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摘要：目前我国PPP 模式的实践还处于探索阶段，对PPP 的认识还需在PPP 项目实施过程中逐步地深化和提高，PPP 项目运作还有待进一步规范，相关法律法规还不健全。对于PPP 项目采购阶段需要相关政策制定者、PPP 相关专家学者以及实践工作者共同努力，进一步健全、完善、创新PPP 模式，以适应经济的发展要求。本文分析PPP 项目采购阶段面临的问题，并阐述PPP 项目采购风险的建议。
关键词：PPP 项目；采购；项目风险
近年来，在推进PPP 模式的同时，不断完善PPP项目采购程序、配套政策、法律法规等方面。通过严格、规范的程序保证了采购的规范和透明，特别是财政部新认定的竞争性磋商采购方式，在实践中得到了较为广泛的运用，促进了一批PPP项目的落地实施。但是，PPP 项目政府采购工作也还存在不少挑战：如何做好采购阶段前期的市场测试，来吸引市场参与主体如潜在投资人、融资机构的意愿；如何设置合理的资格预审条件来实现充分竞争，满足项目需求；如何设置合理的边界条件，合理分配利润，保障PPP 项目顺利落地。如果处理不好，既影响PPP项目的落地实施、社会资本市场的培育，也在PPP 项目建设和运营期埋下了法律风险。因此，必须在后续的PPP 项目实施过程中加以规范。
一、PPP 管理模式运行特征
1、利益共享。PPP 项目一般具有很强的公益性，同时也具有较高的垄断性。建立利益共享机制，即政府和社会资本之间共享项目所带来利润的分配机制是PPP 项目的第二个基本特征。PPP 项目中政府和非政府的市场主体应当在合作协议中确立科学合理的利润调节机制，确保社会资本按照协议规定的方式取得合理的投资回报，避免项目运营中可能出现的问题造成社会资本无法收回投资回报或者使得政府违约。PPP 以“风险共担、利益共享、合理利润”为基准优化利益调节机制，表现为价格的利益分配，一般不宜用涨价方式实现必要的利益调整，需要政府综合考虑以其他方式作出必要替代。
2、风险分担。PPP 模式中合作双方的风险分担更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，进而达到项目整体风险的最小化。要注重建立风险分担机制。风险分担原则，旨在实现整个项目风险的最小化，要求合理分配项目风险，项目设计、建设、融资、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
二、PPP 项目采购阶段面临的问题
近年来，尽管PPP 模式发展势头强劲，但毕竟PPP 模式在我国处于初级应用阶段，PPP 项目实施过程中，政府方和社会资本方双方采购阶段也遇到了很多问题，如下：
1、没有明确界定项目的需求和目标。在PPP 项目筹划前期，没有准确而清晰地界定项目需求和目标，可能会在后期招标、建设和实施过程中遇到重重阻力。如果项目能够顺利实施，项目最终递交的服务和价值也许会不能满足社会公众的服务需求，成为项目后期风险的重大隐患。
2、缺少对市场需求的关注。PPP 模式与传统基建模式的最大区别在于项目投资主体的转换。在新模式下，项目能够吸引意向承包商以合理的财务成本顺利融资到位才是成功的关键，所以项目的架构设计要保障投资者的技术服务能力水平内获得合理的盈利和财务目标。PPP项目的架构和设计除了要满足社会公众的服务水准和相应要求外，还应该同时满足资本市场的投资需求。政府要深刻地了解和洞察资本市场，识别社会资本关注的焦点和需求，以保证PPP 项目的成功落地。
3、缺乏明确而有力的责任人。PPP 项目执行中心作为项目管理和推动工作的具体执行部门，权限、能力和可支配资源均相对有限。对于大型项目管理和运营，PPP 项目执行中心通常需要与政府众多部门进行沟通、协调、谈判乃至争论，在一定程度上必然会超越其管理权限和职责授权范围。
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三、PPP 项目采购风险的建议
PPP 模式是项目得到社会资本认可并投资的市场化交易过程。交易成本的高低不仅取决于交易结构的复杂程度，也取决于交易双方所掌握的信息对称程度。对于社会资本方来说，为更好地与政府方开展PPP 项目合作以及实现公司自身的长远发展，从以下几方面加强。
1、谨慎选择项目政府主体，防范政府风险。1）重点关注财政状况好、财政负债低的政府主体大多数PPP 项目缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本。对于这些非经营性项目和准经营性项目，社会资本方的投资资金很大程度上将依赖政府的财政补贴。因此，对于社会资本方而言，在开展PPP 项目时，应着重关注PPP 项目当地政府的财政状况。积极与财政状况好、财政负债低的政府主体展开PPP 项目合作，进而有效地降低自身的投资风险。2）关注政府领导班子的信用水平。社会资本方应重点关注当地政府领导班子的执政理念、执政能力水平、信用水平、契约精神等方面，也是项目投资决策需要考量的。
2、重视项目可行性研究，科学决策项目。1）慎选PPP 项目。近年来，中央及地方政府PPP 入库项目持续增加，但PPP 项目真正落地实施的并不多。优选PPP 项目对于社会资本方来说至关重要。PPP 项目涉及能源、交通运输、地下综合管廊、水利建设、生态建设和环境保护等多个领域。社会资本方应及时关注财政部“政府和社会资本合作综合信息平台”，了解和掌握相关PPP 项目和相关政策、法律法规，择优从财政部PPP 项目库中选择参与项目，降低社会资本方投资风险。2）重视并做好PPP 项目的可行性研究。从降低投资风险的角度上，社会资本方应重视并做好PPP项目的可行性研究，应对项目的背景、概况、交易结构、融资方案、投资效益和风险分析等方面进行认真研究分析。由于PPP 项目涉及专业众多，必要时需向外部法律、风险管理等机构进行咨询，确保可行性研究报告的质量、深度要求。
3、遵从PPP 项目风险分担原则，合理建立分担风险机制。PPP 项目的风险分担主要原则包括三条：对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担的风险程度与所得回报相匹配；承担的风险是一个动态过程且要有上限。建立双方风险合理分担机制，有助于双方取长补短、协同管理，最终达到政府和社会资本方共赢的目的。
4、遵循合同契约精神，诚信分担风险。在项目采购阶段，将PPP项目合同拟定稿写入招标文件，并将政府方、社会资本方、项目实施机构等各方应承担风险提前明确，通过这种邀约邀请，各潜在投标人提前了解需要承担的风险，并对相应项目进行邀约，最终签订合同，通过这种合同契约合理控制风险。
5、联合行业优势社会资本方，取长补短，分散投资风险。当前PPPP 项目大多数由政府委托的投资公司代表政府出资公开招标遴选社会资本合作方，参与PPP 项目投资、建设和运营。同时，为提高PPP 项目中标概率、增加PPP 市场的竞争力，社会资本方亦可采取强强联合的方式，优选资金雄厚、技术能力强、诚实守信的其他社会资本合作方，取长补短，发挥各自业务优势，达到分散投资风险的目的。1）优选投资公司。社会资本方要主动与政府出资设立的资金实力强、有投资管理和运营方面经验、规模大的投资公司加强沟通协调，借助其在投资管理及运营方面丰富的经验，开展PPP 项目建设活动。2）优选社会资本其他合作方。社会资本方参与PPP 项目最主要目的之一是获得项目投资、设计、施工及运营，带动其主业持续健康发展。可以根据自身业务特点，发挥自身业务优势；对于自身业务比较短缺的领域，主动与相应领域领先的其他社会资本方开展合作，吸收其出资入股到SPV中。
目前，PPP 模式作为地方政府投融资的重要手段，在地方基础设施投资及公共服务方面发挥着越来越重要的作用。但是，在各级政府大力倡导PPP 模式的同时，针对PPP 的配套体制还不完善，尤其是缺乏有针对性的PPP 法律机制。因此，当前在大力推进PPP 模式的同时，应加快PPP 模式的立法进程，这将为化解PPP 项目风险，促使更多的民营资本进入公共领域提供制度保障。
参考文献
［1］陆勇雄，王守清．浅谈PPP 模式在中国的研究发展与趋势［J］．工程管理学报，2016，（6）．
［2］高颖，张水波，冯卓．PPP 项目运营期间需求量下降情形下的补偿机制研究［J］．管理工程学报，2016（2）．
［3］郭培义，龙凤娇． PPP 模式推进过程中的问题及建议［J］．建筑经济，2015（8）
论文作者:刘莎,宋文斐
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第28期
论文发表时间:2018/3/1
标签：项目论文; 风险论文; 资本论文; 社会论文; 政府论文; 模式论文; 采购论文; 《建筑学研究前沿》2017年第28期论文;