试论“加强省政府高等教育统筹权”的基本内涵，本文主要内容关键词为：高等教育论文,省政府论文,试论论文,内涵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从建国以来我国高等教育管理体制改革的历史更迭来看，中央与地方、中央教育主管部门与有关业务管理部门、政府与高等学校的关系，一直是我国高等教育体制改革的恒久命题。虽然随着我国行政管理法制化进程的加快，中央和地方政府的自我规范能力和理性化程度的提高，上述这种复杂关系的调适已经朝着合理的方向转变。但是，由于政治体制、文化惯性、法制系统不够完善以及长期形成的高等教育管理体制模式等各种因素的制约，上述三种关系之间仍然需要进行更加深刻彻底的变革。这种变革，不仅是一种管理技术或者管理体制的变革，而更是一种管理思想和管理文化的革命。因此，从我国高等教育管理系统科学化与现代化的战略高度，进一步研究与认识加强省政府对高等教育统筹权的基本内涵及其主要理论依据，不仅是我国地方政府机构改革与职能转变的需要，更是构建21世纪我国各地区高等教育体系和促进区域高等教育健康持续发展的需要。
一、什么是省政府高等教育权筹权？
“统筹”一词，是合“统”“筹”二者而称之。所谓“统”，就是统一，可引申为全面的、综合的；而所谓“筹”，是指筹划、考虑，可引申为计划、协调和处理。所以，“统筹”就是统一筹划、综合协调、通盘考虑、全面安排。依此，统筹权即指对某些事物（或事务）进行统一筹划、综合考虑、全面安排的权力。加强省政府对高等教育的统筹权，就是要加强省政府对本地区高等教育的统一筹划、综合考虑、全面安排的权力，而不必严格划分这些高等学校的录属关系。通俗地说，就是：不管高等学校是否属于省属高等学校，只要它地处本辖区，就应该纳入本省高等教育统筹的范畴。
在目前我国学术界和政府的有关文件中，常常把决策权和统筹权分开。有的认为，政府的高等教育管理权限主要包括决策权和统筹权。决策权主要是指政府主管部门对其行政管理范围之内的高等教育发展的有关重大问题，如规模速度、结构布局、资源配置等作出政策抉择的权限。统筹权系指政府为实现最佳的整体效益，在一定范围内综合协调各个办学主体之间及各种管理要素之间相互关系的权限，如对招生规模、毕业生就业、经费投入、资源配置、专业布局及教师人事等进行统筹和协调。（注：蔡克勇：《我国高等教育体制改革及其综合效益分析》，人民教育出版社1996年版第65页）也有的认为，所谓决策权，就是在管理过程中，为达到管理目的而采取措施的决定权；而统筹权，就是在管理过程中，协调管理要素的关系，以达到管理目的的权力。统筹和决策是管理过程的两个方面，是相互联系、相互渗透的。决策的目标要通过统筹来实现，统筹的过程也是决策过程的一个方面。统筹和决策也存在着区别，在行政管理上，统筹的对象往往是在管理主体的行政管辖之外，而决策的对象则在管辖范围之内；在管理过程中，一般是决策过程在统筹过程之前。具体表现在扩大省级政府对高教的的统筹权和决策权上，就是扩大省级政府对省市属高校的决策权和所在省的部委属学校的统筹权。由此可见，加强省政府高等教育的统筹权，实际上是指省（自治区、直辖市）政府对地处本地区内的中央部委所属的高等学校的统一筹划与协调权。（注：葛锁网：《改革高等教育管理体制 加强省级政府的决策权、统筹权》载《江苏高教》1993.5）
但是，依我们看来，决策权与统筹权是难以分割的。扩大省政府对部属高等院校的统筹权，就是要扩大地方政府对部属高等院校的决定权或者决策权。省级政府对高等教育的统筹，其基本含义应该是对本辖区的高等教育事业的改革与发展、结构与规模、速度与效益、教育教学与科学研究及社会服务、政策法规与管理规划等高等教育发展的重大问题进行通盘筹划、综合考虑，以力求建立一个与地区经济及社会发展相适应的区域高等教育体系。所以，加强省政府高等教育的统筹权，并不仅仅是加强省政府对部属高等院校的协调权，而是指省政府应该将本地区所有高等教育机构视为一个整体系统，根据本地区经济与社会发展的客观需求，对本地区高等教育事业的改革和发展进行统一规划和全面部署、政策导引与执法监督、资源配置与检查评估、协调关系与信息服务。一言以蔽之，就是充分发挥省级政府在高等教育领导与管理中的主导作用。
对高等教育统筹权持如是观，主要基于以下认识：
其一，我国高等教育管理体制在大多数时期都是一种高度集权的管理体制。这种体制与我国各地经济与社会发展极不平衡这个基本国情不相适应。从世界高等教育管理体制的共同特点看，任何实行集权制的国家都存在统得过死、灵活性不足的弊端。所有集权制国家都采取不同措施下放管理权力。所以，我国所进行的高等教育管理体制改革，并不仅仅是要协调与部属高等院校的关系，而是中央和地方（主要是省级政府）重新分配高等教育的领导权。
其二，高等教育管理体制改革是一个系统工程。它不仅是要解决好中央政府与地方政府、教育部门与其他部门的权力分配关系，更重要的是要解决政府与高等学校的关系。在我国关于教育体制改革的有关文件中一再指出，政府对高等学校统得过死，高等学校缺乏应有的灵活性，而政府该管的事情又没有很好地管起来，是我国高等教育管理体制存在的主要弊端。因此，高等教育管理体制改革的最终目标，就是要使得高等学校在国家有关法规和政策的导引下，享有充分的办学自主权。在社会主义条件下，高等学校当然不应该也不可能摆脱党和政府的领导，但是，学术自由与大学自治是高等学校健康发展的必要条件。没有高等学校充分的自决权，就难以形成一个有利于学术和知识创新的宽松的环境，各高等学校就难以从自身的实际出发制定适合本校的发展战略目标与措施，学校管理和教育教学就难以形成特色。从世界一些著名大学的发展历程可以看出，具有自主权和灵活性是其发展的基础条件之一。可见，我国的高等教育管理体制改革，应该彻底解决好高等学校的自主权问题，使其能够真正面向社会自主办学。许多高等教育管理权限下放给省级政府，并不是简单地从过去由中央教育主管部门和有关部委统起来改由省级政府统起来，高等学校的“婆婆”由中央变成了省、自治区、直辖市。任何新型高等教育管理体制的建构都应该建立在确保高等学校自主权的基础上，不能重蹈覆辙。
其三，随着我国政府行政管理体制改革的深化，政府部门的管理职能将逐步得到根本改变。按照政企分开、政事分开的原则，中央各业务部门直接举办和管理高等教育的积极性和可能性已经大不如前。一些部委由于机构改革已经不存在，即使存在的也由于职能的转变而难以提供高等学校生存和发展所需要的各种资源。这样，原来由中央各部委举办和管理的高等学校在资源配置上就难得保证，自然要重新考虑是继续经营高等学校还是通过共建、划转等方式把高等学校全部或者部分转让以减轻自身的财政负担。与此同时，随着社会主义市场经济体制的实行，市场机制成为社会资源配置的基础性机制，过去在计划经济体制下形成的资源部门所有的格局已经彻底改变，劳动力（包括专门技术人才）配置也不可能继续通过过去那种途径由各部门各行业通过人事调配计划进行配置。劳动力进入市场，就必然会打破劳动力部门所有，通过市场机制，使得劳动力配置得到整体优化。劳动力的教育、培训将由社会的教育培训系统来承担，这个教育培训系统服务于社会而不是某一个特定的部门。可见，在市场经济条件下，中央有关部委除了极少数外，都不必独立经营一个行业高等教育系统。淡化高等教育机构与行业主管部门的关系，就可以确保高等学校的办学自主权。这恰好是市场经济条件下高等学校面向社会自主办学所需要的基本条件之一。不过，由于原有高等教育管理体制惯性的作用，有些部委属高等学校在“断奶”之后，还缺乏足够的向社会“摄取”资源的能力；同时由于历史的原因，各个地方的部委属高等学校也极不平衡，因此，还必须有许多切实可行的过渡性政策措施。但不管怎样，在这种背景下，部门举办的高等教育机构下放到地方管理，是迟早之事。这种部委属高等学校的下放，不管这些学校将来是否称为省（市、区）属高等学校，它自然使得过去所谓的协调或者统筹部委所属高等学校，变成了对这些学校进行宏观管理与调控。
其四，《中华人民共和国高等教育法》第一章第十三条第2 款明确规定，“省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”这里的统筹协调很显然不仅仅是针对部属院校而言。
最后，随着我国高等教育办学体制改革的深化，民办（社会团体与公民个人举办的）高等教育机构将进一步得以发展而成为我国高等教育体系中不可或缺的组成部分。国家、地方和民办高等教育机构三足鼎立之局面指日可待。省政府不仅要统筹中央与省属高等学校，同样要统筹民办高等学校。因此，只要有利于地方高等教育与本地区经济社会协调发展而又不阻碍高等学校充分行使其办学自主权的事情，都应该纳入统筹权的范畴。
综上所述，我们认为：加强省级政府高等教育的统筹权，其实质应该是加强省级政府对整个区域高等教育的领导与管理权，而不是仅仅对部委属高等学校的协调权。为了促进区域经济和社会的健康发展，必须建立一个具有区域特色的高等教育体系。省、自治区、直辖市是区域高等教育体系的宏观调控与指挥中心，它对本地区高等教育在政策导引、立法执法、战略规划、结构调整、资源配置、组织协调、信息服务和检查评价等高等教育宏观管理的各方面发挥主导作用。在本质上讲，高等教育统筹权就是一种高等教育决策权。
必须指出，加强省级政府的高等教育统筹权，并不仅仅是使省级政府的高等教育管理与指挥权增加，其增加得更多的是在高等教育发展过程中的义务与责任。否则，就难以推动本地区高等教育的改革和发展。
二、加强省政府高等教育统筹权的主要内容
我们认为，加强省政府高等教育的统筹权包括以下诸方面：
1.高教立法权。
加强省级政府高等教育的统筹权，首先要加强省级政府的高等教育立法权。“法”，在这里不仅仅是指立法机关所制订颁布的各种法律文件，而是一个非常宽泛的法的体系，它包括了立法机关通过的法律，也包括行政机关颁布的行政规章和制订的有关高等教育改革、发展和管理方面的各种政策。法制化是一个国家或者地区管理高等教育的进步标志，是世界各国共同追求的目标。实现高等教育管理的法制化，既是在社会主义市场经济条件下管理高等教育的必然要求，也是地方政府管理高等教育趋向成熟的根本表现。为达到这个目标，地方政府必须有权就本地区高等教育改革与发展过程中的重大事宜，在不违背国家有关教育法律和政策的基本精神的前提下，制订一些地方性的高等教育的法律、法规、政策等，以推进本地区高等教育事业的健康发展。例如《高等教育管理条例》、《民办（或私立）高等教育机构管理条例》、《高等教育拨款及高等院校财务管理条例》、《高等职业教育法》、《关于改革和发展职业高等教育的决定》、《大学生资助法》等。
2.规划计划权。
在社会主义市场经济条件下，市场机制在社会资源配置中发挥着基础性的作用。但是规划和计划仍然是调控高等教育发展的基本手段，更是省级政府实现高等教育统筹和协调各方面关系的基本手段。因此，加强省级政府对高等教育的统筹权，就必须给予其充分的规划计划权。省级政府应该有权依据本地区经济、科技和社会发展的需要，并结合本地经济与社会发展的实际情况，制订地区性高等教育发展的远景规划、中长期计划与年度事业发展计划（如高等学校的招生计划、拨款计划或者财政预算等）。这些计划，特别是其中的招生计划，有的涉及全国性的应当由中央教育主管部门下达，但是那些仅仅涉及到本地区的招生计划，在招生总量控制的前提下应该由地方政府的招生主管部门统筹下达，其中包括在本地区的中央所属高等院校为本地培养人才的招生计划。
应该特别指出，在社会主义市场经济条件下，高等教育的规划与计划、与计划经济条件下的同类规划与计划已经有本质区别。这种规划和计划一方面它是基于地方政府对于市场的理解与驾驭而确定的计划；另一方面是一种指导性为主的计划。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，市场机制在高等学校招生领域也将体现其作用。高等学校将通过劳动力市场中对各级各类专门技术人才的需求数量、结构、类型、层次与高等教育系统的供给状况、专门技术人才的市场价格等各种市场信号以及自身的资源潜力自主决定招生的数量和专业。国家和地方政府所能够做的是宏观总量控制和通过提供完整的信息服务以尽可能避免市场失灵给高等教育发展带来的损失。但这并不是说，政府在规划计划方面的作用减弱了，而是政府在制订和执行规划计划的过程中，一方面要不断增强自身认识市场、驾驭市场的能力和水平；另一方面要改变过去那种靠单一行政命令来执行计划的办法，要通过政策引导、法律约束、拨款控制等现代科学管理手段来推进和落实规划和计划。如果我们把加强省级政府的高等教育规划计划权看成是与中央教育主管部门争夺招生计划的编制权，那么，就难以真正达到促进地方高等教育发展的目的。
3.资源配置权。
资源配置权是指省级政府在高等教育的人力、物力、财力和信息资源配置过程中所应该具有的一些基本权力。省级政府有权制订有利于推动本地区高等教育发展的高等学校师资队伍建设的有关政策和劳动力（大学毕业生）就业政策；有权按照国家的人事管理规定任免高等学校的负责人；有权确定高等学校新生入学考试的方式、考试科目、命题范围程序和录取办法；有权根据本地区高等教育发展需要确定高等教育的投资、融资和成本分担与补偿办法，例如高等学校学生学杂费收取办法；有权制定区域性高等教育成本核算体系、经费定额标准、财政拨款程序和会计、审计工作的基本规则程序；有权决定对高等学校学生进行资助的办法与措施；有权制订有关高等学校使用土地或者其他物资资源的优惠政策和高等学校资产管理的政策法规；有权制订有关有利于开发高等教育信息资源的政策法案，例如区域性高等学校校园信息网络建设与管理办法；有权制订有关促进高等学校科学研究、科研成果转化和发展高等学校高科技产业的优惠政策和办法，例如如何有效筹措和增加高等学校的R＆D（研究与发展）经费的政策等。
4.法（律）（行）政督导权。
党和国家为了促进我国高等事业的改革与发展，制定了改革和发展高等教育的一系列政策、决定、指示、规划、法律，如《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革与发展纲要》、《中华人民共和国教育法》等。省级政府在贯彻执行党和国家的有关高等教育的政策指示、战略规划和法律法规中，具有举足轻重的作用。它有权根据党和国家的有关教育方针政策、指示决定和法律法规，对辖区内高等学校贯彻执行国家教育方针政策、指示决定和法律法规的情况进行检查督促和指导，确保其能够得到全面的贯彻落实；与此同时，这种法政督导权还包括对省级政府及其高等教育主管部门本身制定的有关政策规定、法律条例的督导检查，以确保其真正地得到落实。在任何情况下，必要的执法行政督导权都是不可缺少的，它是政令贯通的基本条件。
5.综合协调权。
综合协调是指省级政府对于设在本地区的中央各部委所属高等学校（不论是否共建）所具有的各种权力，即如何促进部委所属高等院校为地方人才培养、经济建设、科技进步和社会发展服务方面所具有的权力。例如，在不影响中央部委所属高等院校完成国家及主管部委下达的各项任务外，省级政府可以动员这些高等学校大力挖掘其在人才培养、科学研究、产品开发和咨询服务等方面的优势，通过联合办学、合作研究、技术转让、成果入股等各种可能的途径，使部委属高等院校积极为地方经济建设作贡献；省级政府可以就部委属高等院校的改革和发展、结构与布局调整、专业设置和人才培养规格等高等院校发展的重大问题提出意见，与中央主管部门、部委属高等院校进行磋商，协调关系，以避免专业设置重复、结构单一，从而消除资源浪费，提高办学效益。
6.机构处置权。
扩大省级政府高等教育的统筹权，还应该包括省级政府对高等教育机构具有相对独立的设置权。机构处置权包括高等教育机构的处置、调整与撤消方面的权力。高等教育机构的处置权，建国以来大部分时间都集中在中央教育主管部门。客观地说，它对于把好高等教育质量关、避免重复建设、提高资源效益等方面曾经发挥过一定的积极作用。然而，随着我国社会主义现代化建设的发展和市场经济体制的实行，人民对于高等教育的需求空前增长，全国现有的高等教育体系难以满足人民群众对高等教育的追求。全国各地经济与社会发展极不平衡，把机构处置权放在中央教育主管部门，容易搞“一刀切”，难免脱离各地实际。如果把机构设置、撤消和调整权下放到省级政府，省级政府根据本地区经济社会发展实际和高等教育发展状况，遵循《中华人民共和国高等教育法》和国家关于高等教育设置、调整和撤消的有关规定，适时设置、撤消和调整高等教育机构，就能够建立一个适应地方经济与社会发展的区域高等教育体系。当然，为了避免各地搞地方保护主义，造成高等教育机构处置过程中的随意和混乱现象，防止高等教育质量的严重滑坡，国家教育主管部门可以对各地高等教育机构的设置状况进行督导检查评估，对于其中有严重违反国家高等教育机构设置标准的省级政府给予通报或者收回机构处置权等处罚。国家教育主管部门应该根据全国高等教育事业的发展状况，及时修订高等教育机构的设置标准，按照高等教育法的精神规范高等教育机构设置、调整和撤消程序，以便实现高等教育机构设置、调整和撤消工作法制化。
7.业务指导权。
省级政府还应该享有一定的对高等院校的教育教学和管理等有关业务工作的指导权。例如通过制定政策措施和进行督导检查评估以加强高等院校的思想政治与道德教育，促进高等院校开展教学研究与科学研究，不断改革学校内部管理体制、改进管理工作，提高教育教学质量和科研、管理水平，推动高等院校各项工作的繁荣与进步。
8.国际合作权。
随着我国改革开放的不断深入，高等教育的国际交流与合作变得越来越不可或缺。省级政府应该在扩大本地区高等教育的对外开放、加强本地区高等院校的国际交流与合作方面发挥重要作用。省级政府在国家有关法规和政策的指导下，可以制定一些地方性的有关加强地方与地方之间的高等院校开展互派学者和留学生，进行科学研究合作与共同攻关、联合办学等国际合作与交流活动方面的政策或法规，同时鼓励和确保本地区高等院校依法自主开展与境外高等学校之间的科学文化交流与合作，从而促进本地区高等教育的国际合作与交流活动的广泛深入开展，进而促进本地区高等教育的国际化。
* 本文为原广东省高等教育厅“九·五”高等教育科学研究重点资助项目“加强省政府对高等教育统筹权的主要内涵与理论依据研究”的研究报告摘要。
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