解释公共政策以及政策过程的本质。应当指出的是，在上述相似的哲学立场与研究关注点的基础上，“后实证主义政策研究”实际上是一个囊括了多种理论宣称与研究途径的“领域”或“共同体”，具体包括：“诠释性政策分析”(interpretative policy analysis)(Yanow，1996、2000；Yanow and Schwartz-Shea，2006)、“审议性政策分析”(deliberative policy analysis)(Fischer and Forester，1993；Fischer，2003；Dryzek，1990；Hajer and Wagenaar，2003)、“价值批判性政策分析”(value-critical policy analysis)(Rein，1976；Schmidt，2006)、“参与性政策分析”(participatory policy analysis)(deLeon，1997；Fischer，1990，2000，2009；Torgerson，2010)，等等。“话语”在上述研究中均是一个重要的研究主题或理论构成要素，只是具体内涵与理论指向有所不同。

      “话语”在不同的学科领域或知识脉络中有着不同的内涵指向。例如，语言学中一般将它界定为书面或口头交流单位，而社会科学中则多将其界定为“产生于并依赖于社会实践的观念或规则的集合”(Hewitt，2009：2)。正因如此，各种冠之以“话语理论”、“话语研究”或“话语分析”的理论与方法实际上并不具备共同的哲学立场、理论预设与研究纲领。那么，后实证主义政策研究者所关注的“话语”到底是什么呢？本文认为，可以从对“意义”(meaning)问题的思考中来把握这一概念。“意义”即人类主体对外在世界之于自身所具有的“价值”的认知与诠释。在符号互动论看来，“人类是以某些事物对他们具有的意义为基础，而对这些事物产生行动的”(石计生，2006：289)。社会学家伯格(Peter Berger)与卢克曼(Thomas Luckmann)则指出，对“意义”问题的思考产生了对“现实社会”的重新认识。他们指出，社会具有“客观的事实性与主观意义”的“双重特征”，“社会就是在活动所能表述的主观意义中建立起来的”(伯格、卢克曼，2009：16)。意义的表述需要一定的“媒介”(medium)，即特定的象征性“符号”(sign)。在符号互动论看来，“语言是最重要的符号”(石计生，2006：285)。本文则认为，作为意义表述媒介的应当是“话语”这种更具包容性的符号。由此，“话语”成为人对现实世界进行感知、体验并据以进行各种行为活动的重要媒介。

      从一种描述性的角度来看，本文所谓的“话语”指的是一个概念(concepts)、措辞(terms)、陈述(statements)、范畴(categorizations)、观念(ideas)、框架(frameworks)或原则(principles)等所构成的集合体，它们作为一种“意义媒介”(the medium of meanings)而存在，个人据以理解和体验社会现实，并在特定的历史与社会情境中展开各种实践活动。尽管这种话语的界定较为抽象，但是话语在很大程度上是“可见”的。也即，话语要想发挥真实的意义赋予与社会建构功能，必须借助于一定的“载体”进行意义宣称。除了语言或文本之外，政府政策、制度、新闻报道、广告、故事、神话、隐喻、科学理论、仪式、社会惯例、行为实践，甚至广场、纪念碑等，只要它们能够在特定情境中对人们产生意义，就都属于话语的载体。通过对它们的观察，我们就能较为便利地把握住话语的“踪迹”。

      就公共政策研究来看，许多政策话语研究者指出，“话语”在政策过程中主要扮演一种“包装政策理念、描述政策偏好、断定因果关系、建构政策问题、提出政策建议、阐述政策主张及推销政策方案”的功能(林水波、王崇斌，1998；251)。也有一些研究者指出话语是驱动政策变迁的重要因素之一，它能够“改变行动者对政策问题的认知，影响行动者的偏好，增强行动者进行变革的政治能力”(Schmidt and Radaelli，2004；184-188)。因此，将话语纳入对政策过程的解释中，有助于“丰富”我们对于政策过程的内在机制及其过程特征的理解。正如美国学者Schmidt等人对这种研究取向之意义的表述：“在政策变迁的政治科学研究中，话语往往是‘被遗忘’的因素，但是忽视了这一因素的话，我们对于政策变迁的理解将更为匮乏”(Schmidt and Radaelli，2004：207)。

      三、理解政策过程：一个话语建构理论模型

      作为一种政府行为，公共政策体现出极强的“意图性”。政策的制定与实施总是为了解决特定的“公共问题”，实现特定的目标或满足特定群体的需求。公共政策事实上是政府等公共主体对自然与社会世界的一种“干预性”行为。这种“干预性”行为的具体选择，要视政策行为主体在与外在世界进行“互动”时所产生的意义而定。政策倡导者在“呼吁”决策者制定与实施特定政策来解决“公共问题”时，总是试图通过特定的话语宣称行为对社会现象赋予一种特殊的意义，并谋求该种意义或话语能够获得权威决策者的关注和支持。因此，一些研究者明确指出“政策制定涉及界定共享意义之性质的能力问题”(Sederberg，1984：67)，“政策制定的政治，需要被理解成为生成与控制共享社会意义体系的话语竞争”(Fischer，2003：13)。

      在话语建构论的理论立场上，本文对政策过程的解释存在一个基本假定：特定时期内的政策选择与变迁，并非决策者对“客观”社会问题的直接回应，而是通过一定的话语策略对社会“问题”自身、相关群体“身份”以及政策方案之“合理性”依据进行特定建构从而服务于自身意图的体现。

      由此，政策过程在根本上体现为一个话语建构的过程——社会行动者在特定的社会情境下，利用所掌握的资源展开策略性行动，为自己所关注的社会现象赋予各种意义，从而发展出不同的政策话语，这些政策话语在社会场域中进行“意义竞争”，“获胜者”将进入政府议程而成为政策议题，最终谋求相关问题的解决或使自己的意义宣称获得制度化地位的过程。在本文中，政策过程被解释为一个围绕政策话语的“场域—联盟—竞争”模型(见图1)。下文将对该模型的具体内容进行解释。

      

      图1 话语联盟、话语竞争与政策过程

      资料来源：笔者自制。

      (一)政策场域与话语联盟

      1.分析单位：政策场域

      由于公共政策总是与特定的“公共问题”关联在一起，因此需要以一定的“公共空间”为依托来展现“私人烦恼的公共表达和呈现、公共话语的形成、公共行动的动员和组织、公共议程的设置”(闫志刚，2010：111)等主题。在本文看来，“政策场域”(policy field)即是这样一种用以分析政策问题产生以及政策决策及变迁过程的“公共空间”，它也成为政策过程解释模型中的基本分析单位。

      “场域”(field)概念借鉴自布迪厄(Pierre Bourdieu)的“实践社会学”，“一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络，或一个构型(configuration)”(布迪厄、华康德，1998：133)，而“政策场域”是一个由各种政策“行动者”(个人、群体或组织机构)与他们试图影响的“对象/客体”(如某种“公共问题”)以及相关制度之间所发生的各种“关系”所构成的社会性空间。政策场域又包括“话语场域”(discursive field)和“决策场域”(decision-making field)两部分。其中，话语场域是影响政策选择与变迁的关键，正是在该场域中，各种社会主体针对特定社会现象进行了不同的意义赋予与话语宣称活动。其中的一些社会主体基于对某些社会“现实”的不满而存在要求政府政策干预的“诉求”，此时他们将作为“政策倡导者”而展开行动。相应地，这些倡导者围绕特定的“政策议题”、“政策目标群体”以及政策方案的“合理性依据”进行话语的建构与宣称，从而产生了不同“政策话语”间的竞争。政策话语竞争的“胜利者”将进入“决策场域”成为公共决策的“候选者”。

      相较于决策场域而言，话语场域的开放性与包容性更强。如果说决策场域主要由制度化的政策制定程序与规则主导的话，话语场域的制度化程度并没有那么显著。各种社会主体、各种话语宣称、各种社会关系与冲突充斥于话语场域中。除了正式的制度规则外，文化传统、风俗习惯、社会价值等非正式制度的影响广泛存在于话语场域中，而且话语场域的“进入—退出”机制较少受到限制，对特定政策感兴趣或不感兴趣的人可以自由地进出话语场域。公共政策的话语建构过程主要是在话语场域中完成的。最终进入决策场域中的“主导性政策话语”是如何在话语场域中经由话语竞争过程而产生的，成为本文对政策过程的解释中所要考察的关键问题。

      2.政策行动者：话语联盟

      在政策场域特别是话语场域中，存在着各种各样的“行动者”，他们是话语竞争的参与者以及政策决策的倡议者与推动者。其中最重要的政策行动者是“话语联盟”(discourse coalitions)。在公共政策研究中，荷兰学者Hajer最早使用“话语联盟”的概念来分析环境政策的论争。他本人曾指出发明这一概念的初衷在于“需要一个中层概念用来以非化约主义的方式将话语间的互动与个人的策略行动关联起来”(Hajer，1995：52)。

      话语联盟的一个重要特征在于，尽管作为一种政策“行动者”而存在，但是它并非只是纯粹的个人、群体或组织，而是由进行话语宣称的主体、话语宣称的内容、话语实践及其所用策略等共同构成的整体。除了“话语联盟”之外，Hajer使用的另一个分析话语竞争的中层概念是“故事情节”(storylines)。故事情节即话语宣称的主要内容，体现了社会主体对于社会现实的特定认知与理解方式。由此，哈杰将话语联盟界定为以下因素的整体：“一系列故事情节、讲出这些故事情节的行动者以及话语活动产生于其中的实践”(Hajer，1995：65)，其中，故事情节被视为凝聚话语联盟的“黏合剂”。

      在话语场域中，除了话语联盟外，还存在各种“游离”于联盟之外的主体与话语。相较而言，话语联盟中的“话语”不同于一般性社会话语或“杂音”，它们是一种“结构化”(structuration)后的意义宣称。也即，它们具有较为清晰、连贯的“故事情节”，对于社会问题本质以及因果关系与解决对策的宣称具有较强的可信性，受到较多社会主体的认可。同时，话语联盟中的行动主体也不同于一般的社会主体，他们对某些社会现象的意义赋予行为总是有着特定的政策诉求，要求政府干预以改变现状。而且，话语联盟中的行动者往往在社会关系网络中居于较好的“位置”，也拥有较多的资源用于各项政策“游说”活动。一般而言，政府主体(政治领导者、部门首长、行政官僚或整个组织机构)、新闻媒体以及专家学者是三类主要的行动者，在政策话语的宣称与竞争中拥有较多的话语权。普通社会公众一般并没有多少话语权，“他们的话语往往是借由上述三类具有话语权的群体及其管道发出，同时也受其控制、操作和诠释”(闫志刚，2010：79)。但是普通公众的话语甚至一些“杂音”可能被其他政策倡导者所吸纳或利用，从而成为政策话语产生的“来源”之一。

      (二)政策话语的“生命周期”

      在本文的政策过程解释模型中，经由话语竞争而产生的主导性政策话语成为影响政策选择或变迁的关键。那么这些政策话语自身是如何产生的呢？本文认为，大多数能够在政策过程中发挥主导性作用的政策话语都涉及一个“话语生产—话语传播—话语竞争—话语再生产—话语消解”的“生命周期”。下面将分别探讨各“生命”阶段的主要特征。

      作为人们对“社会现实”进行意义表述的媒介，话语的产生源起于人们在与外在自然或社会世界发生关系时所产生的认知与体验。经由这种认知与体验，“世界”之于“人”所具有的意义被确定，人们据以产生特定的理解与行动倾向。然而，由于不同的人处于不同的历史文化传统以及政治社会关系网络中，他们的政治社会身份、经济地位、教育经历、社会化经验、价值取向以及“心智模式”的差异导致他们会从不同的角度来透视“世界”，从而产生不同的认知与体验，即不同的话语。任何有“兴趣”的社会主体针对特定社会现象都会进行自己的话语宣称或建构，从而产生各种各样的“社会话语”。

      各种社会话语“漂浮”于话语场域中，“自觉”或“不自觉”地向其他主体与话语进行“传播”。在传播过程中，相似的话语间可能进行“融合”，异质话语间也会产生冲突与竞争。然而就话语的“目的”来看，社会话语并不一定以谋求公共政策的制定或变迁为根本诉求。视话语主体的差异，话语宣称的动机可能是吸引社会公众的关注而达到盈利的目的，例如商业媒体的报道；可能是基于个人知识上的兴趣，例如专家学者研究成果的发表；可能是对个人价值或信仰的维护，例如宗教组织与“道德人士”的宣传(林水波、王崇斌，1998：261)；甚至也可能只是由于某些社会主体的“偶然”关注而做出的缺乏“持续性”目的或动机的宣称。因此，大多数的社会话语在政策上的意涵都是“中性”的，它们之间的竞争更多的是话语主体对于自己所持话语“可信性”的维护。

      某些社会主体对社会现实的不满而产生了要求政府进行干预的诉求，他们的话语宣称中将包含要求政策制定或政策变迁的目的。此时，“社会话语”转变为“政策话语”，话语间的竞争也成为政策论争。就政策话语自身而言，它可能是由某些政策倡导者针对特定社会现象而直接提出的，也可能是对“漂浮”于话语场域“内部”或“外部”的各种社会话语甚至“杂音”的吸纳与转化。相较于社会话语间的竞争而言，政策话语间的竞争更为激烈。从社会话语到政策话语以至主导性政策话语的过程，在Hajer看来是一个话语“结构化”(discourse structuration)与“制度化”(discourse institutionalization)的过程。当某一话语被许多人所接受并用以对现实世界进行概念化认知时，就实现了“话语的结构化”；当某一话语转化为公共政策或被固化于制度安排与组织实践中时，就实现了“话语的制度化”。上述两个标准同时具备时，则表明该话语具有了“霸权地位”(Hajer，2005：303)。话语的制度化意味着实现了特定政策话语的“再生产”(Fischer and Forester，1993：46)，它将持续性地“框定”人们的认知与行为倾向，并借由固化的制度规则而成为一种“惯性”。相较于话语的结构化而言，话语制度化尤为困难，是一个排他性竞争过程。话语制度化表明特定话语被国家权威所认可，它的最高形式是话语所指称的对象被广泛视为是“自然的”、“正常的”，甚或是“无可置疑的社会事实”(Hajer，2005：303)。

      制度化的话语宣称也在不断经受各种“异质”话语或“对抗性”话语的挑战。伴随着各种宏观政治、经济、社会情境的演变，政策行动者在一定的资源与策略使用下可能会成功地“颠覆”既有话语的主导地位，从而推动政策的变迁。此时，原本居于主导地位的政策话语的制度化地位不再延续，它可能被“消解”、被遗忘，也可能成为新的主导话语的竞争者之一。从形式上看，整个政策话语由“生产”到“消解”的“生命周期”事实上是一个“互为话语性”的过程。当前话语的产生建立在历史话语的基础之上，也蕴含着未来话语的可能性。主导话语的“消解”也并“不是因为实在的影响，而是因为另一种话语的兴起”(卡夫雷拉，2008：55)。公共政策正是在这种话语“网络”或话语“循环”中产生并演变的。

      (三)政策选择或变迁的影响因素

      任何关于政策过程的理论或模型都必须能够解释驱动政策选择或变迁的因果机制。在本文所构建的政策话语解释模型中，“话语”是影响政策选择与变迁的关键，公共政策就是在话语的建构过程中产生的。但是就真实的决策实践而言，话语并不能“单独”发挥作用。我国台湾学者林水波曾指出，影响话语竞争结果的“话语能力”(discourse ability)除了与话语本身所具备的特质相关外，更具决定性的因素包括“时空网络的发展形势”、“政策自身的发展情势”与“政策网络的发展情势”(林水波、王崇斌，1998：263)。也即，特定话语要想占据政策场域的主导地位，除了自身的“故事情节”要被社会公众理解和认可外，还必须契合宏观情境特征，满足早期政策实施结果“反馈”的政策需求。此外，话语行动者必须在社会(权力)关系网络中占据较好的位置，并能够通过各种策略的使用广泛地动员各种资源，寻找并利用政治机会，来争取权威决策者的关注与支持。下面将依次对影响政策话语竞争即影响政策选择或变迁的主要因素作一分析。

      1.话语自身的合理性

      作为一种理解社会“现实”的方式，话语之间的竞争首先体现为话语所包含的“故事情节”之合理性程度的竞争。具体而言，特定话语会对某一社会“现实”或社会“问题”的本质、产生原因、应对的主体与方式等做出宣称。当存在不同的话语宣称时，它们会通过各种理由与证据的陈述和论证来争取获得更多人的认可，谋求一种“真理”(即话语的“真实性”、“正确性”、“可信度”等)地位。缺乏充分“合理性”论证的话语将很难获得社会公众的“自愿”支持，其他政策行动者或话语也将很容易对既有主导政策话语或政策方案的“权威性”进行挑战。

      2.宏观情境因素

      话语并非产生于“真空”之中，它总是在特定时空内的政治、社会、经济与文化脉络中产生、传播、变化并发挥影响，受到现实制度结构的影响。因此，在本文的解释模型中，那些外在于政策场域的“情境”(context)因素的影响不可忽视。这种“情境”具体包括某个政策领域所置身于其中的历史文化传统、社会公认的价值观念或社会舆论、社会经济条件、国家宏观制度结构与国家建设的路径选择等。此外，各种“异质性”社会事件也会对既有的政策/制度安排构成挑战，也被纳入情境的范畴之内。宏观情境因素对政策话语具有一定的“约束”作用，它“限定了一个正当话语论述的范围，只有在此范围之内的话语，才具有存在的正当性”(林水波、王崇斌，1998：263-264)。例如，在“文化大革命”时期，谋求“发家致富”的话语受到限制，但是在改革开放之后随着国家发展战略由“阶级斗争为纲”转为“经济建设为中心”，上述话语就具有了“合法性”资格。

      3.话语行动者的资源与权力地位

      话语总是嵌入于特定的社会关系中，除了表面的内容呈现外，话语所依赖的权力资源在许多情况下更能够影响话语竞争的结果。一方面，话语行动者资源拥有的多寡与类型能够影响其话语宣称的内容与“竞争力”。这种资源主要包括政治资源、经济资源、知识资源、信息资源等，它们分别为政府主体、市场主体、专家学者、新闻媒体等主体所拥有，他们也成为最重要的话语宣称主体。另一方面，话语行动者在社会关系网络特别是制度性权力结构中所处的“位置”决定了他们的“话语权”或话语宣称的“机会”与“渠道”的状况。如果某一话语的“拥有者”在关系网络中的权力地位相较于其他主体而言更具优势，则其“就具有较大的能动性，较能动员对此话语的支持或直接深入政策核心，如此，此话语成为主流话语的可能性也较大”(林水波、王崇斌，1998：265)。

      4.话语行动者的策略使用

      话语场域中的社会话语或政策话语多种多样，但只有一少部分能够成功地进入政策议程而影响最终的政策产出。话语宣称活动的成功与否，除了与资源拥有的多寡、权力地位等结构性因素相关外，合理的行动策略选择也极为关键。这些策略既包括传统的“结盟”、“互惠”、“交换”与“合作”等，也包括各种类型的话语宣称与论证策略。在话语建构论看来，话语论证策略在政策话语竞争中能够发挥传统策略所不具备的作用，它们能够让话语“产生意义和力量，透过此方式来界定目标”(李涵钰，2009：19)。公共政策的话语建构过程自身就是一个策略性地沟通、论争与说服的过程，具体的论证手段包括故事叙述、隐喻、数字、对比等，其中既涉及理性的论辩，也包括情感唤起与道德诉求(斯通，2006：143-198)。

      5.政策经验反馈

      政策的制定往往建立在之前政策实施结果的基础上，当前政策实施情况的评估结果也会为未来政策的变革奠定基础。这种政策经验的“反馈”可能体现为“正面”反馈和“负面”反馈两种情况。当政策实施状况较好，能够顺利地解决社会“问题”时，将会对主导政策话语产生“强化”作用，有助于形成一种话语“惯性”，当再次出现类似社会“问题”时，该种政策话语能够“自然而然地”主导政策场域。当政策实施状况不理想，没有顺利实现预期目标时，将会构成对主导政策话语“可信性”与“权威性”的挑战。此时，各种被排斥的“异质”话语将获得谋求新的政策场域主导权“机会”，而原来的主导话语也必须寻找新的“证据”来进行新的合理性论证。就政策行动者或话语行动者而言，政策经验的反馈可以作为一种重要的资源来加以利用，为自己的话语宣称提供具有说服力的“事实”基础。

      四、政策过程本质的再思考：理性、政治与修辞

      长期以来，政策过程研究者围绕下述问题进行着持续性的争论：“政策制定到底是一个理性的线性过程，还是一个由政治实践与社会文化力量主导的混沌过程”(Rebacca，1996：10)？前文曾指出，理性决策模型遭到了政治学者的批判。由于现实政策过程总是呈现出利益、权力、观念、偏好、意识形态等多种因素交织互动的复杂特征，因此它在本质上是一个政治过程。

      然而，现实政策过程的复杂性在于，尽管它所贯彻的是利益、权力或观念主导的逻辑，但是却往往呈现为一个政策“黑箱”，外在于政策过程的社会公众很难获知公共政策的具体决策机制与流程。也正是由于这种“黑箱”的“遮蔽”，各种服务于特殊利益群体偏好或私利的政策往往冠之以“公共”政策之名而得以做出。本文对政策过程中“话语”因素的强调，目的即在于对该种现象进行分析。公共政策要想获得社会公众的广泛性认可与接受，必须对它在提升社会公共利益上的作用进行有效的“合理性”论证，而“话语”的主要功能即在于此。即便是在独裁或极权政权下，决策者也需要通过特定的“话语建构”来对自己的“私益”政策进行“合理性”解释和论证，以维系政权的合法性。在现代民主社会中，公共决策的“公共性”要求更是需要决策者从“公益”的角度来对各种政策选择进行论证。类似的政策现象表明，政策过程事实上多体现为“政治”与“理性”的“综合体”——政策过程的本质是一个政治过程，但是往往呈现出“理性”的外貌。本文认为，可以引入“修辞”(rhetoric)的概念来更好地理解这种“政治为里、理性为表”的政策过程特征。

      修辞是一种重要的社会政治实践或“技艺”，许多人将其界定为“优美地说话的技艺”或“言辞的修饰技艺”(余友辉，2010：2-3)。亚里士多德(2006：23)在《修辞学》一书中将修辞界定为“一种能在任何问题上找到可能的说服方法的功能”，由此道出了修辞最为重要的功能即“说服”(persuasion)。那么，修辞是从何处获得其说服力量进而达到其说服目的呢？在古希腊修辞学研究者看来，修辞的说服力量主要来自两个方面：一是“基于或然性的逻辑论辩”，二是“语言自身的表达”(余友辉，2010：3-4)。传统上认为，修辞主要出现于“事实”或“真理”并不清楚可知或未被普遍接受之时。此时，修辞的主要“任务”就是让“听众”相信修辞者所宣称的内容就是或接近“事实”或“真理”。现实生活中经常出现这样的情况，即同样的道理或论据，经由不同的表述方式，往往会产生截然不同的说服效果。修辞之所以能够被称之为一项“技艺”，就在于其力量的发挥可以“无关于知识”，仅仅凭借其“自身的优美风格，诉诸听众的种种情结”，就可以达致强大的说服效果(余友辉，2010：4)。

      无论修辞是因其能够揭示或接近“事实”与“真理”的效力而“说服”听众，还是因其操作诡辩之术歪曲“事实”与“真理”而“欺骗”听众，它们的前提假设都是“事实”与“真理”的既有存在，修辞只是在发现或传播这种既定“事实”与“真理”的过程中发挥其作用。以上是“旧修辞学”的一个基本看法。20世纪以来的“新修辞学”则从根本上扭转了上述前提假设，“人类必须将真理看作不是固定的、最终的，而在各种我们身处其中并与之相适应的环境中不断被创造的……那么在人类的事务中，修辞学是一种了解事物的方式：它是认知性的”(成伯清，2002：49)。当修辞成为一种知识生产的方式时，传统基于客观主义与经验主义的认识论遭到了质疑，“修辞学转向”(the rhetorical turn)得以发生。传统基于经验观察的归纳逻辑与基于推理论证的演绎逻辑的“必然性”特征被修辞的“或然性”特征所替换，知识本质上都具有一种“不确定性”，即便是被视为具有客观性的科学知识也是如此(张海柱，2013：65-67)。在这种“不确定”的情况下如何来获得知识呢？有研究者指出，知识是一种被确证为真实的信念(justified true belief)，“要使什么东西成为知识，就必须经过‘使人们相信某事物’和‘确证’的过程，也就是说，经过修辞的运作过程知识才得以生成”(邓志勇，2009：100)。

      当知识(特别是“真知”或“真理”)依赖于修辞(而非某种“客观现实”或“必然性”推理)之后，“理性”决策的基础便不复存在。在理性主义决策模型中，“政策是一些假设命题”，用来假设能够实现预期目标(例如，解决某类社会问题)的途径，这一过程类似于“科学实验”的“假设—干预—效果检验—修正假设”流程(Albaek，1995：80)。然而科学知识社会学的理论表明，科学实验得出的结果也并非“客观知识”，而是社会建构下的产物(安维复，2008；51-52)。理性决策试图通过“科学”的分析与实验得出有效的关于“如何行事”的主张，但是正如英国学者胡德(2009：12)指出的，“关于如何行事的劝服性的主张，不是建立在正统的试验科学方法之上，例如重要试验，悉心控制条件下对‘过去’与‘未来’的比较，在正式语言中精密的逻辑推理过程，以及对相当数量个案系统和可重复性的分析”，“公共管理中大多数如何行事的主张，都依赖具体情况和修辞的力量”。

      “修辞学转向”之后的知识观揭示出了知识与政治(或权力)之间的紧密关联，同时也使人们清楚地认识到，传统的“理性”决策所追求的“以知识取代政治”的理想只是一种幻象，现实中的情况往往是“政治戴上知识的假面”(Torgerson，1986：39)，它是掌权者借助于社会对知识(科学知识)的信赖而对权力操纵进行“装饰”的结果。“理性”背后的“思想范畴本身是在政治斗争的过程中构造起来的”，“理性分析必定是政治的”(斯通，2006：393)。与“赤裸裸”的权力冲突、排斥甚至暴力等政治斗争形态不同，修辞式的政治以“论说”或“说服”的形态而呈现。这种政治形态背后的权力运作逻辑即为本文所分析的“话语建构”逻辑。也只有通过对某项公共政策的“话语建构”过程进行解构与呈现，我们才能发现社会中所存在的诸如分配不公、社会排斥、权利剥夺等现象长期存在的原因，以及各种社会问题难以有效解决的深层根源。

      在后实证主义政策话语理论的启发下，本文将政策过程解释为一个“话语建构”的过程，理解这一过程的关键在于考察特定政策话语是如何产生、发展并在与其他话语的竞争中获得政策场域的主导地位，从而影响了政策选择或变迁的基本方向的。之所以强调“话语”在政策过程中的重要性，源于本文所持的话语建构论立场，即特定话语代表了人们理解现实世界、认识社会问题本质的特定方式。作为普遍存在于现实政策过程中同时又被许多研究者所忽视的重要因素，对于政策话语的考察有助于丰富我们对于公共政策以及政策过程的理解。而且，由于话语建构下的政策过程体现为一种“修辞”过程，各种权力运作总是隐藏在“理性”或知识的背后。本文的政策话语建构研究有助于加深我们对于政策过程之政治本质的理解。当然，本文所构建的这种政策过程解释模型更多地属于一种“理想型”(ideal type)，它在现实政策实践中的有用性或有效性尚需进一步的验证。

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