从科层制管理走向网络型治理——社会治理创新的关键路径，本文主要内容关键词为：路径论文,走向论文,关键论文,社会论文,制管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 C91 文献标识码 A 文章编号 0439～8041(2015)10～0109～08 一、由管理走向治理 近年来，“治理”概念在中国大行其道，颇受欢迎。不仅“创新社会管理”已经被“创新社会治理”所替代，而且在经济、政治、文化、生态等领域也流行诸如“公司治理”、“政府治理”、“环境治理”等术语，甚至“推进国家治理体系和治理能力现代化”也已成为当前全面深化改革的总目标。 不过经过细究可以发现，在各领域的治理中接受面最广、研究者最多的还是社会治理。这表明两层含义：一是在社会领域，管理亟待提升为治理；二是国家治理也需要首先在社会领域得到落实，并在社会治理中积累经验教训，以便今后推广到其他领域中的治理，从而推进整个国家治理体系和治理能力的现代化。此外，政界和学界也基本上取得了如下的共识：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”①也就是说，社会治理的中心议题就是社会的长治久安。于是，上述的两层含义也就转化为：一是社会的长治久安亟待将社会管理提升为社会治理；二是从旨在长治久安的社会治理中积累经验教训，以便将来推广到整个的国家治理。 英语中的治理(governance)源于拉丁文和古希腊语，原意是掌舵、引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于对各类公共事务的管理活动和政治活动的刻画。但是，自从20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予了“governance”以新的含义，试图与传统的“统治”概念进行切割。诚如戈丹(Gaudin)所言：“治理从根源上便须区别于传统的政府统治概念。”②詹姆斯·罗西瑙(Rosenau)在《没有政府的治理》一书中明确指出：治理与政府统治不是同义语，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必都是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。③林恩(Lynn)把治理看作是协调不同行动者趋向共同目标的手段的集合，他认为治理包括了社会制度、法律、规则、司法裁决、行政等一系列活动，这些都能够约束、规定并保证公共目标与服务的提供。④当然，有部分研究者并没有完全抛开国家和政府谈治理。比如萨拉蒙(Salamon)就把治理的兴起看作是一场革命，而这场革命不仅是政府活动范围和规模的变化，更是政府行为的基本形式的根本转变。⑤治理理论的另一位领军人物罗茨同样认为：治理是那些脱离政府的自组织相互依赖、持续互动并致力于达成一致规则的管理活动，它意味着“统治的含义发生变化，意味着一种新的统治过程，意味着以新的方法来统治社会”。⑥皮埃尔(Pierre)总结道：“治理的兴起不应被看作是国家衰败的表现，而应该被当作是国家适应外部环境变化的一种能力的体现。”⑦也有研究者从主体互动的角度界定治理，认为治理是一种结构或一种秩序的产生，这种结构或秩序不是由外部强加的，而是多种进行统治的以及互相发生影响的参与者互动的结果。⑧ 在关于治理的各种界定中，全球治理委员会的定义颇具代表性和权威性。该委员会在名为《我们的全球伙伴》的研究报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人与机构管理其共同事务的多种方式的总和。它是使不同的甚至是相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括那些迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意并符合其利益的非正式的制度安排。全球治理委员会认为治理有四个特征：(1)治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；(2)治理过程的基础不是控制，而是协调；(3)治理涉及公共部门，也包括私人部门；(4)治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。⑨由此可见，治理同管理有着许多显著的差别，其中首要的一点就是管理中有管理者与被管理者之分，而治理中所有的利益相关者(包括各种公共的或私人的个人与机构)都是主体；当然，治理与管理也有着紧密的联系，可以说治理是一种更有效的管理，在社会治理中政府的所作所为就是社会管理。 在全球化与人类政治-经济-社会生活发生大变革的背景下，治理的概念日趋流行，其在政治学、经济学、管理学和社会学等多个领域被广泛使用。以至于杰索普(Jessop)坦言，“治理一词在许多语境中大行其道，已经成为了一个可以指涉任何事物的‘时尚词语’”。⑩罗茨归纳出关于治理概念使用的六个层面(11)：(1)作为最小国家的管理活动的治理，旨在实现国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益的目标；(2)作为公司的治理，是指那些指导、控制和监督企业运行的组织体制；(3)作为新公共管理(the new public management)的治理，指的是在政府的公共服务中将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入其中，以改善政府的职能；(4)作为善治的治理，它强调构建效率、法治、责任的公共服务体系；(5)作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门等多元主体之间的合作与互动；(6)作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。 虽说人们在对治理的含义和使用范围上有着这样那样的差异，但是学者们还是对治理的解释有着一些共识。斯托克(Stoker)认为，“治理的实质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”。他总结出目前有关治理概念的五个基本结论(12)：(1)治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的公共机构和社会行为者。各种公共的或者私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为权力的中心。(2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。在现代社会，私人部门和公民自愿性团体正在承担越来越多的原先由国家承担的责任，从而导致了这种模糊不清。(3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。想要获取一致行动能力的组织之间必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。(4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的管理责任。(5)治理意味着在公共事务的管理中，除了政府权力的运作外还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。 长期以来，中国是政府“一家独大”。(13)改革开放以后，开始培育和发展市场，继而确认经济体制改革的目标模式就是社会主义市场经济，现在又强调要“使市场在资源配置中起决定性作用”，“强政府+强市场”的理论和实践导致国民经济迅速繁荣，人民生活水平迅速提高。但是与此同时，理应与政府、市场并驾齐驱、相互补充的社会却没有得到培育和发展，于是，一方面政府直接面对亿万海量的“原子”般的无组织的个人，除了强行使用“一刀切”、“管卡压”式的不合情理的做法，别无良策；另一方面脆弱的个人直接面对机构庞大的政府、僵硬的制度规章和金字塔式的社会结构，诉求没有渠道表达，情感缺乏途径宣泄，常常显得孤独无助。(14)这种状况发展的结果，人们所期望的政府主导群众维权的局面迟迟未能形成，反倒是“维权”的群众与“维稳”的政府直接对峙，政府雇员中少数人的恶行常常需要政府为其“背书”“买单”，群众中少数人的违法行为和缺德行为也难以通过群众自我教育、自我管理的形式得以抑制。这就导致一方面群体性事件频仍，极端个体性行为不断；另一方面政府不得不实施“刚性维稳”，为了短期的、表面的社会稳定，付出的成本代价越来越高。 二、由科层制走向网络型 按照结构功能分析方法，实现管理和治理这两种不同功能就需要有两种不同的组织结构。从全球范围来看，随着社会的发展和管理水平的提高，科层制(15)逐渐取代了家长制，成为当今最为普遍的管理组织结构；相应地，法理型权威也逐渐取代了神授型、世袭型、个人魅力型权威，成为最为普遍的权威来源。中国也不例外，政府以及较大规模的企事业单位都采用了科层制的组织形式，都确立了依法行政、照章办事的规则。 尽管绝大多数国家、绝大多数领域都普遍采用了科层制的管理结构，但研究者还是指出了科层制的种种缺陷。科层制所追求的是稳定的世界，规则可以管理所有的权变而没有给个人决策留下空间，即“非人格化”；而在不确定的世界，在规则管不到的地方，问题就产生了，并给那些需要做出决策并有能力决策的上级提供了运用权力的机会，即“决策集中化”。这二者的结合，导致“等级彼此孤立”和“平行权力产生”。这四个要素使得科层制变得更加刚性，从而没有能力修正自己的错误。(16)有的研究者还指出，在繁琐的规章和形式化的程序中，行使职能的各级职员可能形成“官僚主义人格”，他们的首要任务不再是满足顾客或用户的需求，而是在规章和书面指令的迷宫中找头绪。“对规则的遵从从最初被视为一种手段，现在转变成一种目标；目标替换这一熟悉过程的出现，使本身仅作为手段的价值成为终极价值观。”(17) 科层制的先天缺陷根源于我们对客观世界的认识和改造(管理)之中。我们面对的客观世界其实只有一个，但在研究时，人们是按照学科来进行的，学科本身又是分为学科门类、一级学科、二级专业、三级方向来设计的(18)；在管理时，政府和较大型的企事业单位也是按照分科的原则设置分管部门、按照分级的原则设置管理层级。也就是说，学科体系和管理体系都是按照科层制的原则建立起来的。在不同学科的视角中，同一个客观世界呈现出不同的面相；站在管理的不同部门和层级上，又会出台不同的管理措施。例如当前中国华北、华东地区频繁出现的雾霾天气，究竟是什么原因导致的，对此不同的学科有不同的解释，可是谁也说不清楚；究竟应当如何应对，对此不同的部门又有不同的主张，可是谁也解决不了问题。那么，是否可以指望有一个“大师”能够统一各学科的不同观点以达到对绝对真理的完美把握?答案显然是否定的。是否可以指望有一个机构能够协调各部门的不同主张以实现对客观世界的全能掌控?答案显然也是否定的。 科层制的这种缺陷在社会管理领域暴露得十分明显。社会上的各个阶层、各个群体、各个个人，其利益和偏好非常不同，他们之间的矛盾甚至冲突时有发生。如果指望设计一套包罗万象的政策、计划、方针，就可以兼顾所有阶层、所有群体、所有个人的利益和偏好，化解他们之间的所有矛盾和冲突，不仅绝无可能，而且有出现“恶法”的风险。例如各城市出台的拆迁征地补偿标准、商品房限购令、学区划分与管理办法等，就导致了大面积的“假离婚”现象，这绝不是用“道德滑坡”就可以解释的。如果指望由万能的政府出面，就可以兼顾所有阶层、所有群体、所有个人的利益和偏好，摆平他们之间的所有矛盾和冲突，也是不仅绝无可能，而且使得政府疲于奔命、不堪其苦，同时刺激民众把一切不满归于政府，也把一切希望寄予政府，甚至会导致民众与政府的直接对抗。 加之现在人类已进入风险社会，各方面的不确定性急剧增大，各类公共突发事件层出不穷，国家安全、人民安居、社会安定面临极大的挑战。所有这些，都属于“群众最关心最直接最现实的利益问题”。解决这些问题，仅仅依靠政府必然收效甚微。自2003年“SARS”来袭后，中国建立了应急管理体系，十年来，全国共发生86起Ⅰ级(特别重大)公共突发事件，其中除了7起属于自然灾害以外，77起事故灾难和2起公共卫生事件的肇事者和责任人主要都是企业以及相关政府规制部门。这本身就证明引发重大政治社会影响、造成人民生命财产重大损失的突发事件有绝大部分是因为私人领域的风险政策出了问题，以及政府规制出现疏漏。因此，即使政府应急管理体系能在最大限度上发挥其预设的功能，也无法有效降低突发事件的发生频率，减少人民群众的生命财产损失。结论必然是，要将私人领域的风险政策纳入公共政策的框架，以政府为唯一主体的管理必须让位于多元主体的协同治理，即各种公共的或私人的个人与机构的协同治理。 还要看到，政府科层制结构本身，也影响了政府应急管理体系预设功能的发挥。例如应急管理体制要求“分类管理、分级负责”，这是同政府自身的科层结构相一致的；但是一旦遇到跨界(超出职能部门管理范围)、跨域(发生在不同行政区划接合部)、系统性(由社会各子系统的交互作用加上媒体特别是新媒体的介入，其影响作用迅速扩散到整个社会)的风险危机，往往会失效。又如面对突发事件的应对处置中，不同层级政府之间的责权划分与关系协调，综合的(如应急办)同分类的(如减灾、安监、疾控、维稳、食品安全)应急机构之间的责权划分与关系协调，临时的(如应急指挥部)同常设的应急机构之间的责权划分与关系协调，等等，都成了难题，往往要通过最高层级领导的批示、干预方能得到解决，从而影响了应急管理的效率和效果。 上述多部门、多层级之间的矛盾与不协调，毕竟还只是发生在政府这个单一主体内部；基于多元主体协同之上的社会治理，更加不可能仍然保持科层制结构不变，与其相适应的组织结构必然是网络型的。网络型结构可以满足治理的以下一系列要求：决策主体多元、去中心，信息网路四通八达，动态的自组织、自适应、自协调。近年来，“快滴”、“滴滴”软件的出现，几乎击垮所有城市的出租车调度、管理与服务系统；“余额宝”的运行，引发了几乎所有银行的震惊，导致银监会不得不出面协调。其实这里反映出的是，互联网的网络型结构在应对客观世界的变化并予以有效治理上显示出比科层制结构具有更多的优越性。采用科层制结构的政府以及大型企事业单位，与其被动地接受互联网络的挑战，还不如主动地利用互联网络，利用这一现成、高效的网络型结构的优越性，方能提升治理能力、解决好治理中的一系列难题。好在令人欣慰，目前各地在社会治理创新中，普遍采用并继续推广和提升“网格化管理、网络化服务”。 从一定意义上说，同样的情况在20世纪七八十年代也曾发生过。长期高度集中统一的计划经济模式其实也就是一种科层制结构，它扼杀了经济活力，最后致使国民经济到了崩溃的边缘。实施改革开放以来，一直致力于培育和发展市场，市场究其本质而言，就是所有生产者、经营者、消费者合作治理的网络，从而极大地激发了经济活力，促进了经济繁荣，改善了群众生活。所以说，当前正在进行的社会体制改革和社会治理创新，在一定意义上就是在走三十多年前经济体制改革和社会主义市场经济创新之路。 三、官民平等互信 无论是在统治或是管理的视野中，官民之间统治与被统治、管理与被管理的关系其实都是上与下之间的等级关系；而在治理视野中，既然官民都是治理的主体，因而他们之间的关系必然是平等的。各个平等的治理主体之间的互信共识和良性互动，是治理取得成效的先决条件。 诚然，全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，紧密联系群众是中国共产党的优良传统，各级政府的全称也都是人民政府；但不可否认的是，由于执政党和政府长期居于领导者和管理者的地位，控制了几乎一切政治的、经济的、文化的、社会的资源，其中的一些成员(即官员)必然会以官自居，高高在上，脱离群众，安享特权，失职渎职，甚至滋生以权谋私、与民争利的贪腐行为。特别是中国的改革选择了一条“先经济、后政治”的路径，在放开市场的同时并没有管住权力，权力与市场的结合导致官商勾结、权钱交易、腐败蔓延，理应代表民众利益的官员同民众的关系处于持续紧张、不断恶化的境地。作为社会安全事件主体的群体性事件，就是官民隔阂、干群矛盾的突出表现。 应当看到，现实社会中的群体性事件并非仅仅是事件本身，其实质是“事件+社会背景+政府应对”；虚拟社会中的网络公共事件也并非仅仅是“事件+网络”，其实质是“事件+社会背景+政府应对+网络”。这里的“社会背景”中，官民隔阂、干群矛盾就是极其重要的变量。正如有的研究者所说：“网络公共事件所造成的危机不是虚拟的危机，而是现实危机，这种危机绝不会仅仅局限于网络中。社会矛盾凸显是这种危机产生的背景，突发事件是社会情绪的爆点，而网络聚焦只是起了帮助作用。网络能点燃、但不能凭空产生社会情绪，其能传播、但不能让人相信谣言，能引爆和放大、但不能毫无缘由地制造社会风险。如果没有现实的矛盾和问题，单纯的网络氛围不可能造成真正意义上的公共危机。”(19)这里的“政府应对”，就是指政府在事件情境中是否真正代表人民群众的利益，取信于民；就是指政府在相应的应急维稳中是否秉承治理的理念，齐之以法，晓之以理，动之以情；就是指政府在善后的处理中是否能够还原事实真相，分清是非曲直，分别不同情况实事求是地秉公处置。 官民的平等互信固然可以通过群众路线教育活动等方式予以培育和改良，但根本路径只能是制度安排和社会结构的重建。笔者曾经提出，劳资矛盾、征地拆迁、执法纠纷一直是社会冲突特别是群体性事件爆发的“由头”，这实际上反映了企业员工、老板高管与政府之间，城乡居民、开发商与政府之间，老百姓、执法人员与政府之间存在着深刻的结构性矛盾。以劳资矛盾为例，在市场经济较为发达、法治较为健全的西方国家，经过近两百年自然历史过程的演进，形成了较为稳定的“政府-老板-员工”的“三角结构”(见图1之右)，老板与员工之间的关系既对立(企业赚钱有限，一方得利多则另一方就得利少)又统一(双方都与企业的兴衰共利害)，平时通过自组织自调节来处理相互关系；只有等到双方对立压倒统一、出现冲突之际，政府才出面协调、仲裁。由于政府和老板、员工之间都没有直接的联系，且都存在着几乎等距离的间接联系(政府与老板的联系依靠“钞票”做载体，政府与员工的联系依靠“选票”做载体，“钞票”和“选票”对于政府及其官员的制约作用动态平衡)，因而基本都能将老板与员工之间的矛盾“摆平”。中国在计划经济年代建立了“政府-企业-员工”的“直线结构”，伟人一句“正确处理国家、集体、个人三者关系”的“最高指示”就可“摆平”一切矛盾。改革开放以后，通过招商引资、企业改制等一系列变迁，这种“直线结构”演变为“政府-老板-员工”的“不完全三角结构”(见图1)，政府和老板(企业)之间有着直接的联系，然而政府和员工之间却几乎没有任何联系(各级政府官员几乎都不是通过民选直接产生的)，这一失衡的结构必然导致政府在处理老板(企业)与员工关系时常常有失偏颇，必然导致政府公信力的减弱乃至丧失。显然，由这种“不完全三角结构”退回到原先的“直线结构”是根本不可能的，那么只能得出这样的结论：必须加快由“不完全三角结构”向稳定的“三角结构”演进。(20) 图1 中国劳资关系演进示意图
标签：治理理论论文; 社会管理论文; 社会结构论文; 个人管理论文; 政府治理论文; 关键路径论文; 决策能力论文; 国家部门论文; 社会网络论文; 民主制度论文; 利益关系论文; 经济论文; 时政论文;