重建我国政府间转移支付制度的构想，本文主要内容关键词为：转移支付论文,制度论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行的政府间转移支付制度是1994年实行分税制改革时建立起来的，至今已经10年了。从这10年的运行情况看，该体制的均等化效果不能令人满意。2004年，我国又开始了10年一个周期的新一轮税制改革，与此相应，政府间转移支付制度也应同时进行较大幅度的调整和完善。我国目前的政府间转移支付制度是由纯纵向的转移支付构成的。在探讨完善现行转移支付制度的过程中，尽管许多学者都主张我国应当实行纵向与横向相结合的转移支付制度，但至今为止还没有具体的改革措施提出。本文试图借鉴德国转移支付制度的模式，提出一套建立适合于我国实际情况的、纵向和横向转移支付相结合的、均等化效果更好的政府间转移支付制度的具体方案。
一、现行政府间转移支付制度的基本构成及运行结果分析
（一）现行政府间转移支付制度的基本构成
我国现行政府间转移支付制度是一种纯纵向转移支付制度，主要由以下5种拨款组成（注：樊勇明、杜莉：《公共经济学》，复旦大学出版社2001年版，第340-341页；江孝感、魏峰、蒋尚华：《我国财政转移支付的适度规模控制》，《管理世界》1999年第3期。）：
1.税收返还。税收返还的计算公式如下：
其中：T为第t年的税收返还额；R为增值税和消费税的增长率。
这个公式由两部分组成：(1)首先以1993年地方实际收入作为计算各地方政府税收返还的基数。如果地方政府1994年按新的收入分配方法得到的收入低于1993年收入水平，中央政府应将这部分税收损失返还给地方政府，以确保地方政府的财政收入至少不低于1993年的收入水平。(2)1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税平均增长率的1:0.3系数确定，即上述两种税每增加1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。换言之，在新增的税收收入中，中央政府分得70%，地方政府分得30%。
2.老体制上解或补助。它是从老的收入分配体制——1988-1993年实行的“多种形式的财政地方包干”体制——沿袭下来的分配方法。现行制度实行后，21个财政收入较高的地方政府（北京、天津、河北、山西、辽宁、大连、黑龙江、上海、江苏、浙江、宁波、安徽、厦门、山东、青岛、河南、湖北、湖南、广东、深圳、重庆），仍按原来和中央政府的约定额，继续递增上解，这部分上缴称作老体制上解。其他16个财政收入较低的地方政府（内蒙古、吉林、福建、江西、山东、广西、海南、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）继续按规定得到补助，这部分补助称为老体制补助。
3.专项补助。指不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，根据特定的用途及地方特殊情况，由中央拨付给地方的专项资金。目前有两类专项拨款：一是追加拨款，如粮油加价补贴，支持不发达地区发展基金等；另一种是救灾资金，如特大自然灾害救济费、特大抗汛补助费。
4.结算补助。对过去年度内因体制变动、企事业单位隶属关系的变化及中央新出台的政策措施对地方收支的影响进行的调节。此外，中央和地方相互交叉收支，如有些比较固定的地方上解和中央补助项目，为了简化手续，可以将补助和上解数额相抵，核定一个数额，作为一般补助或一般上解，每年固定结算。
5.增量转移支付。1994年实行分税制之后，中央财政每年从分税之后所得的增量财力中拿出一部分钱用于对地方的转移支付拨款，称为增量转移支付。这部分拨款分配给一些落后地区，并每年有所递增。
（二）现行转移支付制度运行结果分析
下面，用几个不同的指标对现行转移支付制度的再分配效应进行一下分析：
1.人均国内生产总值
表1给出了1993-1998年贫富两大地区人均国内生产总值的数据。从表1中可以看出，1994年以后，贫富地区的人均国内生产总值的绝对差距和相对差距都在不断扩大。
2.财政能力系数（注：财政能力系数，即各地人均财政收入占全国人均财政收入的比例。）。表2给出了1999年31个省、市、自治区转移支付前后的财政能力系数。这里的转移支付只包括税收返还，老体制上解或补助及增量转移支付3种拨款。从表2中可明显看出，转移支付后财政能力系数只在少数民族地区明显提高；在中部地区的贫困省份，如湖北、河北、安徽和重庆，该系数反而下降；在其他贫困地区虽有所提高，但提高很少，如河南提高了不足1个百分点。
表1 1993-1998年贫富地区人均国内生产总值的差异
注：富裕地区包括东部11个省份：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南。贫困地区包括西部11个省份：新疆、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、陕西、四川、云南、广西、贵州、西藏。
资料来源：殷孟波、贺国生：《西部经济发展与财政政策》，《财经科学》2001年第3期，第66页。
表2 1999年各地区转移支付前后的财政能力系数 单位：%
省份 转移支付前
转移支付后(B)-(A)
(A)(B)
上海 633.1 541.3
-91.8
北京 497.4 432.6
-64.8
天津 261.4 233.0
-28.4
广东 234.2 215.5
-18.7
辽宁 149.0 140.1-8.9
福建 140.0 136.3-3.7
浙江 121.9 121.7-0.2
江苏 105.8
99.0-6.8
海南 105.4 100.6-4.8
山东 101.2
95.6-5.6
黑龙江 99.7
99.3-0.4
云南
91.5 125.033.5
新疆
89.3 112.923.6
吉林
84.7
96.311.6
内蒙古 81.4 102.521.1
宁夏
77.1 104.026.9
山西
75.7
77.4 1.7
河北
75.0
73.7-1.3
湖北
72.8
70.0-2.8
陕西
65.4
70.2 4.8
广西
63.0
69.7 6.7
安徽
62.1
60.4-1.7
青海
61.8 104.342.5
湖南
56.6
61.0 4.4
重庆
55.5
52.1-3.4
江西
55.2
56.9 1.7
四川
55.0
58.6 3.6
河南
52.9
53.7 0.8
甘肃
51.0
67.416.4
贵州
44.5
57.012.5
西藏
39.7 245.5205.8
资料来源：根据《中国统计年鉴2000》第96、272页和《地方财政统计资料1999》第30页有关数据计算而得。
3.基尼系数。以上两个指标均显示，1994年以后转移支付的均等化效果较弱，地区差距还在不断扩大。为了进一步证实这一结果，笔者计算了1997-1999年人均国内生产总值、转移支付（只包括税收返还，老体制上解和老体制补助及增量转移支付3种拨款）前后人均财政收入和人均财政支出的基尼系数，见表3。从表3各栏的纵向看，人均国内生产总值、转移支付前后人均财政收入和人均财政支出的基尼系数逐年上升，这表明地区差距还在不断扩大；再从横向看，各年份转移支付后人均财政收入的基尼系数均小于转移支付前的系数，这表明转移支付具有均等化正效应；与转移支付后人均财政收入的基尼系数相比，人均财政支出的基尼系数也同样缩小，这说明除税收返还，老体制上解和老体制补助及增量转移支付3种拨款外的其他拨款也具有均等化正效应。
由上面的分析可以看出，尽管现行的转移支付制度具有均等化正效应，但还太小，不足以阻止地区差距不断扩大的趋势。这表明，现行转移支付制度还没有发挥出应有的作用。因为一个有效的转移支付制度应起到缩小地区差异的作用，或者至少应当保证地区差异不再继续扩大。
表3 1997-1999年人均国内生产总值、人均财政收入和人均财政支出的基尼系数
资料来源：根据《中国统计年鉴1998》第107、284和286页；《中国统计年鉴1999》第113、277和279页；《中国统计年鉴2000》第60、96和272页；《地方财政统计资料1997》第25页；《地方财政统计资1998》第27页；《地方财政统计资料1999》第30页的有关数据计算而得。
资料来源：根据《中国统计年鉴2000》第96、272页和《地方财政统计资料1999》第30页有关数据计算而得。
图1 1999年各地区人均税收返还额和全国平均人均税收返还额的差额
二、现行转移支付制度存在问题的原因
现行转移支付制度均等化效果差的主要原因是该体制存在以下一些问题：
（一）有些转移支付拨款不符合均等化目标
这类拨款主要包括税收返还和结算补助。问题最突出的是税收返还，其计算方法不合理：首先用各地区1993年的实际收入作为基数，导致了地区收入不均衡的现状继续延续下去。更主要的是，各地税收返还的增加额与该地区的增值税和消费税的增长率挂钩。由于税收增长率高的地区也正是那些财力强的地区，富裕地区比贫困地区得到的税收返还额要多。税收返还的结果是维护地方，特别是富裕地区的既得利益，而不是缩小贫富差距。如图1所示，1999年自有人均财政收入最高的10个地区获得的人均税收返还额除海南和山东外都高于全国平均数，而自有人均财政收入低于全国平均值的地区获得的人均税收返额几乎都低于全国平均数。税收返还额最少的省份江西人均税收返还额仅是上海人均税收返还额的6.8%。
结算补助主要是对因财税改革而遭受财政损失的地区进行补偿。例如，如果企业的所有权在中央和地方政府之间发生了变化，就要对因此产生的差额进行结算。此外，如果中央的某项政策措施对地方的财力造成了损害，中央也要给地方拨款，以弥补其损失。实际上，这种拨款冲抵了财税改革带来的效益，所起的作用也是维护地方的既得利益，而不是缩小地方差距。（注：江孝感、魏峰、蒋尚华：《我国财政转移支付的适度规模控制》，《管理世界》1999年第3期，第55页。）
（二）有些转移支付拨款符合均等化目标但分配方法不合理
这类拨款主要包括老体制上解或补助和专项拨款。老体制上解或补助的本意是通过富裕地区上缴部分收入，同时贫困地区获得补助来达到均等化的目的。这在理论上是符合均等化目标的，但实际上各地区的上缴额和补助额是在老体制下按基数法确定的，包含很多不合理因素。此外，分配方式多年保持不变，这就使目前的再分配状况很不合理。例如，1999年河南、重庆、湖南和安徽属于按人均自有财政收入排在后10位的省份，但却要向中央政府上解部分收入；而福建、海南和山东属于人均收入最高的前10个省份，反而获得补助。（注：参见《地方财政统计资料1999》，中国财政经济出版社1999年版，第30页。）
再看专项拨款。专项拨款初始目标是加强中央对地方的宏观调控能力、支援贫困地区及应付一些突发事件。因此，理论上专项拨款具有均等化的积极效应。但在实践中，专项拨款不是按客观标准和合理的程序分配，而是评主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助地区和拨款额。一般来说，富裕地区往往能够出较高的配套资金，所以得到的拨款就多。专项拨款的使用和发放至今没有统一的规则，以至于大多数拨款都流向了富裕地区，因而实际上产生了均等化负效应。（注：江孝感、魏峰、蒋尚华：《我国财政转移支付的造度规模控制》，《管理世界》1999年第3期，第55页。）
表4 1999年各地区税收返还后的财政能力系数和人均财政收入的基尼系数单位：%
按现有
按新的
省份 分配方法 分配方法 (2)-(1)
(1)
(2)
上海
647.8 508.6 -139.2
北京
460.0 404.6
-55.4
天津
270.4 223.7
-46.7
广东
211.7 202.8-8.9
辽宁
154.7 137.5
-17.2
福建
130.1 130.6 0.5
浙江
132.5 116.7
-15.8
江苏
112.5 104.4-8.1
海南90.1 104.114.0
山东95.6 100.8 5.2
黑龙江 97.0 99.7 2.7
云南
116.6 93.4
-23.2
新疆83.8 91.7 7.9
吉林90.2 88.2-2.0
内蒙古 80.5 85.7 5.2
宁夏75.6 82.4 6.8
山西76.0 81.3 5.3
河北74.8 80.0 6.0
湖北73.1 79.1 6.0
陕西65.0 73.4 8.4
广西63.1 71.5 8.4
安徽59.3 70.911.6
青海65.6 70.6 5.0
湖南60.4 66.7 6.3
重庆57.7 65.8 8.1
江西52.9 65.612.7
四川54.4 65.411.0
河南53.1 63.810.7
甘肃61.8 62.4 0.6
贵州48.2 57.4 9.2
西藏42.3 53.711.4
基尼系数0.31260.2467
资料来源：根据《中国统计年鉴2000》第96和272页、《地方财政统计资料1999》第30页有关数据计算而得。
（三）具有明显均等化效应的转移支付拨款数量太少
现行体制中只有增量转移支付，采用客观公式来计算转移支付额，分配方法较合理。在实践中，增量转移支付也全部流向贫困地区和少数民族地区，具有再分配的正效应。但其数额一直很小，1997年在转移支付拨款总额中，税收返还约占72%，而增量转移支付拨款只占约1.8%（注：参见《地方财政娩计资料1997》第25页。）。虽然这部分拨款每年递增，但目前为止也只占拨款总额很小的份额。因此，现行转移支付制度在整体上无法显示出明显的再分配效果。
三、建立更有效的转移支付制度的具体设想
在设计新的转移支付制度的过程中，主要借鉴了德国转移支付制度的模式和经验。该方案的目标是在不提高中央政府转移支付总额的前提下，提高均等化效果。
（一）新转移支付制度的具体内容（注：在解释新的转移支付方案时，将以1999年的数据为例。因1999年以来转移支付基本方法没有发生变化，因此依据这些数据得出的结论，也适用于以后的年份。）
新转移支付制度由以下4个部分组成：
1.按新方法确定税收返还额。要建立合理的转移支付制度，本应将税收返还彻底取消，但考虑到会损害地方政府利益，现实中很难执行。因此，短期内可不取消税收返还，但可以按新的方法重新进行分配。笔者建议，税收返还部分或全部地按各地区的居民人数进行再分配。例如表4所示的方案可以作为一种选择。这一方案的具体做法如下：首先，中央政府保留税收返还额的20%，不再返还给地方政府（原因将在后面解释），其余80%的资金按各地区的居民数分配给各地方政府。如表4所示，按新的分配方法进行税收返还后，大多数富裕省份的人均财政收入占全国平均财政收入的比例明显小于按现有方法分配的值，与此同时，贫困省份的相应值显著提高。与现有分配方法相比，最低值（西藏）从42.3%上升到53.7%。而最高值（上海）从平均数的近6.5倍降到5倍。人均财政收入的基尼系数也从0.3126下降到0.2467，说明地区差距明显缩小。
2.引入省际间横向转移支付代替老体制上解或补助。笔者建议，新体制应以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅。初始阶段横向转移支付只作为一种改革方式引入，不应成为主要的提高均等化手段，以避免给富裕地区造成较大负担，对经济增长造成负面影响。具体可在前面建议的分配税收返还的新方法基础上如下操作：(1)过去获得老体制补助的地区继续按原来的补助额获得补助款，因在现行体制中按客观公式计算增量转移支付时考虑了各地区获得的老体制补助额，所以这个数额应当是基本合理的。(2)表5中前7个富裕省份，其财政收入超过全国平均财政收入的110%，作为贡献地区，支付所需的转移支付拨款，按各省人数平均负担。表5显示出，转移支付后富裕地区财政能力系数下降较小，人均财政收入的基尼系数下降也不太明显，说明横向转移支付只起较小的辅助作用。
表5各地区横向转移支付后的财政能力系数和人均财政收入的基尼系数单位：%
省份
税收返还后 横向转移支付后省份税收返还后 横向转移支付后
上海 508.6503.1 山西
81.3 81.3
北京 404.6399.1 河北
80.8 80.8
天津 223.7218.1 湖北
79.1 79.1
广东 202.8197.3 陕西
73.4 73.4
辽宁 137.5132.0 广西
71.5 71.5
福建 130.6 125.1 安徽
70.9 70.9
浙江 116.7111.2 青海
70.6 91.3
江苏 104.4104.4 湖南
66.7 66.7
海南 104.1104.1 重庆
65.8 65.8
山东 100.8100.8 江西
65.6 65.6
黑龙江 99.7 99.7 四川
65.4 65.4
云南 93.4 93.7 河南
63.8 63.8
新疆 91.7107.3 甘肃
62.4 63.2
吉林 88.2 88.9 贵州
57.4 57.4
内蒙古 85.7 98.5 西藏
53.7 230.3
宁夏 82.4 96.7基尼系数
0.2467
0.2418
注：省份按转移支付前的人均财政收入由高到低排列。
资料来源：根据《中国统计年鉴2000》第96、272页和《地方财政统计资料1999》第30页有关数据计算而得。
在计算富裕省份的应支付转移支付款时，没有采用德国的累进制算法，以避免给富裕地区造成高边际负担，从而对其税收努力程度产生负面效应。此外，排在前3位的富裕地区上海、北京和天津作为直辖市在全国起着特殊的作用，财政需求较大，更不宜采用累进方式增加其负担。而其他4个省份均为沿海地区，在改革开放中享受优惠政策，得到优先发展，作为回报现在应当为帮助内地落后地区发展作出贡献。所以，在计算应支付转移支付款时，没有采用累进制，而是7个省份按人均分摊。
表61999年按现行方法和新方法转移支付后的财政能力系数和人均财政收入的基尼系数
省份 按现行分配方法 按新分配方法
最富裕省份（上海）%
516.8 503.1
最贫困省份（西藏）%49.8 60.5
人均财政收入的基尼系数
0.28910.2380
注：此处计算现行转移支付额时只包括税收返还、老体制上解和补助及增量转移支付。计算新转移支付时包括税收返还、横向转移支付及增量转移支付。
资料来源：根据《中国统计年鉴2000》第96、272页和《地方财政统计资料1999》第30页有关数据计算而得。
需要解释的是，20%的税收返还留给中央政府的目的在于，在不提高中央政府转移支付总额的前提下达到更好的均等化效果。在现体制中，老体制上解并没有完全作为老体制补助支付给贫困地区，其差额（424.24亿元）成为中央政府的可支配收入（注：参见《地方财政统计资料1999》第30页。）。因此，取消老体制上解和补助就会使中央财政蒙受损失。而税收返还的20%为424.13亿元，正好可以弥补中央财政的损失。
3.增加具有横向转移支付效应的纵向拨款。在横向转移支付的基础上，中央财政应再支付具有横向转移支付效应的纵向拨款，来继续增强贫困地区的财力。现有体制中的增量转移支付就属于这种拨款，而且是现有体制中惟一的一种分配基本合理、具有明显均等化效应的拨款。因此，这部分拨款应当大幅度增加。
4.引入特别需要拨款。最后，应引入特别拨款来满足一些省份的特殊需要。其中应包括专项拨款。但不同于现体制下专项拨款，这类专项拨款应专用于跨省际的大规模工程项目，拨款目的主要用于纠正外部效应。此外，还应包括给遭受自然灾害和发生意外事件的地区救急拨款。
（二）新转移支付方法与现行转移支付方法的均等化效果比较
从表6可以看出，与现行方法相比，新分配方法的均等化效果有明显提高。按现有分配方法转移支付后，最贫困省份的财政能力系数提高到近50%，而运用新方法可提高到60%以上。新老方法相比，人均财政收入的基尼系数也由0.2891下降到0.2380，即地区差距明显缩小。
标签：转移支付论文; 税收返还论文; 国内宏观论文; 收入效应论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 财政学论文; 地方财政论文;