从政府包办到政府购买——中国社会福利服务供给的新路径，本文主要内容关键词为：政府论文,社会福利论文,中国论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2009)07-0101-05
改革开放30年来，我国社会福利的发展模式发生了巨大的变化，从适合计划经济体制的“国家—单位制”模式逐渐向适合市场经济体制的“多元福利”模式转变。与此相适应的是，在社会福利服务的供给上也开始呈现出由政府包办服务向政府购买服务的转型的趋势，政府购买服务成为社会福利服务供给的一种新型路径选择。虽然政府购买服务在我国尚属于处于成长阶段，但这种新型的供给方式符合我国经济、政治体制改革的发展要求，也必将对社会福利事业的进一步发展产生深远的影响。因此，值得我们对其发展脉络、合理性依据、运作机制进行较为系统的研究，以促进政府购买服务的可持续发展。
一、政府购买服务的历史脉络
“政府购买服务”起源于西方国家，在美国被称为购买服务合同或合同外包，在我国香港则与社会福利服务资助或外判含义类似，在我国内地一般称之为政府购买服务。所谓政府购买服务(Government Purchase of Services)，指的是“政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务”①。
政府购买服务是欧美国家的社会福利制度改革的产物，反映了政府在社会福利中的作用和地位的变化，体现了福利价值和福利理念的变迁。十九世纪末二十世纪初，工业的加速发展带来了贫困、疾病和失业等社会问题，为此英、德等国家出台了各种社会保障政策，开始承担起为社会成员提供福利的责任。二战以后，受贝弗里奇模式影响，政府在福利管理和供给双方面的干预成为重要的治理模式，政府对经济和社会生活的干预范围和力度不断加强，社会保障的范围不断扩大，公共福利开支大幅上升。20世纪60年代，西方福利国家发展到鼎盛时期，相关的制度法规建设日益完善，其社会保障和社会服务的内容几乎覆盖所有领域。到了七八十年代，政府在社会服务方面的开支日益庞大，政府机构从事社会服务的效率日益低下，各国政府开始大规模地削减福利支出。西方福利国家在经历了福利危机之后，纷纷进行了大规模的福利改革，主张走“第三条道路”，变“福利国家”为“社会投资国家”，实行国家、集体和个人共同参与、共担风险的积极福利政策。从“国家福利”向“多元福利”转变，“强调政府不再是唯一的福利提供者，希望通过把商业组织与非营利的志愿性团体引入福利的供给中”②。政府购买服务正是在这样的背景下产生并发展起来。
“政府购买服务”在我国内地尚处于起步阶段，起源于政府对管理成本和效益的反思。在计划经济时期，社会服务的具体事务由政府直接统揽，实行垄断性经营。随着市场经济体制的改革和现代社会化大生产的发展，国家的社会管理职能不断强化，在公共服务领域，政府更是力图通过社会财富的二次分配调节缓和社会矛盾，由此使得庞大的行政体制成为公共产品和服务的直接提供者。但是随着市场经济的进一步发展和全球化进程的加快，这种体制弊端逐渐凸现，政府对社会服务的投入缺乏经济观念，不注重成本，不讲究投入与产出的效益，服务质量和效率也不高。
我国内地的政府购买服务首先产生于上海。为应对政府包办服务的弊端、提高社会福利服务的效益，2000年上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服务。卢湾区等六个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老工作的试点工作。至此，政府购买服务第一次进入我国的实践领域，适用范围也只限于养老服务。此后，全国一些城市也纷纷进行了这方面的探索实践，政府购买服务的范围逐渐扩大到医疗卫生服务、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等各个服务领域。南京市鼓楼区于2003年开始推出政府购买服务、民间组织运作的“居家养老服务网”工程，由民间组织“心贴心社区服务中心”的服务员为独居老人提供居家服务。2004年2月，在上海市政府的主导推动下，三家民办非企业性质的社团组织——“自强社会服务总社”“、新航社区服务总站”“、阳光社区青少年事务中心”正式挂牌建立。上海的禁毒、社区矫正、社区青少年事务的管理工作，将通过政府购买服务的机制，由三家社团聘用社会工作者来承担。无锡市从2005年开始，先后对全市市政设施养护、污水处理、路灯设施维护、环卫清扫保洁、水资源监测、社会办养老机构、城区绿化养护、文化、旅游、结核病防治等十多项公共事业由政府直接参与转为实行“政府购买公共服务”的实践③。深圳市政府于2007年也培育了鹏星社会工作服务社、社联社会工作服务中心以及深圳慈善公益网三家社会工作机构，在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、监所管理、禁毒、残障康复、人口计生、外来务工人员服务、婚姻家庭服务等领域推进购买社工服务的试点。
二、从政府包办向政府购买转型的理论依据
（一）公共选择理论
可以说，社会福利事业经历了“市场失灵—政府干预—政府失灵—福利多元”的发展历程。公共服务具有非排他性和非竞争性特征，市场在这类资源的配置上因自身的缺陷会导致无效率，而且将“社会服务完全交给私营机构或实行市场化，不仅存在技术方面的问题，更是一个政治问题”④，即通常所说的“市场失灵”。“市场失灵”是政府干预的动因，但是，政府包揽所有社会福利服务，实行“政府提供公益或者更具体的福利国家模式，是以一种霸权式的方式提供社会福利”⑤，会面临“政府失灵”的风险。公共选择理论认为，由于缺乏竞争力、缺乏控制成本的积极性以及缺乏有效监督，出现了以低效率、寻租等为表现形式的“政府失灵”。“政府失灵”本质上是由于政府机制的缺失而无法使资源配置达到最佳的形式。政府包揽所有社会福利服务产生的后果是重复投资，盲目建设，增加了服务成本，降低了服务质量。公共选择学派对“政府失灵”提出了两个方向补救措施：一是“外部转移”，即将一些私人部门能完成的事情交出去；二是“内部改革”，即在政府部门内部引入竞争机制，打破政府对公共服务的垄断。政府购买服务正是应对新挑战的积极探索，它强调对“政府—企业—社会”三元结构在社会福利领域的功能和职责进行重新配置，避免了政府和市场两种资源配置方式的缺陷，实现了三者之间的良性互动。
（二）公共物品多元供给理论
早在19世纪就有学者开始思考公共物品提供的多元化问题。英国经济学家亚当·斯密和密尔就曾经提出过公共物品的私人生产问题。斯密曾提出过公共物品私人经营问题，密尔更是提出了通过公共支出和私人承包经营相结合的方式提供公共物品的方法。20世纪60年代，奥斯特罗提出了区分公共服务的“提供”和“生产”的问题，“提供是指征税和支出决策，决定适当类型的服务及其供给水平，并安排生产和监督生产。生产是指把投入转换成产出。作为提供一项公共服务的政治单位的组织不必一定生产该项服务。一个地方性的提供单位能够组织其自己的生产单位，比如建立一个地方政府的机构，但它也能够从额外的生产者那里购买服务，或者加入其它提供单位所组织的共同服务的安排中去。”⑥按照美国学者萨瓦斯的观点，公共服务的生产者直接组织或者间接向消费者提供服务，而服务提供者则指指派生产者给消费者、指派消费者给生产者或者选择服务的生产者。提供者不等于生产者，提供者和生产者可以是同一个单位或机构，亦可以分离。某种公共物品到底应由谁来生产，即提供者和生产者是否应当分离，取决于分离与否的成本核算。公共物品提供和生产相对分离的理论意味着公共物品供给的多元化。公共物品多元供给理论的对社会福利服务的启示在于，社会福利服务的“提供”和“生产”可以相对分离，企业、非政府组织或者个人等其他社会主体“生产服务”并由政府购买，不是政府推卸责任而是政府积极履行职能的一种方式，并且可以更好地促进社会福利事业的发展。
（三）福利多元主义
西方国家在应对福利危机、进行社会福利改革的过程中产生了“福利多元主义”(Welfare Pluralism)思潮。福利多元主义主张福利来源的多元化，即不完全依赖于市场也不完全依赖于政府，强调政府不再是社会福利事业唯一的供给者，其他社会主体也应作为提供者参与到社会福利事业中来，“它企图冲破国家和市场的绝对主义藩篱，寻求福利国家未来发展的最佳路径”⑦。福利多元主义认为社会福利的提供主体可以是政府、营利机构、非政府组织、家庭与社区等，并强调各提供主体的相互配合和功能互补。政府是社会福利事业中主要扮演政策制定者、服务购买者、监督管理者角色，而其他各类社会组织和个人则主要是政策的执行者和各项具体服务的承担者。政府虽然在社会福利事业的某些领域中也承担着诸多具体责任，但是大部分的社会服务却并非由政府承担，社会福利服务主要是依托社会部门发挥作用，由各类社会组织尤其是非政府组织来负责。这样，在政府购买服务的过程中，政府部门和其他社会主体在政府的统一引导下，在各自的领域内充分发挥相应功能，以自身的优势去弥补其他主体的不足，从而实现了功能互补，对提高社会福利服务的效益具有十分重要的作用。
三、从政府包办向政府购买转型的现实意义
政府购买服务作为政府提供社会福利服务的一种创新形式，是推进我国行政管理体制改革的积极探索，是完善“政府—企业—社会”三元结构的理性选择，是提高社会福利服务效益的内在要求。
第一，政府购买服务体现了新形势下我国政府转型和政府职能转换的要求。政府购买服务是在新时期我国政府转型的大背景之下产生的。当前，将建设服务型政府作为政府转型的目标模式已经成为学术界和实务界的共识。为全社会提供良好的社会福利保障是现代政府公共服务职能的一项重要内容。在社会福利服务领域，单纯地强调政府直接生产公共产品，本质上还属于传统政府统揽服务的模式。生产公共服务交由营利机构和非政府组织行使，更符合社会分工最优化的要求，将这部分具体事务交由政府承担实际上也意味着政府职能的“越位”。政府购买服务可以有效促进政府不断转变职能，从统包统揽的“全能政府”转向政社分离、政府职责更加明晰的“有限政府”。“通过政府购买服务，政府由公共服务的直接提供者，变为公共服务政策的制定者、购买者和监督者，实现了社会权力的回归和政府角色的转换。”⑧
第二，政府购买服务实现了政府、营利机构和非政府组织共赢的局面。一方面，政府购买服务可以使政府从具体的公共服务中解脱出来，减轻了政府的负担和社会风险，使得政府可以集中精力完成本职工作，有效防止了政府的“越位”和“缺位”。另一方面，政府购买服务为营利机构和非政府组织尤其是非政府组织提供了广阔市场和发展空间，既有利于营利机构的发展，扩大了营利机构的经营范围，更为培育、壮大非政府组织创造了条件，从而促进了“政府—企业—社会”三元结构的形成和完善。
第三，政府购买服务降低了服务成本、提高了服务效率和服务质量。政府购买服务是社会福利改革的一个重要方面，由此带来了社会服务领域的深刻变革。传统的公共服务产生是垄断性的，政府几乎包揽了所有的社会公共服务。在这种模式下，竞争的压力和动力的缺乏降低了服务的质量和效率，增加了服务的成本。“政府垄断公共服务导致它对公众需求的忽视，加上官僚主义的工作作风，使他很难设身处地地为公众着想，公众几乎没有选择的权利和机会。”⑨通过政府购买服务的方式可以将专业的机构、人员和工作方法引进社会福利领域，并引入竞争机制进行市场化运作，打破了政府对社会福利服务的垄断性地位，从而实现社会福利服务效益的提高。
四、政府购买服务的运行模式
我国对政府购买服务的探索还处于起步阶段，尚有诸多阻碍政府购买服务进一步发展的薄弱环节：政府与民众之间的沟通渠道不畅，政府很难及时捕捉到当前社会最紧迫的福利需求；国内非营利组织发展不够成熟，大多数组织都不具备独立开展社会福利服务的能力；并且由于社会沟通机制不健全，社会弱势群体的福利需求不能够得到有效的传递。因此政府购买服务的实践还不能照搬西方模式，而是需要依靠地方政府、非营利组织及社区居民的共同参与、紧密合作，逐步探索适合我国国情、民情的实践模式。
根据当前我国社会福利服务的现状并结合各地探索政府购买服务的经验，参照我国有关政府采购的法律法规，笔者试图构建我国政府购买社会福利服务的实践运行模式。从动态角度来看，我国的政府购买服务至少应该包括以下四个流程，即明确需求、制订规划；公开招标、签订合同；项目实施、监督管理；评估服务、后续跟进。（见图1）
第一步，明确需求、制订规划。政府应当广开渠道，全面收集关于社会福利需求的相关信息，要重视向基层政府职能部门、专家学者、社会工作者和社会公众征询意见，全面了解社会的福利需求。在参照整体的社会发展规划和财政计划的基础上，制订出可操作性的整体规划，明确社会福利的范围和水平，确定需要向社会购买的服务项目、服务质量和服务数量并制定相应的财政收支方案，确保社会福利服务的有效供给。值得注意的是，在决策过程中应考虑评估福利需求的次序性，优先满足最急需解决的特定群体的特定福利需求，保证把有限的资金用在最需要的地方。
图1 政府购买服务运作模型
第二步，公开招标、签订合同。首先，政府部门应通过多种渠道向社会公开政府社会服务需求信息和购买服务的资金预算，向社会公开招标，鼓励公众、非营利组织、营利机构积极参与，并从中选择最优项目方案。其次，政府部门应秉承公开、公正、平等的原则，严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力，具体包括机构的合法地位、专业人员数量及构成、管理水平、相关服务经验和服务水平、财务状况等。最后，政府部门与中标机构签订购买合同，明确购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、评估方法、各方的责任和义务、过失（意外）事件的责任及处理、项目监管和社会监督机制、合同失效等条款。这里需要强调的是，政府购买的内容是服务项目，国外和香港政府购买服务的内容也大多是项目而非岗位。我国上海、深圳等地大多采用的购买岗位的方式容易产生社工服务难以安排、机构运作受到限制等问题。
第三步，项目实施、监督管理。服务提供者应按照合同约定的服务条款及合同指定的项目方案进行福利服务的提供。在项目实施的过程中，政府应加强对项目进展状况和提供服务的状况的监督管理。项目监管是社会福利项目得以有效实施的必要手段，是促进服务提供者提供优质服务的必要措施。项目监管“一般包括服务使用情况、项目组织和结果等方面的项目绩效”。⑩政府是项目监管的第一责任主体，政府不仅要直接监督社会福利服务的全过程，还要引导社会公众尤其是服务对象及其家属对服务提供者的服务质量进行监督，通过社会监督确保合同约定的服务内容落到实处。
第四步，评估服务、后续跟进。当购买合同约定的服务期限到期或项目方案所规定的服务内容全部完成时，该社会福利服务项目宣告结束。作为出资方的政府应邀请第三方（比如专家学者、专门的评估机构等）对社会福利服务项目及其实施过程、影响等因素进行项目评估。项目评估是指“评估者根据预定的项目目标，对项目的适当性、效益、效果、社会影响和持续性进行的判定与评价”(11)。评估结束也不意味着社会福利服务的全部结束，还要后续跟进、制定后续计划。后续跟进有助于评估结果产生更大的影响，有助于评估建议得以贯彻落实。开展后续计划的工作方法主要是召开新闻发布会、评估通告会、项目建议反馈会议等后续会议，可以召集政府代表、社区代表、受益人代表、非营利组织代表、服务人员代表等相关人员出席。
至此，一个完整的社会福利服务购买及服务过程结束。如果政府评估这一过程达到了预期目标，可以继续下一轮的服务购买。
五、政府购买服务的可持续发展机制
（一）明确政府的角色定位
“政府购买服务”意味着政府角色和职能的转变，但是“政府职能转变不能简单地等同于政府退出”(12)，并不意味着政府可以减轻对社会福利的投入责任，而是要承担起更大的责任，只不过这种责任是宏观管理方面的责任而不是像过去那样对社会福利的直接提供和生产。政府要根据大众的需要，为大众谋福利，保证人民大众享受到最优质的服务。在政府购买服务的行动中，通过实现“政府提供”与“政府生产”相分离，政府角色主要定位为决策者、购买者和监督者。作为决策者，政府要了解群众需求、制订发展规划，合理地进行制度设计和安排，形成一个政府、市场、非政府组织、家庭、社区这些不同系统共同发挥作用的制度框架。作为购买者，要坚持公开、公正、公平的原则，严格规范招投标行为；要严格财政制度，将购买服务的经费纳入到政府年度采购计划，实行统一管理，确保专款专用，确保财务的透明化、规范化、制度化；要大力鼓励、引导社会捐赠，创造好的政策环境以促进社会捐赠氛围的形成。作为“监督者”，政府部门要确定服务的价格评定标准，建立评估专家库，对服务提供方的服务项目进行定期考核和评估，建立事前评定、事中监管、事后评估相结合的综合绩效评价体系，保证社会服务项目从设定到提供到评估都有完善的机制加以规范。
（二）大力培育非政府组织
从国外发展经验来看，各种品种齐全、结构合理、素质优良的非政府组织是政府购买服务的重点选择，也代表了社会福利和改革的发展方向。在美国，“非营利组织所提供的各种服务占全部社会服务的50%左右”。(13)在“政府失灵”与“市场失灵”的情况下，由非政府组织承担社会服务项目是社会民众的需求，也是政府转变职能的需求，可以实现政府、民众和非政府组织共赢的局面。从目前的情况来看，我国开展社会福利服务的非政府组织主要有两类，一类是由民间力量组建的非政府组织（即NGO，也称为草根NGO），它们在一些特定的社会领域内提供具体的服务，但目前这类民间组织数量还比较少，其服务规模和服务能力也非常有限，并且在其发展过程中面临着包括经费、社会支持等在内的各种问题。一类是由政府培育的具有非政府性质的非政府组织（即GONGO，也称为官办NGO），这些机构在政府的支持下登记成立，然后招聘社会工作者，承担社会服务项目，在实际运作中受到政府更多的支持和干预，包括政策和经费的提供、工作的具体开展等。政府要在立法、资金、政策等方面支持和鼓励非政府组织的发展外，对于民间非政府组织，“政府似乎要有更开放的态度，鼓励多些民间团体，尝试参与服务提供，然后再从中挑选一些有实力及有品质保证的公益组织，加以培植”(14)，同时政府还需要继续大力培育具有社会工作性质的非政府机构来承担起社会公共服务，为引进社会工作专业人员创造条件（社会工作提供的是专业性的服务，是社会福利服务的传递体系，从国外的实践来看，“几乎所有的社会工作者都工作在社会福利领域”(15)），引导非政府组织探索创新性的服务，不断提升服务质量和社会公信力。
（三）构建供给主体间合作网络
规范政府部门、营利机构和非政府组织的行为，提高服务质量是政府购买服务持续发展机制的关键所在。“国际经验表明，市场组织和公民社会组织等都可以和政府形成各种形式的‘伙伴关系’而成为政府为社会成员提供福利的工具。”(16)供给主体各方在独立的基础上，发挥各自的特长，经济和高效地完成某项事务，这意味着公共权力不再被政府所垄断，政府与其他公共权力中心之间不再是管理者与被管理者的关系，而是平等合作与利益互补的新型关系。首先，达成合作的价值共识是关系定位的前提。这是因为各方的合作、交易、互惠关系，是各个行为主体基于信任、认同所组成的长期关系，是处于不断演变当中的多元主体之间相互学习、互动促进的过程。其次，在政府购买服务中，既要保证政府对服务结果的控制，又要减少政府对服务过程的干预，保证民间组织在与政府合作中的独立性、自主性。再次，制度创新是有效合作的保障，在全面完善制度的基础上，重点加强对合作激励、利益制衡、信息沟通、行政指导、服务委托、群众参与等方面的制度建设和制度创新，推进统一的、多层次的、多渠道的、社会化的社会福利服务体系的建设。
注释：
①罗观翠、王军芳：《政府购买服务的香港经验和内地发展探讨》，《学习与实践》2008年第9期。
②易国松：《社会福利社会化的理论与实践》，中国社会科学出版社2006年版，第9页。
③黄元宰、梅华：《无锡实施“政府购买公共服务”的改革实践与启示》，《改革与开放》2008年第2期。
④徐月宾：《西方福利国家社会服务发展趋势——政府购买服务》，《民政论坛》1999年第6期。
⑤陶传进：《社会公益供给——NPO、公共部门与市场》，清华大学出版社2005年版，第321页。
⑥【美】迈克尔·迈金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版，第423页。
⑦彭华民、黄叶青：《福利多元主义：福利提供从国家到多元部门的转型》，《南开学报（哲学社会科学版）》2006年第6期。
⑧刘庆元、温颖娜：《政府购买社工服务中的机构诉求》，《社会工作》2007年第11期。
⑨刘厚金：《我国政府转型中的公共服务》，中央编译出版社2008年版，第119页。
⑩【美】金斯伯格：《社会工作评估——原理与方法》，黄晨熹译，上海华东理工大学出版社2005年版，第104-106页。
(11)邓国胜：《非营利组织评估》，社会科学文献出版社2001年版，第167-168页。
(12)徐月宾、张秀兰：《中国政府在社会福利中的角色重建》，《中国社会科学》2005年第5期。
(13)【美】吉尔伯特等：《社会福利政策导论》，黄晨熹、周烨等译，华东理工大学出版社2003年版，第281页。
(14)罗观翠：《政府应向谁购买社会工作服务》，《中国社会导刊》2008年第8期。
(15)【美】查尔斯·H·扎斯特罗：《社会工作与社会福利导论》，孙唐水译，中国人民大学出版社2005年版，第8页。
(16)L.Salamon(ed.),The Tools of Government:A Guide to the New Governance.NY:Oxford University Press,2002; E.S.Savas,Privafization and Public-Private Partnerships,NY:Seven Bridges Press,2000.
标签：政府购买服务论文; 合同管理论文; 社会福利论文; 公共服务设施论文; 中国模式论文; 社会改革论文; 项目评估论文; 政府服务论文; 时政论文;