国资产权“统一所有与分级所有”的比较分析，本文主要内容关键词为：国资论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国从计划经济向市场经济的转轨，国有经济的管理模式也从管理国有企业转变为管理国有资产，而要提高国有资产管理水平，就必须深化产权制度改革，建立健全适应社会主义市场经济体制的现代产权制度。目前国有资产管理体制虽然有所突破和创新，但明显存在一个重大弊端：中央和地方在国有资产管理方面的权限不是很清楚，这一弊端导致国企改革进程的迟缓，同时也不利于国有资产的有效运营与监管。
一、国资产权改革要解决的问题和政府在改革中的主体作用
新中国成立以来，主要依靠国有企业几代职工的劳动积累和农民剪刀差的贡献，积累了十多万亿国有资产，拥有十几万户国有企业。据财政部资料，截止2001年底，中国国有资产总量（净值、下同）为109316.4亿元，高于当时国内生产总值。其中，经营性国有资产总量为73149.3亿元，占66.9％；非经营性国有资产总量为36167.1亿元，占33.1％，上述国有资产，分布在全国各地、各行业，分散在17万多户国有企业中。
1.国资产权存在的主要问题
其一，双重身份的矛盾。国有资产的真正所有者——“全国人民”是一个集合概念，其所有者权益只能委托国家的执政者政府代理。这就使得政府在社会生活中具有了双重身份，一个是社会管理者，另一个是国有资产所有者的代表。这两种身份集于一身，在计划经济体制下是相适应的，而在市场经济条件下，政府和企业各自都是市场主体，政府的这两种角色必然发生冲突，不可避免地会出现既是参赛者，又是裁判员的尴尬局面。
其二，思想意识与经济基础的矛盾。现阶段人的思想包括政府官员和企业的从业人员都达不到自觉以所有者的身份去关心国有资产的程度。个人都是理性经济人，个人资产的所有者会像保护自己的眼睛一样保护自己的资产。但指望人们对国有资产长时间地抱有同样态度显然是不切实际的。当经济体制与政治体制处于一种不太协调的情况下，国有资产出现几十亿甚至几百亿打水漂的现象也就不足为怪了，可怕的是无人承担责任和无人追究责任。这里边最根本的问题就是产权不清晰。郭励弘认为，“国有”资本、“国有”企业、“国有”经济，到底是谁的？在市场经济国家不会提出这样的问题，因为那里有着清晰的产权界定。但是在中国，长期以来是以所有制的理念掩盖所有权的权属，由此导致“国有”的混乱（郭励弘，2003）。
其三，委托代理的矛盾。国有资产的初始代理是国家政府，国家政府再授权进行委托代理。现行委托代理的层级关系主要分两条线：一条线是国家政府将需要国家掌握的国有资产委托给国资委代理，国资委又委托给国资运营公司代理，国资运营公司再委托给企业代理；另一条线是国家政府将不需要国家掌握的国有资产的管理权委托给地方政府，地方政府又由省政府到市（地）政府进行委托，各级地方政府又将国有资产委托给同级政府的国资局代理，各级政府的国资局再委托给各运营公司代理，各运营公司再委托给各企业代理。由此带来的严重问题之一，就是委托代理的关系复杂，委托代理的链条过长，委托代理的效率因委托代理者的能力、责任心以及委托代理的信息不对称而递减。
2.国资产权安排的主要标准
产权理论的开创者科斯认为，如果交易成本为零，不管产权确定给交易的哪一方，交易双方都会通过市场交易使资源达到合理配置，即“帕累托最优”的状态。但在现实生活中交易成本不可能为零，如果交易成本大于零时，不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。合理的产权制度具有界定和规范财产关系、提供激励、提高市场资源配置效率以及形成稳定预期等功能。产权清晰较好地体现了产权排他性和自由转让性，但是产权理论并没有认为私有产权是惟一有效的产权制度安排。一般可将产权划分为私人产权、法人产权、社团产权、公共产权和国有产权。国有产权制度安排的标准主要应该是：（1）产权主体明确，产权边界清晰，行使产权的人或机构明确。（2）产权自由流动，产权主体多元化。（3）企业内部产权结构合理，法人治理结构完善。（4）委托代理链条简短，委托代理关系简化。
3.国资产权改革中政府的主体作用
符合产权制度标准的产权制度靠谁供给呢？往往在现实中政府寄希望于企业，而企业盼望着政府。从制度变迁理论的一般原理来看，国家政府应是制度变迁的第一行为主体。按新制度学派韦伯的定义，国家是一种在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。国家的基本功能是提供法律和秩序，并保护产权以换取税收。由于在使用强制力时有很大的规模经济，所以国家属于自然垄断的范畴。作为垄断者，国家可以比竞争性组织以低得多的费用提供上述制度服务。显然国家应成为制度供给的主体（江建强，1998）。新制度经济学派戴维斯、诺斯认为“第一行为集团”角色究竟是由企业还是由政府来承担，则主要取决于该制度创新的难易程度和制度创新时的成本收益比较。显然我国国资产权改革所涉及到的问题和遇到的阻力、困难之大是前所未有的，以政府为主体推进的强制性制度变迁比以“初级行为团体”为主体的诱致性制度变迁更为重要，这在理论上是符合逻辑的，在实践中是最经济的。
二、现行国有资产“国家所有，分级管理”的利弊分析
1.“国家所有、分级管理”已经跨越了重要的一步
党的十四届三中全会在明确现代企业制度的基本原则的同时，提出国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的原则。党的十五届四中全会《决定》进一步提出“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的十六字方针。这一《决定》最具创新意义的是通过授权经营推进政企分开。这就意味着一系列的职能分离，即各级政府的社会管理者职能与国有资产所有者职能分离；国有资产的管理职能与产权主体的经营职能分离；资本的营运职能与生产经营职能分离。
党的十六大又前进一大步，《报告》指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。这里主要的创新点是指出了国有资产管理体制的改革方向，要发挥中央和地方两个积极性，让中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益，中央和地方分别成立国有资产管理机构。
随着2003年4月6日国有资产的专门管理机构——国有资产管理委员会的成立，国资管理有一定的新起色。一是机构的定位是“履行出资人职责”而不管理国有企业，有利于实现所有权与经营权分离。二是从组织上实行政资分离，政府行使国家所有权的部门与行使公共权利的部门分开。三是出资人机构“管资产与管人、管事相结合”，政府是出资人机构，集中、统一行使用所有权，形成责权明晰的可追溯责任的产权主体；企业是排他性行使国家所有权的老板（唐涌，2004）。
2.“国家所有、分级管理”存在的弊端
按照“国家所有，分级管理”的国有资产管理体制，国家代表全体人民行使对国有资产的最终所有权，中央政府和地方政府则分别负有中央和地方国有资产的管理权限。但是，由于中央和地方对哪些国有资产属于各自的管理权限没有明晰的界定，特别是由于出资人与受益人并不对称，责权利失衡等，导致国有资产在纵向上的经营安全和经营效率存在严重问题。
（1）产权仍不明晰。在发达的市场经济国家只要政府是分级的，那么财政税收就是分级的，政府资产及政府兴办的企业也必然是分级所有，国有企业仅指由中央政府兴办的企业。例如，美国归属于联邦政府的企业才是国有企业。日本由国家兴办、所管的企业才是国有企业。在任何国家、没有人把州、县、郡、市等地方政府的企业叫做“国有企业”。而我们为什么就要把县以上政府投资的企业叫国有企业而其投资都叫国有资产统归中央政府所有呢？这在逻辑上的共同缺陷是没有明确定义什么叫做“国有资产”，而是隐含了“全民所有就是国有”这一所有制的诠释。从实际情况看，几十万家国有企业由中央政府统一所有，这种所有权关系只是一种理念，即使是在高度集权时期也有大量的地方国营企业，市场经济条件下就更无法自圆其说了。
（2）控制权和剩余索取权不匹配。所谓控制权，指的是企业各项契约未能确定的经营决策权。所谓剩余索取权，指的是企业收益在支付各种契约列明的要素收入之后，企业所有者获取剩余收益的权利。所有权的本质在于获得剩余索取权，而所有者要获得剩余索取权就必须掌握控制权，否则剩余索取权就没有保证。所以，两者之间在权力结构上必须匹配。如果坚持国家统一所有，地方政府仅仅是国有资产的占有者或使用者，采用这种分权模式，就会产生控制权与剩余索取权不相匹配的问题。必然造成，一方面中央政府名义上作为国有资产的所有者拥有控制权和剩余索取权，客观上这两权并非掌握在中央政府手中；另一方面，地方政府由于并不是所有者，因而也不享有剩余索取权，但又实际上占有和使用国有资产，是事实上的所有者。所以，只要是这种分权模式，中央政府与地方政府所拥有的“两权”都不相匹配。
（3）监督“链条”过长。我国现已初步形成一个中央国有资产监督管理机构、30个省（自治区、直辖市）国有资产监督管理机构、260多个市级国有资产管理机构，专司国有资产监督管理与运营的“三级国有资产监管体系”。如果是从中央到地方通过逐级授权，以此来发挥中央、省、市（地）三级政府有效管理国有资产的积极性，其实现程度难以看好。因为委托代理中的信息不对称带来的委托与代理利益的不一致，在市场经济国家是一个普遍性难以解决的问题，更何况我国处在向市场经济的过渡阶段。实践证明委托代理链条过长，难以建立有效的委托人选拔、考核、监督机制，难以促使委托人对代理者的经营信息深入了解掌握和避免代理人的败德行为。
（4）法律的缺位或抵触。按照“谁投资，谁拥有产权”的原则，如果是地方政府进行投资，就应拥有产权，而不存在界定为国有资产问题，由于国家规定国有资产实行“国家统一所有，分级管理”的原则，就出现了“统一所有，分级管理”与“谁投资，谁拥有产权”两个原则相互矛盾的情况。尽管十六大报告中指出“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”，上述的矛盾会有所缓解，但又会出现新的国有产权和地方政府产权界定的问题。地方政府实际上控制着地方国有企业，但法律上却无所有权，也不能决策地方大型国有企业改革。这样在法律上缺乏对地方政府实际控制权的承认，使得他们的权利和义务不对称，不愿意承担相应责任，对完善地方社会保障体系及银行不良资产的处置上都不大积极。
三、“分级所有，分级管理”利于明晰产权和有效运营与监管
国有资产实行分级所有，情况必然会有所改变，上述问题基本上都能得到解决。
1.有利于国资产权清晰并接近人格化。“分级所有”同“国家所有、分级管理”比较，能够使资产所有者更接近到位或逼近人格化。同时由于国有资产的监督链条大大缩短，既节省了制度成本，又可以提高效率。产权在不同级政府之间交易，形成各级政府独立的产权、信誉、债务，将在若干方面产生出一系列可以预期的积极效应。一是每级政府都有自己的资本和企业，需要行使所有者职权，不是替国务院分管“国企”，因此必须做到政资分开，以抑制以资代政或以政代资或以上级的政压下级的资等非市场经济行为。二是将固化各级政府的利益格局，真正实行“谁的孩子谁抱”，不允许互相侵占所有者权益，以抑制中央企业利用“甩包袱”，把大量隐性负债推给地方政府或地方企业利用坏账和逃废债，把大量显性负债推给中央政府（国有银行）。三是把每级政府作为一级资本所有者，进行总体的资信评价，以抑制盲目投资、重复建设、逃废债等惯常不合理的经济行为，缓解迫在眉睫的金融风险。
2.有利于国有经济的战略调整和整体搞活。国有经济布局和结构的战略性调整虽然取得一定进展，但从总体上看，国有经济布局仍然过宽，结构仍不合理，制约了“控制力、影响力和带动力”的发挥。从行业分布看，在我国608个工业小类中，国有企业涉足604类，占99.3％；从重要行业内部结构来看，中国的石油、石化、电力、汽车、冶金、铁路系统的国有化程度仍分别为92.1％、96.3％、90.6％、72％、64.4％、83.1％，军工、金融、民航通讯均占90％以上。如何才能快速改变这一现实？实行“分级所有”是目前解决国有经济战略调整问题的一项非常重要而有效的措施，即国家首先把有关国计民生必须由国家国资委管辖的国资统管起来，然后将其他的国资界定到省，再由所在省根据其经济发展的实际情况再在省与市之间作界定。这样就把存量国资的产权进行了合理而有序的分解，从而开辟了产权多元化的另一条途径。
3.有利于提高各级政府的积极性。政府在履行出资人职能时，只有各级政府获得了国有资产的完整所有权，成为本级政府的资产，才有利于调动它们的积极性，因地制宜地进行资产的经营和管理。政府在履行公共管理职能时，各级政府都有经济增长、充分就业、社会稳定的目标。比如社保体系的健全，就有利于社会公平和社会稳定。但中国基本上不可能建立中央统筹的社保体系，连省一级的统筹都难以实现。而国有部门职工的社会保障长期以来是“欠账”的，据各方面的估算，社保欠帐至少在3万亿以上，一些国际机构估算甚至达到8万亿。对于如此巨额的社保资金缺口，各级政府都不可能通过一般财政预算来解决，那么可行的办法之一，就是让省、市（地）一级政府能够拥有包括转让权在内的本级政府的资产产权，使他们能够在国家规定的程序下自主地出售股份，以筹集足够的资金来建立比较健全的社保体系。
4.有利于宏观经济调控和发挥国有经济功能。国家在宏观调控体系上，要充分利用资信和信贷杠杆，形成奖优罚劣机制。在国资实行“分级所有”的体制下，由于利益格局已经固化，中央可以以地方政府（含资本）利益的增损作为宏观调控的主要着力点，以地方资本所有者的信用等级作为宏观调控的依据，实施区别的管理。地方政府若有信用，可以增加银行授信、允许财政担保、允许发行债券、允许增办地方金融机构等等。地方政府若无信用，则有可能失掉大部分融资渠道，甚至根本丧失投资能力，只能去吸引外商、民间、其他政府资本前来投资。根据信用奖优罚劣，将使政府信用步入良性循环的轨道，国有经济的调控功能得到更好的发挥。
四、国有资产实行“分级所有，分级管理”的路径选择
国有资产实行“分级所有”的产权改革意义重大而深远，其难度之大也是不可低估的。要进一步解放思想，消除会不会削弱国有经济或造成地方经济分割等顾虑。
1.国资产权界定的指导思想。针对我国庞大而无所不包的国有资产存量，要进行科学的分级产权界定，首先就必须解决好第一层次的问题，即中央政府需要保留国资的那一部分。解决这一问题的关键就是明确国资的功能定位，以其必要存在为前提。所以，国资产权界定的指导思想就是充分发挥国资功能。国资的功能定位国内外比较公认的是：（1）保证社会公共产品的供给。（2）投资私人资本不愿投资或无力投资的领域。（3）实现政府的宏观经济目标。（4）实施国家产业政策的有效手段。大多数人认为其主要功能是前两种，而笔者则认为其主要功能是随着社会经济条件的变化而变化的，在早期市场经济中其功能主要侧重于前两种，而在现代市场经济中其功能主要侧重于后两种。发达市场经济国家国资从工业社会的绝大多数产业中退出，目的是为了更大规模和更快地进入竞争激烈的科技创新型研发产业（韩小明2003），这是与其从工业社会向后工业社会过渡相适应的，而我国是不能完全等同的。
2.国资产权界定的依据和原则。产权界定的基本原则是“谁投资谁所有，谁积累谁所有”。即央财政投资的为中央政府所有；省级财政投资的为省级政府所有；市、县级以此类推。但是由于初始投资较为复杂或中途变化较多，投资主体已经难以认定，所以国有资产重新界定的依据和原则就是国家经济发展的需要。具体拟采取以下原则性措施综合解决。一是按十六大报告的职责划分法，“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责”。二是可以在十五届四中全会以来“分级管理”指导下已经形成的国有资产分类基础上，同时参考国有股、国有法人股的分类方法来区分各级政府的产权行使权利。三是选取重要的、具有划时代意义的某一时点为基准，以国有资产的留存净值作为国有资本的初始出资额为界限来明晰产权。四是按照现行的隶属关系来区分全国性国有资产和地方性国有资产，虽然隶属关系在历史上曾多次变动，但可以考虑以现实为主确定产权。
3.国资产权界定的步骤。国资产权界定大致可以分三步走。第一步：进行全面的国资清产登记，真正掌握家底。第二步：论证国资分级产权界定方案。首先是中央政府要在充分论证的基础上，提出界定给中央政府的国资产权和界定给地方政府的国资产权的方案，报全国人大常务委员会审批。然后省政府在界定给地方国资产权中进行充分论证，提出界定给省政府的国资产权和界定给市（地）政府的国资产权的方案，报省人大常务委员会审批。第三步：妥善办好国资产权交接。国资产权界定方案自上而下逐级进行审批，国资产权交接按审批程序逐级进行交接。
4.国资监管法规和监管体制。在国资产权界定的过程和界定后，都需要加强和完善监管法规和监管体制。从监管法规来讲，中央政府对本级政府所有的国资推出行之有效的监管法规，对地方推出具有指导性的法令、法规；省、市（地）政府根据有效监管的需要，出台相应的地方法令、法规。从监管体制来讲，实行分级产权后，中央政府委托国资委行使出资人权利和职责，监管好国有资产的运营；省、市（地）政府委托本级政府所属的政府资产监督管理委员会代表本级政府行使出资人的权利和职责，监管好本级政府资产的运营。
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