全面深化改革的差别化探索——改革传媒发行人、编辑总监王佳宁深度对话六位专家学者，本文主要内容关键词为：发行人论文,专家学者论文,深化改革论文,六位论文,总监论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会拉开了我国全面深化改革的序幕，审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2015年10月13日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议的重要讲话中指出，“中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。”11月9日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十八次会议的重要讲话中强调，“要坚持为党分忧、为民谋利，从群众需要出发开展工作、深化改革，眼睛向下、面向基层，改革和改进机关机构设置、管理模式、运行机制，坚持力量配备、服务资源向基层倾斜。试点部门和地方要加强统筹协调，针对突出问题，对症下药，标本兼治，积极创造可复制可推广的经验。”在“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念指导下，“十三五”时期，全面深化改革的差别化探索将全面进入地方施政视野。基于此，《改革》第11期以“全面深化改革的差别化探索”为主题，约请来自国家发展和改革委员会、清华大学、浙江大学、复旦大学、南开大学等机构的六位专家学者，就全面深化改革差别化探索的体制机制、产业转型、政府博弈、统筹协调、典型经验、评估机制等方面展开研讨，期冀为“十三五”时期全面深化改革的实践探索打开一扇窗口。 全面深化改革差别化探索的体制机制创新与试错 王佳宁：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)指出，“健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍，为发展提供持续动力。”习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上的重要讲话中强调，“中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。”“十三五”时期，随着国家相关政策文件发布实施，全面深化改革差别化探索的作用将更加凸显。 汪海：我同意主持人的判断。在全面深化改革进程中，差别化探索将发挥重要作用。党的十八届三中全会以来，全面深化改革深入有序推进，改革任务更加注重顶层设计、统筹协调，改革的系统性、整体性、协同性进一步增强。按照全面深化改革的时间表、路线图，经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队建设以及对外开放等方面的具体改革方案与改革试点，一件件开始有序推出，这些改革举措要落到实处，做好顶层设计是前提，检验改革成败的最终关键则要看改革任务的实施效果。因此，进行全面深化改革的差别化探索，不仅是新时期推进改革的一种重要方法，也是推动改革任务切实落地的重要方式。 王佳宁：差别化探索是目前中央的新提法，引发了学术界和政策层面的广泛关注。请从方法论的角度，详细阐述一下对差别化探索的理解。 汪海：差别化探索是新时期的改革方法论，是具体的改革实践，是在全面深化改革阶段以地区落实改革举措为主体的一些改革试点、改革方案的不同推进方式和实施形式。差别化探索充分考虑到改革的顶层设计，是地方在体制上对中央改革方案、改革试点的具体坚持。同时，又坚持各地实际情况，不搞“一刀切”，对改革方案、改革试点的运行机制作出各有特点的、差异化的设计和选择，是顶层设计和基层探索的有机结合。 从方法论看，改革是一个自上而下设计和推进落实上下合一的过程，是顶层设计和基层探索的统一。顶层设计由中央统一组织安排，立足全局，更加注重改革方案和改革试点对体制目标的总体把握，具有原则性、指导性特点，强调体制共性。基层探索则是中央改革方案、改革试点和地区情况的有机结合，由地方具体操作组织，基层政府需要观照中央大局，大胆探索，具体实施更侧重于改革方案和试点的运行机制设计，强调问题导向，注重地方特性。因此，做好全面深化改革的差别化探索，就需要充分发挥中央和地方两个改革的积极性、创造性，在思想认识上，需要正确处理好顶层设计与“摸着石头过河”的关系，在推进过程中，要准确把握政策顶层设计与分层对接、政策统一性与政策差异性的关系。 王佳宁：那么从实践的角度，差别化探索又会是一种什么样的情形？ 汪海：从具体实践来看，注重改革试点和改革方案落地是全面深化改革差别化探索的重要内容和组成部分，差别化探索是改革试点和改革方案落地的具体实施载体。 在改革试点方面，通过将改革举措限定在一定地区范围内，取得经验后才在全国面上加以推广，改革试点对全局性改革具有示范、突破、带动作用。改革试点，由点及面，不断扩大其实行范围，不仅是深化改革的一种重要策略和方式，更是为多年来成功实践证明的重要改革方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系到改革成效。我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，因此，在开展试点过程中，要鼓励地方解放思想、积极探索，不仅要积极争取中央的政策和支持，更要着眼于实际大胆开展体制机制创新。要坚持一切从实际出发，加大创新的分量和力度，以创新的成果来赢得中央的认可和支持，并为顶层设计提供更多经验，切实通过差别化的改革试点探索，推动顶层设计和基层探索实现良性互动、有机结合。 在改革方案的落地方面，全面深化改革任务越重，越要重视地方差别化探索的实践。有关的重要改革部署具体落实在地方，地方在细化落实中央确定的重大改革措施时，担负着改革方案的调查研究、问题反馈、实践创新的具体职责，地方要摒弃那种认为权力、资源、可操作空间都有限，只需贯彻执行顶层设计即可的错误认识，应更大胆创新，通过改革来破解制约地方发展的难题，为中央层面改革提供经验。这就要求地方多站在党和国家发展大局、全面深化改革大局的立场上谋划改革，结合实际，因地制宜，坚持问题导向，聚焦体制机制顽疾，提高改革落地方案质量，敢于突破地方利益的藩篱，积极开展差别化的探索，把改革方案落准落细落实。 王佳宁：《建议》明确提出“改革是发展的强大动力”，并强调“为发展提供持续动力”。应通过差别化探索进行体制机制的创新，解决其动力问题。 汪海：主持人提到的话题很重要。体制机制创新动力是差别化探索必须要解决的问题。增强差别化探索的动力，应设计严密的协调机制和激励机制。协调机制的关键是正确处理好中央和地方的关系；激励机制的核心是激发地方干部和人民群众锐意改革的能动性。 从协调机制看，要准确地定位好中央和地方的职责，双方要做到各司其职、各负其责。 中央要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。为此，在中央层面成立了全面深化改革领导小组。中央全面深化改革领导小组下设经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革六个专项小组。领导小组的作用是负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。中央对一些矛盾问题多、攻坚难度大的改革试点和改革方案，要科学组织，在总结经验的基础上全面推广。要加强改革方案和改革试点的统筹部署和督察指导。 地方从实际出发进行探索，承担改革试点和改革方案落地的职责。承担这一职责的机构是各地区各层级已成立的，以地方党委书记担任组长的地方全面深化改革领导小组，以及同时成立的相应专项小组和地方改革办。地方具体要做好中央出台的改革方案和改革试点的细化实化工作，最关键的环节在于结合地方实际情况，因地制宜，聚焦问题，提出适合本地区的差异化的改革落实方案。应注意避免合意则取、不合意则舍的倾向，不能搞各取所需、挑三拣四，甚至借改革之名强化地方利益。改革方案和改革试点要注意同中央确定的大的发展战略紧密结合起来，为国家战略实施创造良好条件。地方可在教育、就业、医疗、社会治理、创新创业等关系群众切身利益的方面积极探索。对涉及风险因素和敏感问题的改革方案和改革试点，灵活设置范围和层级，确保风险可控。地方改革方案要做到细化措施、细分责任，细排时间，把握好政策界限范围、尺度、节奏。 王佳宁：您刚才提到，从协调机制看，要准确地定位好中央和地方的职责。当然更要正确处理好中央和地方的关系，处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，防止不作为，改革试点和改革方案需要中央先定调子、划底线的，要按照统一部署及时给地方交底。需要地方先探路、创造经验的，中央要及时给予授权。如此方能有效调动中央和地方两个积极性。 汪海：从激励机制看，核心是激发地方干部和人民群众锐意改革，主动承担改革任务的积极性、主动性、创造性。 一是中央要改革完善考核评价制度。树立勇于改革的导向，充分发挥中央选拔任用地方官员的指挥棒作用，大力选拔敢于改革、善于改革的地方干部，引领广大干部投身改革、推动改革。要把能不能“啃硬骨头”、敢不敢“涉险滩”作为检验地方干部勇于改革的试金石，大力营造鼓励探索创新、宽容改革失误的良好社会氛围，为想改革、谋改革、善改革的地方干部搭建舞台，把敢试、敢闯、敢负责的干部推上前台，可以定期评选优秀地方改革干部，真正做到鼓励先进，把这些地方干部尽快选拔任用到更为重要的岗位上来。 二是中央要做好制度保障工作。中央在要求、鼓励地方推动改革的时候，应充分正视地方干部面临的复杂改革环境，更多做好制度保障，着眼于解决利益、权力、财力等地方干部面临的主要难题，推动职能、人员力量的下沉，建立与地方改革实际需要相匹配的权责体系。要研究出台相关法律法规，明确改革中地方干部的权限，以及因为改革的免责行为，等等。 三是紧紧依靠人民群众推动改革。通过咨询、公开、评议、监督等多种形式，最大限度集中人民群众智慧，以最大公约数的思想方法研究问题、解决问题，聚合众力、融合众智，汇合形成强大的改革合力和持久的改革动力。 王佳宁：解决了发展动力问题，接下来的命题是如何增强差别化探索的发展能力。 汪海：全面深化改革既是推动发展的根本保障，也是推动发展的重要动力。当前，我国发展面临的不平衡、不协调、不可持续的问题依旧突出，解决好这些发展面临的矛盾和挑战，推动经济社会持续健康发展，关键在于确立起全面深化改革的思路、运用好全面深化改革的举措。而要把全面深化改革的任务和举措落到实处，真正转变成为增强发展能力的助推器，一个重要的方式方法就是进行全面深化改革的差别化探索。把中央制定的改革试点方案，通过地方差别化的体制机制探索落地，能够尽可能降低并分散改革风险，避免大的全局性的失误。同时，差别化探索的成功又会进一步凝聚改革的共识，减少反对意见，为改革任务和举措面上的推开创造良好的环境。因此，进行全面深化改革的差别化探索，有助于加快形成引领我国经济新常态的体制机制和发展方式，有助于增强我国经济健康可持续的发展能力。 王佳宁：鉴于全面深化改革的差异化探索，仍是一个不断“摸着石头过河”的探索，进行体制机制创新，应允许试错，正确认识创新与试错的关系。 汪海：主持人看得很准。创新与试错，作为一对矛盾统一体，贯穿于全面深化改革的差异化探索进程中。我国各地情况千差万别，全面深化改革需要在实践中不断探索、积累经验。当前和今后一个时期，改革任务繁重，需要破解的难题复杂艰巨，因此，鼓励和允许不同地方进行差别化探索，需要正确处理好创新与试错的关系。 一方面，创新离不开试错。差别化探索的体制机制创新是地方对接中央改革试点方案并结合地方实际在具体贯彻落实上的“先行一步”。如果各个地方都不结合地区实际，徒陈空文、等待观望、照搬照抄，奉行“拿来主义”，不进行差别化探索体制机制创新，只想静观其变、坐享其成，这就会阻碍中央改革试点、改革方案的落地生根，就会影响全面深化改革总体布局的进展，就会影响党和国家改革开放伟大事业的进程。改革需要先行先试，如果只是简单地复制或者借鉴，就谈不上创新，试错也就无从谈起，就成了无源之水、无本之木。失败是成功之母，试错本身就是创新，只有鼓励各地大胆试错，因地制宜，通过先行先试，把基层改革创新中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律及时形成理性认识，才可以更好实现中央改革举措落地，才更有助于差别化探索体制机制的创新。 另一方面，试错也离不开创新。改革已到深水区，大都没有先例可循，思想僵化、故步自封、按部就班无法适应改革的需求，必须要解放思想、大胆地试、大胆地闯。因此，地方在探索过程中，改革方案、改革试点必然会出现成功和失败两种截然不同的效果，这就需要中央允许地方试错，尽快以法律法规等方式建立必要的试错机制。对于地方那些效果不好或者造成损失的改革任务，不能“一棍子打死”，要具体问题具体分析，只要程序符合中央规定，未谋私利，就可以免除或减轻有关人员的责任，同时，要总结经验教训，调整改革方案，坚定向中央既定改革目标前行。只有中央宽容豁免“改革失败”的责任，为地方创造一个宽容的创新环境，才能让地方政府敢于“甩开膀子”谋划改革，促进创新。如果没有或缺乏这样的机制，地方政府对改革创新的动力就会普遍不足。 全面深化改革差别化探索的产业转型与核心竞争力提升 王佳宁：《建议》指出，“拓展产业发展空间。支持节能环保、生物技术、信息技术、智能制造、高端装备、新能源等新兴产业发展，支持传统产业优化升级。”全面深化改革差别化探索，自然少不了对产业转型的关注。新常态情形下，保持“十三五”经济中高速增长，需要关注产业转型与核心竞争力提升问题。 黄汉权：我赞同主持人这种看法。告别改革开放30多年的高速增长，我国经济进入了新常态，呈现增速换挡、结构优化和动力转换三大特征。在劳动力成本优势渐失、产能过剩问题严重、经济下行压力加大的背景下，我国唯有加快产业转型升级，推动产业迈向中高端，提升产业核心竞争力，才能保持“十三五”经济中高速增长，成功迈过“中等收入陷阱”，顺利实现全面建成小康社会目标。因而，全面深化改革差别化探索，产业转型与核心竞争力提升是重要话题。 王佳宁：“十三五”期间，如何优化调整产业政策，助推产业转型升级？ 黄汉权：产业政策是政府为实现特定的产业发展目标所采取的各种措施的总和。改革开放以来，为迅速做大工业规模，我国采取了以扩能增量、“抓大放小”为导向的产业政策，工业发展取得令人瞩目的成就，成为名副其实的世界制造大国。金融危机以来，全球制造业分工格局发生深刻变化，美欧等发达经济体为重振实体经济，增加就业机会，纷纷推进“再工业化”，重塑制造业新优势；新兴经济体和东盟等周边国家则利用我国制造业劳动力成本持续上升的机会，加大吸引劳动密集型产业转移力度，我国制造业发展面临两头受压的困局。特别是受外需萎缩的影响，我国过度扩张的低端制造业产能严重过剩。必须将以往以做大规模为导向的产业政策，调整为以创新驱动为导向的产业政策，具体思路可以归纳为“抓两头、放中间，调结构、促创新，搭平台、造环境，定标准、强监管”。 王佳宁：请具体阐述下“抓两头、放中间”、“调结构、促创新”的思路。 黄汉权：好的。“抓两头、放中间”要求产业政策从以往政府选择和培育支柱产业转向从产业发展生命周期角度支持处于发展阶段“两头”的产业，即对处于孕育期和幼儿期的新兴产业给予扶持，促进产业快速成长；对处于衰退期的传统产业，在职工再就业培训、转产就业安置、设备淘汰补助等方面给予企业退出援助，推动落后产能及时退出，盘活存量资源；而对处于“中间”即成长期和成熟期的产业，则要充分放开，让其在市场竞争中强筋健体、自由发展。 “调结构、促创新”是指产业政策的目标要从原来的“扩能增量”调整为“创新驱动、提质增效”。一方面，要推进以科技创新引领的全面创新，加快培育高端装备制造业、新一代电子信息产业、节能环保与新能源产业、生物与健康产业、文化和旅游产业等战略性新兴产业和现代服务业，打造支撑“十三五”经济稳定增长的新引擎和新动力；另一方面，要按照由制造大国向制造强国迈进的目标，以提高质量和效益为中心，推动传统制造业结构优化和转型升级，提升我国产业在全球产业链分工中的地位，促进产业结构从中低端迈向中高端水平。 王佳宁：请再阐述下“搭平台、创环境”、“定标准、强监管”的思路。 黄汉权：“搭平台、造环境”要求政府支持产业发展的着力点放在搭建发展平台、营造公平竞争环境上。政府要大力构建支持产业转型升级和创新发展的要素集聚、科技研发、成果转化平台，并通过加大侵犯知识产权打击力度、提高科研人员成果转化收益比例等措施，积极营造有利于知识产权创造和保护的法治环境、公平竞争的市场环境和崇尚创新创业的文化环境。 “定标准、强监管”主要强调通过标准引领、规范行业发展秩序，并积极推动我国产业标准上升为国际标准，提升产业发展国际竞争力，努力抢占全球产业发展制高点，逐步掌握行业话语权。同时，强化产业发展的社会性规制，建立约束性准入和考核指标体系，对涉及环境、能耗、水耗、安全、质量等具有重大外部性指标的事前事中事后监管，对未达标企业通过法律、行政监管等措施予以严惩，严防负外部性的发生。 此外，政府扶持产业发展的环节和方向也需要调整，要从原来支持产业化和生产制造能力转向更多支持研发、人才培养、技能培训、品牌打造、市场培育等环节，支持企业的重点从主要支持大企业向支持创新活力更强的中小微企业转变。 王佳宁：《建议》指出，“加快建设制造强国，实施《中国制造二○二五》。引导制造业朝着分工细化、协作紧密方向发展，促进信息技术向市场、设计、生产等环节渗透，推动生产方式向柔性、智能、精细转变。”《中国制造二○二五》是党中央、国务院对我国制造业发展的最新战略部署，应以此为抓手加快产业转型升级。 黄汉权：总体来说，要以《中国制造二○二五》实施为契机，加快补齐基础工艺、基础材料、核心关键技术、质量、品牌等短板，推动制造业由生产型向生产服务型转变，促进制造业绿色低碳循环发展，努力建设制造业强国。 王佳宁：推动我国由制造大国向制造强国转变，可从哪些方面着力？ 黄汉权：我认为，可从如下五个方面来着力。 一是加快补齐基础工艺、基础材料、产业技术基础等短板。《中国制造二○二五》的一个鲜明特点是更加重视工业基础能力建设，通过提升基础材料、基础工艺、核心基础零部件和产业技术基础等“四基”能力，解决我国制造业由大变强的问题，对于推进我国制造业创新发展和质量提升都具有很强的针对性。要加快制定工业强基实施方案，引导各类要素向基础领域集聚，支持优势企业开展政产学研用联合攻关，突破关键基础材料、核心基础零部件的工程化、产业化瓶颈，促进基础工艺水平提升等。 二是支持战略性新兴产业等重点领域快速突破。《中国制造二○二五》提出了新一代信息技术、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等十大战略重点领域，这些领域大多属于战略性新兴产业范畴，符合全球新一轮科技革命和产业变革方向，是我国产业转型升级的主攻方向。下一步应引导社会各类资源集聚，推动这些领域快速发展，加快推动这些产业成为带动我国产业转型升级的新引擎和新动力。 三是推动制造业由生产型向生产服务型转变。《中国制造二○二五》另外一个鲜明特色是更加重视服务功能和服务平台的建设，即重视公共服务体系在科技成果转化、产业技术基础、新型工业化示范基地、制造业国际化和小微企业发展等方面的突出作用，更加强调促进生产型制造业向服务型制造转变。为此，我国应大力发展与制造业紧密相关的生产性服务业，鼓励制造业企业增加服务环节投入，发展个性化定制服务、全生命周期管理、网络精准营销和在线支持服务，推动服务型制造发展，支持生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，解决长期以来制约我国制造业发展的“一条腿长、一条腿短”等问题。 四是促进制造业绿色低碳循环发展。高投入、高消耗的发展模式带来了巨大的资源环境承载压力，解决这一问题，必须加快推进传统制造业绿色化改造。《中国制造二○二五》提出要全面推行绿色制造，这是我国产业发展到一定阶段的必然选择。要进一步加大先进节能环保技术、工艺和装备的研发力度，加快制造业绿色改造升级，不断提高制造业资源利用效率，强化产品全周期绿色管理，努力构建高效、清洁、低碳、循环的绿色制造体系。 五是高度重视“制造业+互联网”融合发展。最近一个时期关于我国制造业和互联网融合发展的路径，社会各界有不同看法，有人认为要走“互联网+制造业”道路，有人则坚持“制造业+互联网”。我们认为，“互联网+制造业”是指以互联网或互联网企业为主体，采用新的业态或模式对接和促进制造业发展，而“制造业+互联网”则是以制造业为主体，运用互联网的手段，对传统制造模式进行改造。二者主体不同，发展模式也不尽相同。我国制造业转型升级应该拨开互联网的迷雾，避免过度泡沫化和虚拟化，方向应该是“制造业+互联网”，而不是“互联网+制造业”。 王佳宁：推动创新驱动发展是产业转型升级的核心。但目前我国创新驱动发展的局面没有全面打开，遇到了瓶颈。 黄汉权：主持人提到的这个问题也是我们十分关心的问题。按照国际通行的标准，我国已进入创新驱动发展的关键期。和以往相比，新常态下我国创新驱动产业转型的主要瓶颈问题是企业主体作用不足，市场化创新能力还比较薄弱。主要表现为：在计划经济条件下，我国实行举国体制，发挥集中力量办大事的优势，搞大项目、大工程创新很容易取得突破，比如我国在“两弹一星”、国防军工、航空航天、深海潜艇等方面都取得了重大突破，但在市场竞争较为充分的行业和领域与国际先进水平差距较大。究其原因，主要是“抓大放小”的创新政策导向和政策体系所导致的，需要更加强调市场化导向的创新，把政策支持的重点从原来的“抓大放小”转变为“抓小放大”，加快培育市场化和产业化导向的创新动力。 王佳宁：那么，在产业转型升级中，如何推动创新驱动发展？ 黄汉权：要以推动产业转型升级、打造经济增长新动力为目标，从构建激发创新活力的机制环境入手，按照“改革先行、企业主体、重点突破、人才为基”的原则，做好创新驱动的顶层制度设计，努力构建增强创新动力的体制机制；坚持以企业为主体，大力推进市场导向的技术创新；坚持重点突破，着力推进新兴产业和重点地区率先实现创新驱动发展；坚持人才为基，加强领军人才、复合人才和专业人才培养，夯实增强创新动力的科技人才基础。积极发挥政府和行业协会作用，争取用5年左右的时间，在知识产权保护、垄断行业改革等方面取得明显突破，扶持一批创新能力强的骨干企业，争取构建有利于创新驱动的制度框架，一批创新型企业竞争力明显增强，创新驱动成为我国产业转型升级的主要动力，创新驱动对经济增长的贡献率明显提高(40％左右)，基本实现由要素驱动向创新驱动的转变。 王佳宁：我们注意到，改革开放以来，以国家经济技术开发区和高新技术开发区为主体的各类产业园区，在全面深化改革进程中非常活跃，扮演了重要角色，在产业转型升级中可以发挥主阵地作用。 黄汉权：改革开放以来，以国家经济技术开发区和高新技术开发区为主体的各类产业园区已成为我国经济发展最快、市场化程度最高、综合竞争力最强的产业集聚区，也是推动我国产业转型升级的主要载体。下一步推动我国产业转型升级，要更好发挥产业园区的产业集聚和溢出效应，继续推动开发区转型升级，使其成为我国产业转型升级的主阵地。 一是推动园区产业由制造业为主向制造业和服务业融合转变。我国过去的产业园区以工业区为主，要结合产业转型升级方向，依托制造业基础，加快推进研发设计、金融保险、节能环保、检验检测、电子商务、融资租赁、服务外包、商务咨询、现代物流、售后服务等生产性服务业发展，充分发挥生产性服务业对制造业发展的引领、支撑、带动作用，让产业园区成为推动制造业向服务型制造转变的主体。支持开发区服务业扩大开放，简化外资审批，有序推进教育、文化、医疗等领域对外开放。鼓励社会资本以多种方式发展生产性服务业，推进采用以政府购买服务等方式，实现服务提供主体和提供方式多元化。 二是推动园区功能由生产功能向生产生活生态“三生协调”功能转变。传统工业园区发展奉行的“单一工业化发展模式”带来了产城分割、功能单一、人口密度较低、土地利用结构不合理等问题，迫切需要补齐城镇化发展不足的短板，促进产城相融。为此，应加强园区基础设施建设和服务功能完善，鼓励产业园区建设产业配套小区、公租房和配套公寓，促进就业人员就近居住，增强园区居住功能；支持园区增加教育投入，加快推进幼儿园、小学、初高中等教育机构建设；加强与国际国内医疗资源开展合作，构建医疗服务与养老服务融合发展机制；加大公共文化事业投入，因地制宜建设体育馆、电影院、剧院、图书馆和企业书屋等文化体育设施，逐步提升园区公共事业发展水平；加强生态绿地和慢行系统建设，提升园区绿化景观水平。努力把产业园区建设成为经济繁荣、生态优美、和谐宜居、富有活力的现代化城市功能区。 王佳宁：全面深化改革的差别化探索，在推进产业转型的同时，还应关注核心竞争力提升。提升质量品牌是推动产业转型升级的重要途径，也是核心竞争力的重要体现。 黄汉权：品牌是一国经济发展和综合国力的集中体现。只有当一个国家具有较强的经济实力和良性的市场发展条件，才可能打造出真正的品牌。而我国长期以来产业发展陷入“低成本—低质量—低价格—缺品牌”的怪圈，有的产品甚至质量很好也很难塑造品牌，而国外产品特别是欧美发达国家工业品虽然价格昂贵却成为高质量和优品牌的代名词。目前，我国全社会品牌意识不断提高，也涌现出华为、中兴、海尔等一大批国际知名品牌，品牌对经济和产业发展的贡献不断扩大，但总体与我国产业转型升级的要求差距较大，特别是在国际竞争中，品牌、营销、设计、研发、质量控制等都牢牢占据着全球价值链分工的高端，而加工制造则处于最低端。我国制造业若想沿着国际价值分工链条向上攀升，就必须加强质量和品牌培育，努力提升产业附加值和核心竞争力。 为此，要加强质量和品牌建设，着力营造良好的产业发展环境和公平竞争的市场环境，通过市场竞争打造“知名品牌”，推动产业转型升级。一是开展质量品牌提升行动。严把产品质量安全关，严厉打击假冒伪劣等行为，更好地保护合法经营者的权益，树立消费者对国内产品安全质量的信心。在食品、药品、婴童用品、家电等领域实施覆盖产品全生命周期的质量管理、质量自我声明和质量追溯制度，保障重点消费品质量安全。特别是针对国内消费者赴海外“爆买”升温等现象，要加强企业研发设计与能力创新，鼓励企业追求卓越品质，着力打造精品国货品牌，推动中国制造业升级为中国创造，让消费者更愿意把钱花在国内，引导国人境外消费回流。二是推动一批产业集群品牌升级发展。依托区域优势企业和产业集群，支持申报驰名商标、名牌产品和地理标志保护产品，鼓励传统优势产业加工贸易型企业创立自主品牌，强化区域品牌、集群品牌和民族品牌建设，加强“中国制造”品牌的国际宣传，支持质量升级和品牌“走出去”，推动传统优势产业著名品牌从区域性品牌向全国性和国际性品牌跃升。 全面深化改革差别化探索的中央与地方政府博弈 王佳宁：在我国现行的政府模式下，需要重新审视和重构中央与地方政府的关系。您领衔的国家社会科学基金重大招标项目“地方政府社会管理创新的制度化研究”也涉及研究这方面的内容。请谈谈您的总体判断。 郁建兴：好的。“允许试错、宽容失败”的“差别化探索”一经提出，立刻引起社会各界的广泛讨论和支持。主流声音认为，基层改革创新要尽可能多听一听基层和一线的声音，尽可能多取得第一手的资料。改革开放初，我国为了调动中央和地方两个积极性，曾通过实行广泛的行政分权、财政分权和人事分权，赋予地方政府管理辖区内经济社会事务的权限和资源，由此鼓励地方政府积极参与现代化建设、探索区域发展的可能路径。实践证明，地方政府自主性的强化不仅改善了政府治理绩效，也为改革开放后我国国家治理体系的改革与完善积累了宝贵经验。在全面深化改革的新时代，中央再提“最大限度调动地方、基层以及各方面的积极性、主动性、创造性”，同样有着探索国家治理体系和治理能力现代化可能路径的现实考量。在此背景下，构建以法治为准绳的中央与地方互动新模式，是保障“差别化探索”行之有效的重要制度安排。 王佳宁：地方试验是探索国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。地方政府在全面深化改革差别化探索进程中发挥着重要作用。 郁建兴：在最一般意义上，政府自我革新的来源主要有两条，一是自上而下的“顶层设计”，二是自下而上的“地方试验”。在法律法规未有明确规定、国家宏观政策尚未确定如何实施的领域，地方试验在探索现代化建设路径、解决基层治理疑难等方面发挥了重要的作用。简要来说，这种作用集中体现在三个方面： 第一，地方层面的差异化实践更能满足当地经济社会发展的实际情况。例如，党的十六大后，中央提出建设社会主义新农村。那么，如何建设社会主义新农村？不同地区所处的经济社会发展阶段都不一样，显然不能采取“一刀切”的方式来探求一种“放之四海而皆准”的“样板村”模式。我们在调研中发现，不同地区地方政府会根据当地的城镇化水平、工业发展模式差异，以及优势产业、地理区位优势等，选取科技兴农、美丽乡村等差异较大的社会主义新农村建设路径，且都取得了较好成效。我们也注意到，改革开放后中央出台的大政方针，有着“结构性的不确定性”，在给出施政纲领、政策方向的同时，并未框定地方实践的操作路径，这也是考虑到各地情况有差异，为地方政府预留了差异化探索的可能性。 第二，多样化的地方试验可以发现有效治理的可能路径。除选取符合当地实际情况的治理模式外，地方实践的另一个重要功能则是探索有效治理的可能路径。特别是在遇到现代化进程中新问题、新挑战的情况下，先进地区解决治理难题的经验是其他地区避免付出同样成本与代价的重要参考对象。我们在调研中发现，城市政府如何及时、有效响应居民的公共服务需求是各地政府面临的普遍难题。浙江省宁波市在实践中探索，形成了“81890”社会服务平台这一整合市场、社会服务的响应机制，并取得良好成效。此后，不仅浙江省内的其他地区如桐庐县等也建立了相似的服务响应机制，省外一些地区，如天津也借鉴了这一做法。在这个意义上，在分权改革背景下，我国各地级市、县和乡镇，相当于数量庞大的“治理实验室”，为我国探索完善国家治理体系积累了重要素材。 第三，自下而上的地方试验成本更低、风险更小。改革创新是采用新方法、新途径去解决新问题。在此过程中，没有任何人能够保证改革一定成功，改革必有风险。如何稳妥推进制度变革、降低改革风险是我国全面深化改革时代面临的重要问题，地方试验对此也有重要意义。相比全国层面的制度试验，地方试验不仅允许的探索主体更多，其影响范围也相对较小，即使失败，其带来的不良影响也能够控制在较小的范围内。也正因此，由地方层面先行先试，在积累足够经验教训后，再将地方实践上升为国家制度，是降低改革系统性风险的重要途径。 王佳宁：中央强调全面深化改革的差别化探索，给地方政府一些空间。换句话说，是鼓励地方政府进行创新。 郁建兴：主持人看得很准。中央看到了地方政府的创新动力出现了弱化趋势。此举重在调动地方政府全面深化改革的积极性和主动性。我们在调研中发现，当前地方政府创新存在着从实践先行转向设计、申报和审批先行的趋势。举例来说，浙江省某市很早就提出行政综合执法改革，旨在解决条块管理模式下乡镇政府“看得见的管不着，管得着的看不见”等问题。在拆迁中，国土部门(主管部门)在拆除违章建筑后，当事人往往立刻重建，国土部门因缺少基层站所难以及时发现，所在辖区的乡镇政府掌握这一情况，却又无权处理。针对这一情形，该市提出推进行政综合执法，以便更高效地监督管理违法行为。然而，当市政府向上报告申请改革后，省级部门却不敢批，直到党的十八届四中全会提出深化行政执法体制改革、强调综合执法后，才批准了该市的申请。这一案例突出反映了当前地方改革中存在“依赖顶层，否则不敢做”的倾向。 王佳宁：地方政府创新遇冷与其所处制度环境发生变化密切关联。 郁建兴：从制度环境来看，近年来央地关系中出现了集权化导向，这是一个重要因素。改革开放后，我国的分权化改革和集权化改革呈现交互态势，20世纪80年代改革的突出特点是分权，到了90年代中期以后，以1994年分税制改革和垂直管理等“软集权”的实施，纵向政府间的集权特征更加明显。党的十八大后的改革也体现了集权导向。集权导向有其现实需要，能够弥补此前中央、地方各管一摊的不足。不过，集权化改革应当与地方实践探索保持一定张力，过于强调集权，地方活力和动力就会受到影响。更为重要的是，当前对顶层设计的理解存在一定误解，更多是将“顶层”界定在行政管理层级层面。但事实上，顶层设计不是无源之水，其来源恰恰应该是地方的实践探索。顶层设计与地方探索不应该对立，而是应该坚持改革开放后我国自上而下和自下而上良性互动的重要经验。 王佳宁：在这种背景下，加强中央政府与地方政府的互动更具有深层次的意义。 郁建兴：“必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索”，表达了中央更加重视自上而下与自下而上良性互动的决心。而要实现地方实践与国家制度的良性互动，中央就必须要“允许试错，宽容失败”。熊彼特认为，创新是经济发展的关键。但创新的过程中除了将产生成就新产品的企业家，也必然伴随一批不那么成功，甚至是遭遇失败的企业家。从事后看，我们更多为成功企业家鼓掌，总结他们的经验。但在事前，没有任何人能够识别出谁将在竞争中胜出。任何创新风险都很大，甚至是毁灭性和颠覆性的，而公共政策的关键正在于创造一个让企业家敢于创新的制度环境：即使不能降低风险，至少不应当人为增加失败的风险。经济领域如此，国家治理体系和治理能力现代化的过程也不例外。容忍地方探索带来的风险，允许试错，是平衡顶层设计和地方探索的重要原则。 王佳宁：调动地方政府参与改革的积极性，应允许地方改革的“试错”和“失败”，给予其改革空间。 郁建兴：主持人言之有理。我们此前在四川、浙江等地调研土地确权改革时发现，四川土地确权改革中的制度设计明显好于浙江，但由于土地市场发育程度低，效果尚不明显，只停留在个别案例上，但这算得上是新的尝试，也为其他地区的土地确权改革提供了制度范例。再比如，浙江近年来提出政府向行业协会转移职能，有些协会商会自身能力很强，转移效果就比较理想；有的地方政府不乐意或者协会能力不强，最终只是走个形式。但经过这一实践，我们就注意到政府向行业协会的职能转移，不仅受制于政府的意愿，也需要考虑职能的类型、承接职能组织的能力，等等，这就为将来政府在何种情况下转移职能、如何设计职能转移的策略等积累了经验。上述两个地方试验都不是完美案例，但都是前进途中改革需要完善的地方，而不是说改得不完美、甚至改错了就要受到处罚。 早在几年前，浙江、上海等地已经出台文件，明确赋予改革者以“试错权”。但我们在调研中看到，实践并未朝着预期的方向发展。地方的改革探索需要一个更为宏观、稳定的制度体系和配套机制。以此次中央全面深化改革领导小组会议为契机，能否自上而下重构中央与地方互动的制度规则，形成一个新的氛围，对全面深化改革至关重要。 王佳宁：全面深化改革差别化探索的中央与地方政府博弈，对施政智慧是一次大的考验。全面深化改革必须鼓励和允许不同地区进行差别化探索，而要实现卓有成效的地方差别化探索，必须以法治为准绳，重构中央与地方互动模式，实现顶层设计与地方实践的良性互动。 郁建兴：鼓励差别化探索，需要以法治为核心，重构中央与地方互动模式，跳出“一放就乱、一收就死”的怪圈，实现顶层设计与地方实践的良性互动。在这里，最高的顶层就是法律体系，最重要的顶层设计就是法治为纲。在鼓励地方差别化探索的央地互动新模式中，以法律为准绳的顶层设计包含三方面内容： 一是以法治为准绳规范政府与市场、社会的关系，保证地方政府的差别化探索中公民合法权利不受侵害。1978年后，我国的法制建设取得了显著进展，业已形成较为完善的法律法规体系。当前地方探索与20世纪80年代的差别之一，正在于改革必须于法有据。地方政府采取的改革措施，不能与法律相冲突、相违背。当然，这并不意味着法律不可修改，通过修改法律推进改革也是地方探索的形式之一。 二是以法治为准绳界分纵向政府间的职责分工和权力配置，明确地方事权，划定地方政府自主行为空间。职责同构是我国行政管理体制的重要特征，地方政府的事权范围并不明晰，一些地方性公共事务仍然较多受制于高层级政府职能部门的干预。只有在明确地方事权范围的情况下，地方政府才能大胆开展差异化探索。否则，地方政府往往不敢探索。属于地方事权的应允许不同地区自主探索。 三是以法治为准绳巩固改革成果，保证地方探索中取得的经验成果得以制度化。现阶段，地方政府创新面临的一大挑战是创新成果的制度化问题。当然，地方政府创新有可能是失败的，有可能只是解决短期问题的阶段性制度安排，这些地方政府创新就不需要以法律形式加以巩固。但我们也注意到，即使是一些已经被实践证明行之有效，且可以适用于不同地区解决普遍问题的地方实践，也面临着“人走政息”现象。对于这些地方政府创新，如何通过立法形式将其制度化，无论是在本地制度化或上升为国家制度，都是差别化探索中需要解决的问题。 全面深化改革差别化探索的治理体系与统筹协调 王佳宁：习近平总书记在11月9日主持召开中央全面深化改革领导小组第十八次会议上的讲话中指出，“在全面贯彻党的十八届五中全会精神过程中，要发挥改革的突破性和先导性作用，增强改革创新精神，提高改革行动能力，着力推进国家治理体系和治理能力现代化，着力推进各方面制度更加成熟更加定型，依靠改革为科学发展提供持续动力。”要“加强统筹协调，针对突出问题，对症下药，标本兼治，积极创造可复制可推广的经验”。可见。全面深化改革，仍强调推进国家治理体系和治理能力现代化，在差别化探索中注重统筹协调。 景维民：是的。全面深化改革是关系到我国经济稳增长并使其从一个经济大国变成经济强国的战略选择。全面深化改革的标志是国家治理现代化。推进国家治理现代化必须构建现代国家治理模式。全面深化改革的差异化探索，当然要做好国家治理现代化过程中的统筹协调工作。 王佳宁：在党的十八届五中全会精神语境下，我们仍强调要坚持全面深化改革。 景维民：经过30多年的改革开放，我国已进入发展的关键时期。具体说来，这是保持快速发展难度加大的时期。随着发展水平的不断提高，劳动力成本低等比较优势开始减少，技术和结构升级压力日益增加，经济转型和结构优化更为紧迫。这是深化改革阻力增大的时期。改革越是向前推进，触及的问题就越深，涉及的利益就越复杂，碰到的阻力也就越大。这是扩大开放风险更大的时期。我们面对的是一场全球范围内的大竞争，国内竞争国际化、国际竞争国内化，国家经济安全将提上议事日程。这是资源环境制约趋紧的时期，经济增长方式必须改变。这是维稳任务艰巨的时期。收入差距拉大，社会分化严重。这也是完善中国特色社会主义市场经济制度的需要。经济社会发展到关键性的历史关头，新的时期需要全面深化改革。只有全面深化改革，才能使我国从一个经济大国变成一个经济强国，才能实现中国梦。 王佳宁：您刚才提到全面深化改革的标志是国家治理体系与治理能力现代化。对此，您是如何理解的？ 景维民：国家治理体系和国家治理能力现代化程度反映着全面深化改革的实现程度，只有把国家治理体系与治力能力提高到现代化水平，才能全面深化改革并实现强国的目标。从这一角度看，全面深化改革的标志是国家治理体系与治理能力现代化。 社会主义国家治理是一个全新的课题。从历史发展的角度看，我们党不断思考着建立什么样的国家治理体系的问题。目前，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。今天，摆在我们面前的一项重大任务就是推动中国特色社会主义制度更加定型，为党和国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安提供一套更完整、更稳定、更管用的制度体系。从理论上讲，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，我国整体的治理结构将要实现从单一型治理向多元复合型治理、从集权型治理向集权与分权相结合型治理、从封闭型治理向开放型治理的三重转变，最终使得我国国家治理迈向政府、市场及社会三元并存与互补的现代国家治理。可见，实现国家治理体系和治理能力的现代化是一个全新的课题。 王佳宁：推进国家治理现代化要以好的制度为前提。我们讲加强对国家治理现代化建设的统筹，其实也是全面深化改革进程中的制度安排。 景维民：主持人看得很准。国家治理现代化的实现需要立足于两个基本前提：一是保持制度环境的基本稳定，具体表现为坚持中国共产党的领导与社会主义制度的稳定性。这是保持国家组织制度统一，确保政府具备充分行为能力，并保证经济社会转型坚持公正与繁荣目标的基本前提条件。二是国家治理模式构建必须服从和服务于实现经济社会持续、稳定、均衡发展这一目标。我国是一个发展中大国，资源稀缺与生产力发展水平较低仍然是制约国家与社会现代化进程的关键因素。这就决定了国家治理现代化需要着眼于促进经济社会的快速发展，并且使发展的成果惠及全民。任何背离稳定与发展的激进变革都是不可取的。这是一个带有根本性的问题。我们必须坚持这一前提，从而形成一套不同于西方国家的制度体系。 王佳宁：请具体谈谈我国治理结构的基本特征。 景维民：好的。“强政府”制度是我国治理结构的一个显著特征。“强政府”不同于计划经济体制下大而无当的“全能型政府”，后者看似强大的，却隐藏着能力薄弱的问题。“强政府”的内核在于政府具备充足有效的制度供给和秩序治理能力，从而能够在矛盾尖锐复杂的转型期有效掌控社会秩序，应对内外挑战，组织与动员社会资源，实现推动制度变革和经济发展的目标。“强政府”的制度设计支撑了我国30多年的高速增长。 混合型制度是我国治理结构的另一个显著特征。主要体现在如下方面：一是部门混合化。农业部门、非农业部门市场化程度差别较大，特别是由于没有采取大规模私有化，在公用事业、重工业、金融部门中，国有经济仍占据主导地位。二是要素混合化。虽然制造业、外国直接投资和技术引进的国际化程度大幅提高，但要素市场的开放程度仍比其他国家低，如银行业、资本市场、外汇市场等。三是政府与私人部门存在千丝万缕的联系，政府仍然主导着市场的运行，并实施广泛的调节和干预。四是产业结构混合化。政府通过强有力的产业政策推动本国产业的发展和升级，实现产业结构的多元化。所有这些导致中国实现了混合经济结构优化。 王佳宁：在前期的改革开放中，我国已经初步形成一种政府、市场及社会互补与共生的现代国家治理的基本格局。请前瞻一下“十三五”期间我国国家治理模式的战略选择。 景维民：“十三五”期间，我国需要对政府、市场及社会之间的关系进行深入细致地协调与构建，建立起“法治化的公共服务型政府”、“有效的市场经济体制”和“利益整合型公民社会”三位一体的现代国家治理模式。 王佳宁：全面深化改革，必须建立法治化的公共服务型政府。 景维民：确实如此。道格拉斯·C.诺思有一个著名的论断：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”这一论断被称为“国家悖论”或“政府悖论”。换言之，政府既可能成为维系国家秩序和谐治理、促进经济社会持续发展的“扶持之手”，也可能成为干扰国家秩序、抑制经济发展的“掠夺之手”。因此，如何通过有效的制度改革来化解“政府悖论”，就成为贯穿人类社会兴衰发展史中的核心问题。这一点同样适用于处于变革进程中的中国。在前一阶段的改革中，我国政府比较有效地发挥了创建市场与整合社会的“扶持之手”的功能，但是在政府的目标、体制、行为、功能等方面仍然存在不适应甚至阻碍市场经济与社会发展的问题。经验研究表明，法治与经济增长的关系最为密切，法治对经济增长具有比较明显的正向效应。法治是政府实现善治的基本要素之一，也是公共管理的最高原则，它要求政府官员及公民都要遵循法律的约束。构建法治政府是我国政府转型中的巨大变革。建立社会主义市场经济体制目标的确立以及对外开放进程的加速成为促进法治形成的重要内部和外部动力。尽管在30多年的转型过程中，我国在法治化方面取得了许多突出的成就，但是政府的法治化水平仍需要得到进一步提高。在全面深化改革阶段，除进一步加强法律体系的建设外，还应依靠行政体制改革、经济社会结构的优化等综合性措施来强化政府的法治意识与有效实施法律的能力。 王佳宁：全面深化改革，必须建立有效的市场经济体制。 景维民：我国改革的目标就是建立一种能够促进社会长期繁荣的有效市场经济体制。在前一阶段的改革中，市场经济体制的基本制度结构已经得到初步确立，市场机制也已经成为资源配置的主要力量，但是依然存在许多制度性问题和结构性问题需要加以克服。虽然在全面深化改革阶段，市场经济体制的发育和成熟要更多地依靠激发社会民众的自主性和创新精神，充分发挥市场机制的协调作用，但是单纯依靠市场和社会力量的自发作用显然无法完成建立完善的市场经济体制的任务。转型国家的经验表明，由于维系市场经济运行的制度安排具有公共物品的属性，单纯依靠市场和社会的力量必然会导致有效制度供给不足，而且某些非法的私人部门也将会介入制度的创设，这时必然会产生大量无效的制度安排甚至滋生出种种有组织的犯罪行为，从而干扰人们正常的理性预期，导致各种形式的机会主义行为泛滥，最终使得整个市场陷入秩序混乱的“低水平制度陷阱”之中。因此，需要在转变政府治理模式、提高政府治理效能的基础上进一步发挥政府培育市场、增进市场的功能。当然，在这一过程中，需要着力克服政府缺位和政府越位并存的问题，形成一种政府与市场相互促进的良性互动状态。 王佳宁：全面深化改革，必须建立整合型公民社会。 景维民：我国全面深化改革阶段面临的一个重要挑战就是社会利益的分化重组可能会对转型的进一步推进带来一定的阻力和风险。在前期的改革中，渐进式改革试图在不触动既得利益集团的根本利益的前提下，通过培育新体制或对旧体制进行局部改革以改进经济体制的运行效率，这样做可以减少改革的阻力。但是，转型的深入推进势必要对旧体制的核心部分进行改革，这就不可避免地要触动相当一部分利益集团的既得利益。另一方面，在转型过程中也产生了一些新的利益集团，他们利用过渡时期相对薄弱的法律与制度环境，通过各种手段“寻租”获取了巨大的利益。但是，随着经济体制改革的深化，市场竞争程度的提高，他们原先所获取的“租金”会迅速“耗散”，在这种情况下，两种既得利益集团就可能会利用手中积累的资源干预政府决策，从而迟滞改革的推进。为化解社会利益分化重组带来的阻力和风险，就需要全面深化改革。理论和经验研究表明，在全面深化改革中，公民社会在国家治理方面具有政府和市场所不具备的一些优势：公民社会可以与政府形成互补或竞争的关系，提高公共物品供给的效率和质量；公民社会能够塑造社会成员的自治与合作精神，减少社会对政府的过分依赖，规约政府行为；公民社会孕育出丰厚的社会资本，可以增进信任、克服集体行动中的协调问题，提高资源配置效率。基于上述原因，公民社会被视为缓解市场失灵和政府失灵的第三种治理机制。 全面深化改革差别化探索的典型经验与引领示范 王佳宁：改革开放30多年来，各地的差别化探索一直未曾间断，其典型经验与引领示范激励着更多行业、更广范围的差别化探索。 陈诗一：是的。差别化探索一直贯穿于我国经济转型升级始终。在全面深化改革背景下，差别化探索，尤其是地方的差别化探索被赋予了更多的新的时代意义。 王佳宁：我们知道，浦东新区经济转型升级成效明显。浦东新区的差别化探索，打开了一扇全面深化改革差别化探索的窗口。浦东新区作为我国第一个国家级新区，先行先试，积累了丰富的差别化探索的经验。 陈诗一：正如主持人的分析，浦东新区的确扮演了这样一个角色。经过多年的发展，浦东新区已经形成以金融贸易服务业、高新技术产业和先进制造业为支撑的现代经济。浦东新区产业结构发生了明显变化，截至2014年，第三产业占比已达65％，并形成了以金融、贸易、物流和咨询与信息服务为特色的现代服务业和以微电子、汽车、生物医药和新材料等高新技术为主导的先进制造业。 除此之外，浦东新区在中国和上海的经济转型改革中一直承担着战略性的重大角色，在自由贸易试验区、金融中心、贸易中心、航运中心、创新中心建设上亦发挥着重要作用并取得了显著成效。 王佳宁：凭借地理和政策优势，浦东新区一直被赋予“改革先锋”重任，承担着改革试点与经验推广任务。不可否认，在国家政策红利下，浦东新区获得了很多先发优势，承担了金融中心、贸易中心、航运中心城市功能，但同样改革与试点也意味着冒险、压力与不确定性，浦东新区在产业类别和经济转型的选择和引导上具有前瞻性和与时俱进的勇气。您认为浦东新区开展差别化探索，实现经济转型升级，积累了哪些可资借鉴的经验？ 陈诗一：一是顺应市场需求、淘汰低附加值企业。浦东新区积极淘汰高污染、高能耗、低附加值的传统制造业企业，加速引导和鼓励劳动密集型大型代工企业、技术含量较低的生产线向外转移，同时加快工业自动化进程，向研发中心、营运中心和管理中心全面转型升级。在服务业方面，重点加快金融、贸易、航运、会展旅游和文化创意、信息服务、高技术服务等产业的结构调整。其中，金融业、文化创意产业、信息服务业、商务租赁业四个行业的增加较快，表现突出。这四个产业与四个中心功能高度密切，增长飞速。服务业结构内部也在发生较快的调整，例如曾经是龙头支柱的传统商贸业和房地产行业，已被信息服务业反超。 二是关注新兴产业、促进行业新业态整合。随着以高新技术、新能源、新材料、(移动)互联网为代表的新兴产业不断崛起，全球产业链的升级与整合不断加剧，浦东新区以跨国企业总部和国有大企业集团为重点，积极推动生产模式、组织模式、技术模式和商业模式创新，加强对全球产业链、价值链和创新链的整合能力，促进信息化与城镇化、工业化的深度融合。例如，张江高新技术产业开发区核心园、临港地区等制造业先进区域，已积累战略性新兴产业的优势，未来会成为浦东新区经济增长的主要动力。在“十二五”期间，浦东新区在装备制造业方面重点瞄准“高端制造”和“自主制造”项目，目前已发展为国家和上海重要的高端装备产业制造基地；在新能源方面积极发展智能电网、生物质能、新能源服务等行业；在智能制造方面已拥有3D打印行业高速发展的产业基础与市场潜力。 王佳宁：除您刚才讲的两个方面外，浦东新区还有哪些经验值得借鉴？ 陈诗一：我认为，还有两个方面。 一是深化金融中心功能，发挥金融服务实体经济功能。浦东新区作为金融中心代表，充分发挥金融服务实体功能，创新金融服务模式，为经济转型、推动创新提供金融支持。在浦东新区，许多中小微企业由于科技成分高、创新能力强，已经成为推动浦东“二次创业”的重要力量和解决社会就业的主要渠道。然而，其中许多企业往往规模小、可抵押资产少、经营时间短、信用信息不够健全，一旦生产规模扩大，就急需大量资金投入，遭遇融资难题。为解决小微企业融资难题，政府与银行合作发力，创新金融产品与服务方式。例如，上海银行与浦东新区政府签署《浦东新区中小企业融资服务战略合作协议》，共同联合创新小微金融银政合作“浦东模式”。 二是发挥集聚效应，积极发展总部经济。浦东新区积极引进跨国公司地区总部入驻，发挥总部经济效应。政府在政策引导上给予了总部企业较大便利，例如2013年上海浦东海关联合浦东新区商务委员会推出助力总部经济发展的十条监管创新举措，主要聚焦便利总部企业、加速通关、降低总部企业通关成本三个方面。如快速通关方面，优先办理总部企业的预归类和预审计业务，进一步简化总部企业的加工贸易业务手续等；降低通关成本方面，对总部企业的进口货物可在提供银行担保基础上先予放行，事后海关进行集约化征管等。实践证明，总部经济在浦东经济高速发展历程中发挥了巨大作用，这些企业数量所占比重只有2％，但对浦东新区销售额、税收、进出口贸易额的贡献超过30％。目前，浦东新区已汇聚372家公司的总部，其中跨国公司地区总部有229家，具备全球事业部或亚太区总部功能的有80家，国内央企和民营龙头企业总部有143家。 王佳宁：“十三五”期间，浦东新区加快经济转型升级还面临着一些困难与挑战。 陈诗一：“十三五”期间，浦东新区加快经济转型升级还面临以下三方面的困难与挑战。 一是产业能级有待加快提升。浦东新区产业结构逐步优化升级，但与国际先进水平相比，仍存在一定差距。在促进产城融合、提升城市综合服务功能方面也面临挑战：先进制造业核心技术有待突破、创新型经济尚未形成规模效应、高端服务业发展任重而道远。浦东新区是上海国际金融和航运中心建设的核心功能区，但金融、航运、物流等高端服务功能与国际先进城市相比还存在较大差距。 二是资源环境约束日益严峻。未来，浦东新区所面临的资源环境约束日益严峻，同时，财政收入放缓将使事权财力不匹配的矛盾进一步凸显：土地资源承载能力的刚性约束日益明显，生态文明建设加大节能减排压力。 三是转型发展面临制度性障碍。浦东新区原有的政策红利、资源红利、人口红利已逐渐释放，但符合国际惯例的经济运行机制尚不健全，转型过程中制度性障碍成为较大约束：严格的市场准入制度制约了开放经济和服务经济，贸易便利化程度有待提高，吸引高端人才的体制机制有待优化。 王佳宁：“十三五”期间，浦东新区有政策叠加优势和创新驱动能力，引领作用将进一步发挥，前景看好。请谈谈未来浦东新区经济转型升级的总体思路。 陈诗一：我认为，浦东新区未来推进经济转型升级总体思路是：坚持创新驱动转型，进一步完善以现代服务业为主体、以战略性新兴产业为引领、以先进制造业为支撑的现代化产业体系，增强核心功能的全球资源配置能力，促进区内各产业高端高效发展，真正成为全球领先的核心区域。 王佳宁：全面深化改革与全面依法治国相辅相成。法律法规的软环境建设对于浦东新区经济转型升级，进而在全面深化改革的差别化探索中发挥引领作用至关重要。 陈诗一：在依法治国框架下，要健全法律法规，为经济转型升级提供外部保障。浦东新区要建立以“五个中心”为主导的现代经济体系，应积极推进地方立法，确立区域法制优势，主要包括： 一是建立健全金融法规。对于已有的法规，应尽快出台实施细则，使其规范作用落到实处。在健全法规的同时，要加强法规之间的衔接性和协调性，增强法规的可操作性。针对一些新兴的金融服务业，比如私募基金、小额贷款、金融租赁等，应该灵活使用区域立法权，在不违背国家法律的前提下，出台相关法规予以引导规范。同时在金融局成立主管办公室，落实相关法规的实施和反馈，在不断摸索中完善。 二是完善有利于航运业发展的政策法规平台。建立公开、公正、透明的政策法规平台，使航运企业能够及时了解相关信息，营造有利于国际航运中心建设的良好法制环境。“十三五”期间，新区应完善港口价格体系和收费机制，促进港口业、航运业、航运服务业的协调发展。 三是加强知识产权地方法制建设。一方面，可以依据我国新《专利法》修改相应的《专利保护条例》、《专利代理条例》等法规及规范性文件。另一方面，严厉地查处和打击区内各种知识产权违法行为，及时有效地处理各类知识产权侵权案件，保护知识产权权利人及消费者的合法权益。强化部门间的定期沟通和重大案件会商通报和信息共享制度，形成联合执法协作机制和纠纷快速反应有效处理机制，严厉打击各种假冒和侵犯知识产权的违法行为。 王佳宁：下一步，您认为浦东新区有哪些发展重点，如何发挥在全面深化改革中的引领作用？ 陈诗一：要突出发展重点，以点带面实现经济转型升级，进而发挥引领作用。 一是加快中国(上海)自由贸易试验区建设。浦东新区应力争实现多个重大领域的制度创新——包括先行先试人民币资本项目下开放，并逐步实现可自由兑换等金融创新等。如果这些创新能够得以实现，不仅是浦东新区经济转型升级的重大突破，更是上海建设“五个中心”的历史性突破，必将引领我国贸易和金融行业全新格局的形成。未来，应积极完善自贸试验区的建设方案、促进各项政策的落实、推进园区内重点项目的建设，这是浦东新区经济转型升级的关注重点。在建设自贸试验区的过程中，浦东新区洋泾地区依托得天独厚的航运历史沉淀和产业发展基础，在航运服务体系建设上具有更多的先天优势，可以考虑在“十三五”期间利用陆家嘴金融城东扩的战略机遇，借助自贸区贸易发展的政策，以陆家嘴洋泾地区为中心载体，全面完善航运配套服务体系，快速提升产业要素服务能级，打造与自贸试验区发展互补的功能拓展区，建立洋泾国际航运服务创新试验区，探索航运中心建设的互惠共赢机制。充分利用自由贸易的功能辐射和产业联动发展的历史机遇，推动国际航运中心核心功能区进入新的发展阶段。 二是打造具有国际竞争力的战略性新兴产业集群。浦东新区在未来应抓住经济和产业发展的历史新机遇，打造具有国际竞争力的战略性新兴产业集群。集中力量突破互联网、生物、新能源、新材料、文化创意、新一代信息技术的关键共性技术，围绕产业需求部署创新链，推动战略性新兴产业的快速发展。以数字化、网络化、智能化为重点，推进工业化和信息化深度融合，发展基于数字技术的先进制造业。加快重大科研成果转化和高新技术产业化，推动软件、新能源等专业孵化器和海洋科技创新园的建立，在移动互联、物联网、新能源汽车等若干重点领域建立产、学、研、用相结合的产业技术创新联盟；积极建设大数据、云计算、3D打印、工业机器人、物联网等新技术，推进平台经济、电子商务与跨境电子商务等新模式。在北起外高桥，南至临港，中联金桥、张江、康桥、祝桥、南汇工业园区的带状区域中重点部署产业化基地，集聚重点企业和项目，实现技术引领和产业跨越发展。积极引进和培育具有国际竞争力的企业总部，建立健全企业总部引进、支持和服务体系。进一步强化行业龙头企业创新带动作用，鼓励优势企业并购重组，形成以大企业为龙头的专业化创新协作体系，打造具有国际竞争力的产业链。创新研发组织形态，提升研发整体竞争力。建设若干专业特色鲜明、服务功能完善的战略性新兴产业基地，打造一批产业链关联效应明显的集聚区。加强创新创业基地、企业孵化器和加速器建设，提升园区专业化服务能力，培育和壮大创新主体，抢占科技产业发展制高点。 三是加快金融创新步伐，实现金融领域新突破。积极促进新兴金融机构发展。浦东新区可以通过对其金融地位的确认来加强保护力度和监管力度，并在拆借利率、税收、外汇交易资格、个人及企业信息使用等方面给予同等待遇，促进其快速发展。 全面深化改革差别化探索的绩效评估与可能走向 王佳宁：在全面深化改革的差别化探索进程中，绩效评估值得关注。“十三五”期间，对全面深化改革差别化探索进行评估，料将常态化。 杨永恒：我赞同这一判断。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议上的重要讲话中提出的“鼓励和允许不同地方进行差别化探索”是改革开放30多年来一次前所未有的重大改革，对地方而言，是一次改革空间的释放，在一定程度上赋予地方改革创新的主动权，体现了党中央的执政务实和发展自信。 王佳宁：在“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念指导下，深化改革的差别化探索将全面推进政府绩效评估工作。 杨永恒：“十三五”时期，我们需要警觉的是，我国全面深化改革已进入攻坚期，在拓展地方改革空间的同时，必将面对改革对象多样、改革风险不确定、利益格局复杂的艰难形势，必须建立动态化的绩效评估体系来进行实时信息反馈，评估改革方案与中央精神的吻合度、制定过程的科学性、实施的可操作性以及探索成果的可推广性，总结评估改革所取得的成效，纠正改革中出现的各种偏差，及时进行调整完善以确保各地改革始终沿着正确方向进行。 王佳宁：请谈谈对地方差别化探索进行绩效评估的理解。 杨永恒：在分析对地方差别化探索进行绩效评估前，首先应明晰政府绩效评估的内涵。政府绩效评估是指通过建立科学合理的评估指标体系和评估机制，对组织及其工作人员履行职能、完成工作任务以及实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果实行综合考核评价，并根据考评结果改进政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一种管理理念和方式。实施政府绩效评估的目的在于提供一套适用于政府范围的以产出和结果为基础的评价与管理系统。政府绩效评估包含绩效逻辑和公共责任逻辑，是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。绩效评估兼有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能，理应成为地方改革绩效改进的助推器。 针对地方差别化探索进行绩效评估，本质是对地方改革实施方案的评估，是一种典型的公共政策方案评估。公共政策绩效评估是利用科学的方法，系统搜集政策相关信息，并以客观的指标，分析、评价政策规划过程、政策方案内容及政策执行结果等一系列活动。 王佳宁：针对地方差别化探索开展绩效评估，应构建起科学合理的绩效评估体系，从评估主体、评估指标设计、评估结果运用等方面予以优化。 杨永恒：绩效评估是在中央鼓励基层改革创新背景下，确保地方差别化改革有力有序有效推进而作出的客观选择，因此亟待明确推行绩效评估的有效途径。绩效评估意在客观、公平地评价地方政府改革效果，但改革操作的复杂性、利益格局的多样性以及我国区域发展的差异性都大大提升了绩效评估的难度。因此，针对地方差别化探索开展绩效评估，必须建立全局观念，形成多环节、多步骤的行为系统，在传统的绩效评估过程之外，将评估结果的反馈和运用纳入到绩效评估行为过程中。在绩效评估系统的中、前期，需明确中央改革要求与改革任务，据此确定评估目的和评价思路，以便于对可量化目标建立评价标准；中期应根据评价标准对方案实施绩效进行追踪和考评，对比绩效结果和目标，分析上报；后期应运用绩效评估结果，总结经验和教训，甄别推广价值。 王佳宁：请再具体阐释下针对地方差别化探索开展绩效评估的优化路径。 杨永恒：按照公共政策绩效评估的框架，针对地方差别化探索的绩效评估大致可以分为三类：一是方案质量评估(预评估)，即针对地方政策实施方案的内容和质量进行分析、检讨，重点评估政策方案与政策目标(如中央的改革意图)的吻合度，以适时修正其内容。二是实施过程评估，在地方政策实施方案执行过程中，对方案执行过程中的各个环节进行逐项评估，找出每个阶段和环节可能的疏失与错误，以便加以检讨改进。三是政策结果评估，即在地方政策方案执行完毕后，针对方案执行的结果进行评估，以便了解地方实施方案执行的结果和影响，如采用目标一致法评估地方实施方案对于中央改革方案和目标的实现程度、成本效益等。 针对上述评估类别，建立健全科学的绩效评估指标体系，不仅有利于科学客观评估地方的改革创新和实践探索，而且也能在一定程度上完善问责机制，遏制地方政府实践探索中的主观随意性。 指标设计应注重全面性和系统性。除经济绩效外，指标设置还应评估和问责政治绩效、文化绩效和社会绩效，并纳入民生、环保、廉政、效能等方面的指标。此外，应根据不同性质的改革方案，有针对性地设计指标体系，设立合理的指标权重。在指标选择上，要摒弃单纯的定量指标或单纯的定性指标。定量指标往往局限于对短期的、显示度高的工作内容的评估，而定性指标的测评则受评估人员主观判断影响较大。指标选择应以定量分析和定性分析相结合的评估方法取代单一的分析方法，实现定量和定性的互动融合与优势互补。此外，还要注意将案例分析、社会舆情等主观意见转化为客观指标，避免以价值判断代替事实分析。最后，应在实践中不断定期对评估方法的适用性进行检验、修正和完善。 王佳宁：评估主体的选择对于绩效评估工作十分重要。在对地方政府的差别化探索进行评估时，应视情况选择合适的主体。 杨永恒：我同意主持人的观点。政府不应是绩效评估的唯一主体。应拓展评估主体，发挥不同主体的认知优势，同时协调各评估主体，最大程度地发挥多元绩效评估主体的互补优势，促进政府内部评估与外部评估有效结合，实现信息互补。政府内部评估更加关注改革的成本、进度、产出和目标实现程度等效率指标，而外部评估更加关注改革对社会、公众的影响等效益指标，比如公众从改革中的获得感等。 我国在内部评估方面已经积累大量的经验，但在外部评估尤其是第三方评估等方面仍处于探索中。在外部评估方面，首先，应完成从“政府本位”到“公众本位”的转变，完善公众参与渠道，通过社会调查、民意测验等多种方式，征询公众、企业等受益主体对改革绩效的判断及其满意度情况。同时，要善用媒体问责和社会舆论监督，使之在政府及其官员的问责和监督中发挥影响。还应进一步发挥专家、学者在绩效评估中的作用。 王佳宁：鉴于第三方评估更具有理性和建设性，有助于科学决策和民主决策，增强党委和政府公信力，党中央、国务院已开始对重大决策部署的贯彻落实情况开展第三方评估。“十三五”时期，将会有更多的地方政府选择这种评估模式。 杨永恒：在多元主体评估中，第三方评估是政府绩效管理的重要形式，是政府创新管理方式的重要措施。在我国，第三方评估与人大、政协和社会舆论监督并列，是一种专业性监督。其同时具备公正性、专业性和权威性，被视为一种重要的外部制衡机制，弥补了政府自我评估的缺陷，对增强政府的公信力有重要价值。第三方评估的客观中立是绩效评估的核心价值追求，也是保障评估科学性的基础条件。 “第三方”与第一方(政府)和第二方(公众)之间不存在行政隶属关系，亦不具利益关系，被视为保证评估结果公正性和客观性的前提条件。但在实践中，评估机构往往受制于付费方，处境尴尬，其评估的客观性难以实现。“独立”是第三方评估的公信力的重要前提。为实现第三方评估的独立性，首先，必须防范利益相关者与第三方间的利益输送，建立对第三方的监督机制；其次，第三方评估不应局限于政府决策的事后评估，应将第三方评估植入决策的事前、事中环节。此外，第三方评估应不断吸纳社会化专业力量，提升第三方评估队伍专业素质，实现第三方评估的专业性和权威性。 目前，我国第三方评估所面临的最核心问题在于其公正性，其根本原因是由于我国第三方评估尚未成熟，专业化程度较低。因此，首先应鼓励和发展第三方评估机构，通过引入第三方评估行业的发展带动优质资源向公共治理过程的流入，使第三方机构参与政府决策、政策执行和事后评估，推动建立决策、执行、监督既相对分开又相互制约的现代行政运行机制。第三方评估长效机制的建立必将有效优化政府决策执行管理，加快政府职能转变，实现向新型社会治理关系的转变。 王佳宁：我们刚才探讨了对政府绩效评估开展第三方评估。作为地方政府，该如何科学运用绩效评估结果呢？ 杨永恒：绩效评估不是目的，而是监测、诊断和完善改革方案的手段，绩效评估结果最终应服务于改革方案的绩效改进。主要机制包括：一是实时、动态监测和反馈改革方案实施过程中的问题，并及时进行修正，保证改革方案不偏离改革目标。二是实现绩效评估结果与政府行政问责的结合，据此剖析改革方案实施中存在的问题，通过责任追究机制倒逼地方政府和工作人员的积极、正确行为，促进改革目标的实现。三是通过绩效评估结果的纵向、横向对比，激发地方政府之间的竞争意识，形成地方政府在改革创新中的“比、学、赶、帮、超”的良好氛围。 王佳宁：请您预判下“十三五”期间地方政府绩效评估的可能走向。 杨永恒：好的。我国幅员辽阔，人口众多，区域发展差距大，难以用大一统的方案解决各地的具体问题。基层探索向来是改革的生命之源。从小岗村的“大包干”，到深圳蛇口的改革实验场，许多深刻影响我国历史进程的改革创新之举，都是从基层探索实践中来，再推向全国的。今天的新一轮改革，有顶层设计，但仍然需要“摸石头过河”，二者辩证统一构成理论与实践的完整“回路”。 基层是改革顶层设计的落地生根之所在，再好的改革方案也要与基层对接，落实中的诸多具体问题最终要靠基层解决。在相当意义上说，通过基层探索找到了改革落地的方法，改革就能真正落地生根、造福群众。“十三五”时期，地方差别化改革势必将引发绩效评估体系的深刻变革，它将触及地方政府职能转变、干部绩效考核等关键领域，要用正确的政绩观为地方改革创新保驾护航，通过绩效评估所形成的导向功能推动和引导政府职能向改革的目标模式转变。同时，要形成“鼓励成功”与“宽容失败”相结合的氛围和文化，以保护地方政府实践探索的积极性和创造性。标签：王佳宁论文; 创新驱动论文; 创新设计论文; 互联网产业论文; 创新体制机制论文; 企业创新论文; 政府服务论文; 经济论文; 深化改革论文; 时政论文; 顶层设计论文;