新兴市场经济国家与发达国家金融监管的经验教训，本文主要内容关键词为：发达国家论文,市场经济论文,经验教训论文,金融监管论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以后，在金融全球化和金融自由化的背景下，市场经济的不完善性表现得更为突出，金融危机在发展中国家和发达国家以不同的形式发生，加强对金融体系的监管成为各国的理性选择，尽管如此，金融监管的有效性仍在一次次金融危机到来时受到考验，使金融监管的局限性暴露无遗，透过危机，总结两种类型的国家在金融监管中的经验教训，对金融监管制度的建立和创新起参考作用。
一、新兴市场经济国家20世纪80年代以来金融危机的分析
在这些新兴市场经济国家，金融危机的典型表现就是：首先发生货币危机，金融市场的本币贬值，汇率下跌，金融机构发生挤兑，金融资产价格剧烈波动，最终发生政治与社会的动荡。在危机中银行体系与金融市场表现出来的共同问题就是：银行体系对风险分析不足，内部控制体系薄弱导致大量不良资产存在，严重影响了银行的清偿能力；危机发生国对本国汇率信心十足，外币负债过多；金融机构内部管理不善，外部管理机构监管薄弱；政府——银行——企业关系密切，存在大量的关联贷款；金融市场信息披露制度不完善，透明度严重缺乏；宏观经济政策过于乐观，偏好繁荣，利率较低等。这些因素因为经济政策的多变以及宏观经济在体制的上的不足而不断的加剧恶化。所以新兴市场经济国家的金融危机是金融体系的内部与外部、宏观与微观交互作用的结果。
首先，是宏观经济状况的不稳定性。新兴市场经济国家金融危机的导火线起先都是由于宏观经济不稳定，伴随着外来流动性资本的撤离而恶化。1997年的东南亚金融危机和2001年的阿根廷金融危机是最好的例证。宏观经济的不稳定又是经济制度（政策）安排的结果。所以新兴市场经济国家在自由化改革中应注意经济放开的顺序和过程，在现行经济制度的设计上，避免自相矛盾。
其次，在新兴市场经济国家存在政府办银行，政府干预金融体系和金融市场的传统，这成为银行不良资产大量存在的主要原因，结果是导致金融体系不完善的激励机制和道德风险，也是银行体系和金融市场内外监管不力的一个诱因。表现在：（1）银行迫于公开的或非公开的政治压力，投资于境况不佳的企业，或者企业由于其不完善的治理结构而有着故意拖欠或赖帐的激励，其结果必然是银行坏账增加；（2）期望政府会对受国家扶持的企业予以援助，从而忽视了企业破产的危险性；（3）预期政府会维持本币汇率稳定，从而借取外币时不够谨慎，未采取预防措施；（4）人们对政府扮演最后贷款人角色持有坚定的信心，因此预期银行不可能破产，一方面使银行疏于监管，另一方面也使市场疏于监管；（5）监管法律在政府隐性担保的预期中得不到有力执行。
第三，内部管理薄弱，外部管理不善。在许多发生危机的国家，银行内部管理制度存在明显不足：不健全的管理构架，缺乏内部控制体系，高层管理者监督不力，以及低效率的内部审计制度……外部监管虽然有法律，有规章，但不能有效地实施。例如：没有制定资本充足规定，或没有有效实施资本充足率规定；对资本的规范要求尽管符合国际条约的要求，但与该经济体中风险的本质和银行可能面临的特定风险相比还是太低；提取的准备金不足以支付预期范围的损失；对特殊身份的借款人没有实施严格的管理措施；金融市场上发布虚假消息误导投资者，实施操纵、欺诈、内幕交易等损害投资者利益的行为，而监管机构惩罚不利，纵容了这些行为；会计审计报告质量不高，甚至作假；市场缺乏透明度。
第四，市场规范未能对金融体系和金融市场产生应有的约束作用。在新兴市场国家的危机中，我们看到市场规范的作用很有限，原因是这些国家金融体系及金融市场缺乏透明度，缺乏应有的信息披露；或者所提供的会计数据的质量和可信度很低，在很多情况下规范的会计制度和审计步骤并未被执行，在一些情况下，银行或金融市场对借款公司、上市公司的财政状况存在蓄意误导。而市场对被管制者的规范只有在具有充分的信息披露和透明度的情况下才能奏效。
第五，金融自由化所带来的风险隐患未得到有效控制。新兴市场经济国家在自由化以前经济都受到了高度管制，例如：利率封顶、金融机构贷款增长幅度限制，限制外资进入金融领域，外汇限制等。到了20世纪90年代，为了获得融入世界金融体系的好处，这些管制放松了，金融自由化的步伐加快了。在管制向自由化过渡的过程中，对被管制者来说，首先是竞争加剧了，管制条件下的盈利模式发生了彻底的改变，经济收益减少了；对资产负债表的要求放松了，结果是银行贷款短期内大幅上升，随着时间的推移，银行的不良资产也开始大幅增加，这也使银行体系的脆弱性加深了。另一方面，在金融市场上由于外来资本的进入，原有金融资产的供求平衡被打破，金融资产价格随之攀升，房地产价格急剧上涨，泡沫的成分愈来愈大。对于监管者来说，其反应总是滞后于被监管者的，管制放松后，针对自由化的更有效的监督规则，手段尚未建立和健全，处于一种失控状态，使得管制削弱了，在面临外来冲击时，往往就会引发危机。
二、发达国家20世纪80年代以来金融危机分析
20世纪80年代以来，发达国家也接连发生金融危机。1987年美国股市崩盘；储贷协会破产；80年代末至90年代初北欧国家几乎所有大银行因贷款损失巨大而遭遇银行危机；整个90年代日本因不良贷款（巨额）而陷入金融危机的泥潭不能自拔；90年代英国的货币危机；2000年的美国安然公司破产，世界通讯公司等一系列大公司假帐丑闻曝光而引发的信用危机。
发达国家有着成熟的市场经济体制，健全的市场机制和法律约束机制，在金融自由化的进程中已步入稳定的阶段，还有着较为完善、健全的金融监管制度，但他们也无可避免地面临着金融危机的困扰。与发展中国家不同的是，这些国家的金融危机是竞争性市场环境下金融风险的外在化，在形式上，过程中，影响面等方面与新兴市场经济国家的金融危机比较呈现出不同的特征。
发达国家的金融危机的主要表现形式是：部分金融机构的倒闭（例如美国的储贷协会）；不良资产广泛而长期的存在（例如日本），金融资产价格暴涨暴跌；企业行为失当引发公众对中介机构及监管当局的信心动摇，从而引发导致金融市场资产价格下跌；政府干预和存款保险制度带来的道德风险问题。总体来看，这些危机发生在局部，并最终得到了控制，没有动摇公众对整个金融体系的信心，从而演化为金融体系的全面危机，尚未动摇本国的金融结构，危机的程度也不足以引起社会的动荡。危机的原因我们可以归结为以下几个方面：
第一，在金融自由化的进程中，监管放松，引起贷款大幅增加，从而导致银行不良资产大幅增加。日本和北欧国家是最典型的例证。日本从20世纪70年代中期开始金融自由化改革，在20世纪70年代中期以前，日本经济一直是缓慢平稳的运行的，然而80年代下半期以来，日本金融市场资产价格急剧上升，经济十分繁荣，货币供应量大幅增长。异常繁荣之后，于20世纪90年代初期出现了资产价格下降并随之发生衰退，对银行的资产负债表造成了负面的影响，不良贷款大幅增加。而此时日本监管当局仍然依赖行政性指导来监控银行及非银行存款机构，银行及非银行存款机构比过去在更大程度上从事资产多元化经营，使监管当局没有能力监控风险，而银行在限制风险上显然也缺乏动力。
第二，存款保险制度或者是政府机构对存款机构的存款担保（包括现行的和隐性的），虽然主观上是为了保护存款人利益和帮助存款机构解决问题，在客观上也起到了稳定金融体系的作用，但从负面来看也带来了道德风险。一方面为存款机构的冒险行为提供了激励，另一方面使公众对存款机构的自主监督失去了动力，因为存款是保过险的，存款的信用风险就转嫁给了存款保险机构，存款保险机构代替公众成为银行的又一监管机构，而公众通过存款转移施加给银行的自我约束的压力被削弱了。在政府存款担保存在的情况下，私人存款机构在事实上已经或者即将破产时具有一种内在的冲动：它们有着内在的动力去进行高风险的投资，寄希望于赚取高额的回报，借此回复盈利状态。美国储贷协会破产，日本东京协和信用社和安全信用社倒闭即是最好的例证，这两个案例最终都因为这种道德风险使监管机构付出了沉重的代价。
第三，监管反应迟钝、滞后。以金融新型化、多样化、电子化为特征的金融创新改变了金融运行的模式，银行业、保险业、证券投资业之间互相渗透，市场竞争加剧，但金融体系却受到监管条例的严格限制。在面临各种市场风险时，难以有效地采取行动来适应金融市场的不断变化和激烈竞争。例如：美国储贷协会在金融市场不断变化的市场环境中，根据联邦银行法的规定储贷机构只能发放固定利率的长期的房屋抵押贷款，使它承受了巨大的利率风险，当它的生存都受到威胁时，美国国会才通过立法给予储贷机构更大自主权，以降低利率风险，但这来得太晚了，此时储贷协会的破产已无法避免。监管反应的迟钝、滞后还表现在另一方面，就是当金融体系的风险已经凸现出来的时候，监管当局的人抱有侥幸心理，或者寄希望于宏观经济形势的好转，或者寄希望于宽容性监管能自动调整，但最后的结果是使问题进一步恶化，最终不得不支付巨大的清算成本。
第四，企业管制失当。一名美国监管机构的高层人员说：“美国出现了有史以来最严重的企业管制失当事件，企业管制之所以失当，是由于有关制度的若干制衡机制被不同层面的利益冲突削弱所致。”2000年从美国的安然公司开始，接连曝光了世界通讯、施乐、默克及法国的维旺迪等一系列上市公司财务欺诈案，使人们对金融监管当局的审计监管、信息披露等制度的有效性提出了质疑。
三、经验教训
从对新兴市场经济国家和发达国家的金融危机分析中，我们可以总结出两种不同经济背景下金融监管的经验教训：
第一，自由化会诱发严重的金融危机。金融自由化有利于增强金融体系的效率，其潜在收益是巨大的，而金融管制扭曲人们储蓄和投资的动机，这已经成为了普遍的认识。但在实施自由化的过程中，如果采取了错误的方式，则会引起严重的金融危机，即：金融自由化的引入是在以下情况下进行的：政府为投资机会中的下跌风险提供明示的或隐性的担保；银行资本充足率低下，不足以保证大额高风险资产；金融监管未得到强化，适应不了新的自由化环境；存在着长期压抑着的、对自由化活动的需求，有很容易找到满足这些需求的廉价融资渠道；金融市场的不完善等在这些情况下，银行的资产负债规模一般会快速膨胀，银行贷款在自由化期间的集中程度上升，金融市场上各种资产价格高涨。到最后，当经济环境急剧逆转——收缩货币供应量，私人资本大量流出，外汇贬值，金融业的脆弱性便暴露无遗。在我们所考察的新兴市场经济国家和发达国家（工业化国家），金融自由化与金融危机的联系都是明显的，但需要注意的是，本文并不想说明金融自由化是金融危机的罪魁祸首，或者自由化本身是不稳定的，而是说明在金融自由化的过程中，为了应付未来的不确定性及可能的失误，首先要有健全、完善的金融监管制度，金融监管当局应具备最基本的风险控制能力。
第二，稳健宏观经济环境是保障金融监管的有效性的前提和条件。根据巴塞尔委员会1997年9月发表《有效监管核心原则》，我认为稳健的宏观经济环境的内涵是：1.稳健的宏观经济政策，以创造一个稳定的增长环境。政府应努力避免为大选作准备的短期趋利行为，一味追求经济的高增长和繁荣，在宏观经济政策上注重长期延续性，保持币值的稳定；政府还应避免为发展金融业或吸引外资而承担明示的或隐性的信用担保责任；明确界定政府作用的范围，建立起割断政府与金融机构和企业密切关系的制衡机制，总之，让市场更多的发挥作用。2.完善的基础设施，以有效地支撑金融体系正常运行。包括：（1）公司治理和产权保护的法律规则体系；（2）一套统一、透明的会计标准、报表及提供进一步信息的附表和报告；（3）有关会计审计及检查者的制度安排；（4）一套对非内部财务信息进行披露的规则。基础设施是保障金融监管有效性的操作细节，也是市场规范奏效的条件。会计报表是传递企业信息的最重要途径，一套连贯、确切、结构合理的标准有助于投资者作出准确的判断和甄别，可靠的财务信息对投资者测定单个企业和银行是最必要的信息，对于投资者对不同银行和企业进行比较也是必需的。为确保财务报告的准确无误，外部审计是一个必要的手段，但当外部审计机构与银行和企业存在着密切的利益关系时，仅依靠行业自律来保证外部审计的公正性从而维持投资者对财务信息的信心是不可靠的，安然公司世界通讯公司等一系列大企业财务欺诈案的教训正好说明了：在利益面前，由制度制衡机制构建的安全网也是能够穿透的，金融监管中一个环节的疏漏，就会使监管失效。与会计原则标准化紧密相连的是公开披露制度的必要性，信息公开披露规则一方面要求财务报告及相关信息必须向公众披露，另一方面规定信息披露的频率和范围，前者已不是问题，后者却大有文章可做，它直接关系到在公众中实时传播的有关某项交易的交易前后信息量，关系到金融的透明度。3.有效的市场约束，即：市场具有迫使金融机构有效而合理地分配资金和控制风险的作用，稳健的、经营良好的金融机构可以更为有利的价格和条件从投资者、债权人、存款人及其他交易对手那里获得资金，而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位，它们必须支付更高的风险溢价提供额外的担保或采取其他安全措施。于是这种市场奖惩措施可以促使银行保持充足的资本水平，自我约束以降低风险。
第三，金融机构的内部控制制度的建立和有效实施是解决金融机构天生脆弱性的关键，是立信之根本。内部控制制度是金融机构在营运过程中，为实现盈利和防范风险，保证会计数据准确、真实而建立的对内部机构工作人员的检查和相互制衡的机制。无论危机的诱因是什么，其实体或其根本都在于金融机构的行为，“外因是变化的条件，内因是变化的依据”。如何减少或控制金融机构的道德风险，一方面内部控制制度的制定和运作是重要的，它的内容包括：（1）严密有效的组织结构和独立的内部审计机构；（2）完善的会计控制体系；（3）相互独立的业务部门和明确的职责；（4）严格的授权审批程序；（5）高度的电脑化管理；（6）合理有序的内部核查制度；（7）行之有效的员工管理方式。另一方面，金融机构的内部激励机制也是重要的，即：稳健运行的金融机构必须有一套对所有者、管理者及监管者都适用而且有效的激励和惩罚的机制，对于所有者，应将金融机构的运营结果与所有者利益紧密联系在一起，以降低所有者的道德风险，例如：规定所有者应持有的资本比例；以立法的形式增加所有者的个人责任，确保金融机构面临危机时任何重组操作中所有者均应承受损失。对于管理者的激励——制衡机制同样重要。因为金融企业的所有者不是管理者，所以，委托——代理关系中可能带来的道德风险更大，一般采取以下措施来规避这一风险：设立内部审计委员会对管理者进行监督；确定向上级管理层的报告程序；指定董事会成员负责风险分析和管理体系；完善职业经理人市场以激励其自我约束。
第四，有效的金融监管制度和市场约束能降低风险并抑制危机的蔓延。发达国家的金融危机20世纪80年代后主要表现为大金融机构的倒闭和巨额亏损，而未演变为大规模的经济危机，这主要得益于较为完善的金融监管制度和有效的市场约束。20世纪80年代以后，西方发达国家普遍建立了比较完善的金融监管制度，对金融机构的市场准入、市场运作和市场退出进行全方位监管，较为有成效的是对资本金的监管和存款保险制度的建立。
资本金的监管，是预防性监管。资本金的作用一是立信，资本金的多少能衡量金融企业的信誉度，代表金融机构应付金融风险能力的高低；二是偿债，但金融机构破产倒闭时，资本金是最后的清偿保证，一定规模的资本金只能经营一定规模的业务量，资本金体现了对金融机构的自我约束。最具代表性的是巴塞尔协议，1987年的巴塞尔协议突出强调资本充足率的标准和意义，确立了全球统一的风险管理标准；统一了资本的构成；对不同种类的资产确定了不同的风险权数；规定了8％的资本充足率。从1999年至2003年巴塞尔委员会三次颁布《新资本协议》征求意见稿，进一步提出了衡量资本充足比率的新的思路和方法，使资本金监管具有更强的适应性。
存款保险制度是一把双刃剑，它的建立和运行在20世纪80年代以后受到了广泛的质疑，批评者认为：存款保险机构由于承担过多的风险，提供安全保障引发了严重的道德风险：存款者可能在一些情况下基于一种投机心理投资于高风险的银行牟利，参与保险的银行因为并不被要求支付全部风险溢价，可能会冒更大的风险，银行的资本持有率可能会降低，而存款保护的成本被转嫁到了其他方面，尽管如此，当危机到来时，由于存款保险制度的存在，稳定了公众的信心，消除了危机的传染性，这一制度收益是无法计量的。
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