就业模式转变：从正规化到非正规化——我国城镇非正规就业状况分析，本文主要内容关键词为：城镇论文,非正规论文,模式论文,我国论文,就业状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前我国已经进入了经济结构加速调整的历史时期。就业问题日益严重。而过去单一的依靠国有、集体单位等传统正规部门吸纳所有劳动力的就业模式明显不符合我国人口众多、农村人口比重大、低技能劳动力长期供大于求的基本国情。这就决定了我国就业模式必须向“非正规化”转变。非正规就业不仅是解决我国严重失业问题的必由之路，也符合未来人们选择就业模式的发展趋势。随着市场化、非国有化、开放型经济的迅速建立，我国就业模式转变的非正规化严重的滞后了，这是造成我国失业率不断攀升的重要原因。我国非正规就业在“九五”期间已经得到了快速发展，比重已经超过城镇就业比重的20%，但这一比重相对于其他发展中国家乃至部分发达国家还非常低。导致这一现状的主要原因是我国行业垄断严重、不同地区市场化进程差异较大、劳动力市场尚待完善等。目前，我国已经进入经济转型的中期，经济结构调整不断深入、加速进行，在10到15年之内，我国将基本完成向市场经济的转型。为了适应这一历史性的结构调整，我国就业模式必将经历一个“非正规化—正规化—非正规化”的过程。积极促进非正规就业的发展将成为符合我国基本国情的就业模式转变的基本方向，预计非正规就业比重将在今后10～15年间超过50%，成为我国就业的最主要的模式。而我国非正规就业发展还面临政策法律保障有限、资源获取渠道匮乏、劳动力市场障碍等因素的严重制约。通过建立“政府—社会合作式伙伴关系”加快发展我国非正规就业是加速我国就业模式转变、缓解我国就业压力的重大举措。
一、非正规就业界定及国外发展状况
（一）非正规就业的界定
非正规部门和非正规就业的概念最早由国际劳工组织在70年代初提出。各国根据本国国情，又对此概念进行了界定，所以各国非正规部门和非正规就业的界定存在较大的差异。
根据国际劳工组织1999年的定义，所谓非正规部门主要是指规模很小的从事商品生产、流通和服务的单位。主要包括微型企业、家庭型的生产服务单位、独立的个体劳动者（注：国际劳工组织，《世界就业报告1998-1999》，中国劳动社会保障出版社，2000年2月，北京，第140页。）。我国学者根据我国国情对非正规部门和非正规就业作了如下定义（注：薛昭
，《对我国发展非正规部门和鼓励非正规就业的几点认识和建议》，2000年7月。）。
我国非正规部门主要是指在依法设立的独立法人单位（企事业单位、政府机构和社会团体、社会组织）之外的规模很小的经营单位。包括：(1)由个人、家庭或合伙自办的微型经营实体，如个体经营户、家庭手工业户、雇工在7人以下的个人独资企业等；(2)以社区、企业、非政府社团组织为依托，以创造就业和收入为主要经营目标的生产自救性和公益性劳动组织；(3)其他自负盈亏的独立劳动者。
我国非正规就业主要指广泛存在于非正规部门和正规部门中的，有别于传统典型的就业形式。包括：(1)非正规部门里的各种就业门类；(2)正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等，即“正规部门里的非正规就业”。对非正规就业的分类如下图所示：
目前我国尚未对非正规就业进行过精确测算，为了利用现有统计数据，探讨我国非正规就业的基本状况和发展趋势，我们对城镇非正规就业进行了相对简单的工作定义，即城镇非正规就业主要包括私营、个体经济中的从业人员以及正规部门中的临时职工。需要说明的是，我国私营经济单位规模差异较大，但以微型企业为主，所以归入非正规部门。大量的非正规就业农民工无法进行精确统计，未纳入统计测算范围，所以本文对我国非正规就业现状估计较为保守。
（二）国外非正规就业已经成为就业主渠道
1.非正规就业已经成为发展中国家最主要的城市就业渠道和新增就业岗位的来源
第一，非正规就业已经成为了发展中国家城镇就业的最主要渠道。非正规就业已经成为了城镇就业方式的主体。从非洲总体来看，城市非正规部门就业人数占城市就业总人数的60%以上，拉美国家和部分亚洲国家的非正规部门就业也占了城市就业总人数40%～60%。
第二，非正规就业是发展中国家新增就业岗位的最主要创造者。在拉丁美洲，1990年到1993年间，83%的新就业岗位是非正规部门创造的。在撒哈拉以南非洲，1980年到1985年间，非正规部门吸纳了新增劳动力的75%（注：引自袁铁铮、李长春，《国外非正规部门就业和其他灵活就业研究》，刘燕斌主编《面向新世纪的全球就业》，中国劳动社会保障出版社，2000年9月，第160页。）。
发展中国家非正规就业比例的迅速增长是由于大量低素质劳动力的供给过剩，而这部分劳动力进入正规部门就业障碍很大，所以选择了劳动技能要求较低、资金投入较少、经营条件要求简单、经营方式灵活的非正规部门实现自救性就业。
2.非正规就业是发达国家就业方式重要的发展趋势
第一，在发达国家中，非正规就业已经成为了重要的就业方式。通常非正规就业从业人员占从业人员总数比例为20%～30%之间，在某些国家（如荷兰）非正规就业比重已经达到了50%以上。
第二，发达国家中的非正规就业以正规部门的非正规就业为主。各种非全日制就业、临时就业和派遣就业占从业人员总数的20%～30%。
第三，非全日制就业和临时就业是发达国家新增就业机会最主要的组成部分。1992年到1995年，荷兰从业人员增加了43.5万人，其中93.6%为非全日制就业劳动者；英国1992年到1997年间增加了93万个就业岗位，其中非全日制就业岗位占增加额的68.5%（注：数据来源同注③，第183页。）。
第四，发达国家非正规就业的迅速发展，体现了人们在物质生活相对有保证的情况下，对新的就业方式的追求，而非国内的失业压力所导致（注：“随着社会经济的发展和时代的进步……（人们）的工作目的不仅仅是为了挣钱养家，而是要全方位实现自我价值，希望有更多属于自己的自由时间和空间，为此他们不愿意被特定的岗位或单位所束缚，而灵活就业方式正可满足他们的这种需求。”（袁铁铮，2000年，来源同③）。）。1997年，英国选择非全日制工作的劳动者中有87.7%是因为喜欢这种就业方式或是因为求学、培训等原因而选择了非全日制工作，美国为87.8%，德国为86.6%，荷兰则达到了94.4%（注：数据来源：日本劳动省《海外劳动白皮书》，1998版。引自袁铁铮等著，《国外非正规部门就业和其他灵活就业研究》。）。
从发展中国家和发达国家非正规就业发展的状况及特点中，可以看出非正规就业不仅是解决经济发展过程中严重的就业压力的重要途径，也是未来工作方式转变的重要趋势。所以发展非正规就业不仅具有巨大的现实意义，而且也符合就业方式发展的长远趋势。
二、我国就业模式转变与非正规就业
（一）我国正在经历历史上最大规模的就业结构调整，非正规就业正在成为就业主渠道
“九五”期间，我国城镇正规就业与非正规就业的变化特点是：第一，正规部门就业比例大幅度下降，但仍处于较高水平。我国城镇职工占从业人员总数比重从1995年的78.1%下降到1999年的56.0%。第二，正规部门在职职工中，传统部门（指国有和城镇集体单位）职工大幅度下降，从1995年的73.5%下降到1999年的47.5%。新兴部门（指三资企业、股份合作制企业等）职工比重不断上升，由1995年的4.6%上升到1999年的8.5%。正规部门就业比重将进一步下降；在正规部门就业中，新兴部门就业比重将不断上升。第三，全国在职职工人数大幅度下降的主体来自于传统三大产业：建筑业、采掘业和制造业。全国城镇职工中，制造业净减少1943万，下降幅度为35.7%；建筑业净减少275万人，下降幅度为26.1%；采掘业净减少264万人，下降幅度为28.9%；三大行业合计减少2482万人，占减少总量的79.2%。第四，非正规就业部门（指私营企业、个体从业人员）有较大幅度增长，就业比重从1995年的11.97%上升到1999年的22.73%。第五，我国城镇正规部门就业比重大大高于发展中国家的水平，但是我国城镇非正规就业比重又大大低于发展中国家水平的50%～60%（国际劳工组织，《世界就业报告1998～1999》）。也低于大多数发达国家非正规就业比重（据国际劳工组织《世界就业报告1998～1999》，大多数发达国家非正规就业比重在30%以上，有的国家如西班牙、荷兰、丹麦、日本等都超过了40%）。第六，非正规就业的增长已经成为我国城镇就业新增岗位的主导渠道。“九五”期间（1995～1999年），我国从业人员新增1921万人，增长了10.1%，同期，非正规部门从业人员新增1422万人，增长了69.5%，非正规部门新增就业人数占从业人员增长总量的74.0%。与此同时，正规部门（包括传统正规部门和新兴正规部门）职工总数下降了3135万人。非正规就业成为了城镇新增劳动岗位的最主要来源。第七，非正规就业是我国下岗失业人员主要的再就业渠道。1999年下岗职工再就业比例中，自营就业占48.7%，至少有80%～90%的下岗失业人员转入了非正规就业（注：数据来源同②。）。
分析表明，我国城镇非正规就业发展潜力很大。今后我国城镇非正规就业将成为新增就业岗位的主要渠道之一。
（二）我国就业模式转变的基本方向是非正规化
当前我国处于经济转型的关键时期，就业结构的调整是我国经济结构调整的核心内容和目标，而就业模式转变是就业结构调整中的重要内容，经济结构调整与就业模式转变相互促进、相互推动。但目前我国就业模式转变严重滞后于经济结构的调整，就业模式转变的方向不明确，造成就业状况的迅速恶化。
我国所有制结构的调整从建国以来经历了一个“非国有化—国有化—非国有化”的过程：首先是建国初期，我国是一个多种经济类型共存的新民主主义经济类型，包括了国有经济、集体经济、个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济等五大经济成分，其中个体经济和私人资本主义经济占据主导位置；其次是进入50年代，1952年毛泽东提出了过渡时期（指过渡到社会主义社会时期）的总路线是“一化三改”，即实现国家工业化，逐步改造农业、手工业和资本主义工商业。这个过程到50年代末基本完成，我国国有、集体经济占据了经济类型的主导，个体、私营经济基本消失；第三是1978年以来，改革开放使得我国非国有经济得到迅速成长，在90年代中后期逐渐成长为我国经济类型的重要组成部分，并且这个过程还处于不断深化阶段（注：胡鞍钢：《国有经济与非国有经济关系》，《胡鞍钢集》，黑龙江教育出版社，1995年。）。
所有制结构调整的历史实践充分证明了，发展非公有制经济，促进经济类型的多元化局面的形成是符合我国国情的必由之路，原因如下：第一，多种经济成分长期并存、相互促进发展，适应中国生产力发展水平；第二，多种经济成分并存可以促进商品经济和市场经济在中国迅速发展；第三，多种经济成分并存可以创造更多的就业机会，非国有的、劳动密集的经济对解决中国就业问题具有突出作用；第四，搞国有化并不等于工业化，它恰恰强化了中国已有的二元经济结构，把广大农村人口排斥在工业化和现代化潮流之外（注：胡鞍钢：《国有经济与非国有经济关系》，《胡鞍钢集》，黑龙江教育出版社，1995年。）。
由于以上原因，中国经济结构调整的基本方向有三个方面：一是经济运行机制的“市场化”；二是所有制结构的“非国有化”；三是经济全球化下的“开放型经济”。这是三个相互影响、相互促进、相互并行的发展过程。在此背景之下，我国就业模式转变的基本方向应该如何确定？
在经济结构调整的宏观背景之下，我国就业结构调整面临如下背景：第一是产业结构，农业、传统采掘业、制造业、建筑业从大量吸纳劳动力迅速转变为大量排斥劳动力，成为下岗失业人员的主要来源；第二，经济运行深层次矛盾，国有工业企业面临全面亏损；第三，技术进步，摧毁了大量旧的工作岗位的同时也创造了新的工作岗位，加剧了就业结构性调整；第四，市场经济转型，国有经济就业规模迅速萎缩，非公有经济发展滞后，造成失业人口迅速增加；第五，资本深化，由于采取了资本密集型的工业化技术路线，导致投资对就业增长作用十分有限（注：胡鞍钢：《就业与发展》，辽宁人民出版社，1998年12月。）。
在就业结构调整的背景之下，我国就业模式转变也经历着“非正规化—正规化—非正规化”的过程：首先是建国初期，非公有经济占据主导地位，以个体和私营为主的非正规部门就业是我国就业的主要模式；其次是国有化阶段，我国进入计划经济时期，传统正规部门（国有、集体经济）垄断国民经济，该部门吸纳了几乎所有从业人员；第三是转型期，市场经济体制开始建立，就业结构进入急剧调整时期。传统正规部门就业比重急剧下降，新兴正规部门（即三资企业、股份合作制单位等）就业比重显著上升，非正规就业开始出现。但由于传统正规部门就业人数基数大、下降快，新兴正规部门和非正规部门的滞后上升，导致新增就业岗位无法充分吸纳从传统正规部门流出的劳动力，造成失业人口不断上升。第四，我国经济转型进入后期，市场经济体制基本建立完善，就业模式进入稳定调整期。传统正规部门就业比重已经下降到较低水平；新兴正规部门发展进入成熟期，吸纳了大量劳动力；非正规部门也进入稳定发展阶段，成为城镇就业主要渠道，劳动力市场供求基本趋于平衡，失业人口开始下降，但仍保持在较高水平。
我国劳动力资源丰富、低素质劳动力相对过剩的基本国情决定了单一的正规部门就业模式不符合我国基本国情，正是由于国有集体单位等传统正规部门长期以来吸纳了几乎所有的城镇劳动力，造成了大量隐性失业的存在，在转型期以突发性的显性失业形式爆发出来，使我国陷入高失业的困境。“非正规化”是转型期符合我国基本国情的就业模式转变的基本方向，因为：第一，我国最基本的国情就是人口众多、农村人口庞大、存在大量农村剩余劳动力、低素质劳动力长期供大于求。我国的人口压力决定了我国必须面临巨大的就业压力，而过剩的低素质劳动力无法通过有限的正规部门来充分吸纳，大量在正规部门缺乏竞争力的城镇劳动力进入了非正规就业，大量的农村剩余劳动力通过非正规就业的方式突破城乡壁垒，在城市中找到安身立命的就业机会，因此，非正规就业必将成为我国解决低素质劳动力就业的最主要的渠道。第二，就业“非正规化”是经济运行机制“市场化”的必然选择，市场化将推动社会需求向多元化发展，非正规部门与非正规就业能够通过自身的适应能力迅速对市场需求做出反应，市场化为非正规就业提供良好环境，非正规就业又极大地推动着市场化的进程。第三，就业“非正规化”是所有制结构“非国有化”的必然结果，非国有化将实现多种经济长期并存、相互促进的局面，这必将导致个体和私营经济的迅速成长和长期繁荣。第四，就业“非正规化”符合建立“开放型经济”的发展趋势，非正规就业使劳动力利用效率增加、利用成本降低，从而增加产品的国际竞争力，促进了我国企业参与国际竞争，同时非正规就业也为外国企业提供了更加灵活多样的利用我国廉价劳动力资源的机会。
需要进一步指明的是，目前我国经历的就业模式“非正规化”不是简单的重复建国初期的模式，而是在经济快速发展、科技不断进步的背景下进行的。这种就业模式更多的体现出现代商品生产中灵活利用劳动力、降低劳动力使用成本的要求，同时也体现着人们在物质生活相对丰富之后对工作方式的重新认识和选择。
我国目前正处在转型中期，经济结构调整进入迅速深化阶段，失业人口规模达到高峰，失业率在今后几年中还会继续保持较高水平。加速结构调整、进一步加快新兴正规部门的发展，尤其是促进非正规部门的快速发展，将直接关系到我国失业问题未来走势。预计，我国失业人口高峰将持续3～5年，随着结构调整的进一步深入，失业人口将呈现下降趋势，但仍将保持较高水平。
我国计划经济时期从1956年（第一个五年计划）开始，共经历了32年时间，从1978年开始，我国进入转型期，国民经济向社会主义市场经济转型，我们预计这个过程将经历30～35年时间，目前已经过了22年，也就是说到2010～2015年间，我国向市场经济转型将基本完成。由此可推断我国目前已经进入了经济转型的中后期。这个时期的特点为国民经济结构大规模调整，不断深化，调整速度加速进行，如我国工业总产值中国有比重第一次下降10个百分点用了12年，第二次下降10个百分点用了3年，第三次则仅用了1年。经济运行机制的“市场化”已经基本成型，我国市场化程度已经从1979年的25.6%增加到了1999年的80%左右（注：联合国开发计划署，《中国人类发展报告1999》，中国财政经济出版杜，1999年11月，第35页。）；所有制结构的“非国有化”也取得了显著的进展，工业总产值中非国有经济比重已经由1978年的0%上升到了1999年的36.42%；面向经济全球化的“开放型经济”也迅速建立，我国外贸依存度已从1978年的9.80%上升到了1999年的36.50%（注：数据来源：《中国统计年鉴(2000)》，中国统计出版社，2000年，第53、588页。）；我国就业模式转变的“非正规化”也在加速进行，非正规部门就业比重从1978年的0.16%上升到了1999年的22.73%。由此可见，就业模式转变的速度远远滞后于我国总体经济结构的调整速度。劳动力市场中的制度性障碍（社会保障制度、户籍制度等）严重地制约着劳动力在部门之间、地区之间、城乡之间自由流动，这成为制约我国就业模式非正规化发展的最大的障碍，也成为了我国失业率持续攀升、相当长一段时间内保持较高水平的主要原因。
三、我国非正规就业结构分析
（一）市场准入障碍不同导致了非正规就业在各行业中的不平衡分布
我国分行业非正规就业结构可以分为如下四种类型，并呈现以下特点：第一，国家垄断性行业。这些行业中非正规就业比重极低。1997年，我国电力、煤气及水的生产和供应业的非正规就业比重为2.9%，地质勘查业、水利管理业为4.3%。而全国平均非正规就业比重1997年达到20.3%。在这些行业中，非正规就业者主要体现为正规部门中的临时就业。私营和个体经济被限制在这些行业之外。第二，部分竞争性行业。如传统三大产业：制造业、采掘业和建筑业随着市场准入障碍的清除，非正规就业已经占到了非常可观的比重。1997年，我国采掘业的非正规就业比重达到16.5%，制造业达到13.7%，建筑业达到25.3%。大大高于国家高度垄断行业中非正规就业的比重，但同时制造业和采掘业的非正规就业比重也还低于全国平均水平。在这些行业中，非正规部门（个体、私营从业者）占非正规就业的主体。第三，竞争性劳动密集型服务业。如批发和零售贸易餐饮业和社会服务业，这些行业中非正规就业已经接近就业的主体。1997年，我国批发和零售贸易餐饮业非正规就业比重达到49.7%，社会服务业达到46.1%。这些行业的非正规就业绝大多数来自私营、个体经济。第四，垄断性服务业。如电信、金融保险、文化艺术及广播电影电视业。这些行业存在极高的市场准入障碍，非正规就业比重极低。1997年，金融、保险业非正规就业比重为3.3%，教育、文化艺术及广播电影电视业为2.9%。
由此可见，非正规就业的规模和发展程度决定于市场准入障碍的高低以及劳动力市场的流动性。打破垄断、降低市场准入障碍，允许非正规部门参与到产品与服务的提供过程中；提高劳动力市场的流动性，更多的剩余劳动力将能够找到符合自身技能水平的灵活的非正规就业岗位。这都将极大地促进我国非正规就业的发展。
（二）市场化程度和就业压力的差异导致非正规就业在各地区间的不平衡分布
根据我国非正规就业在不同地区就业比重的差异，我们将各个省份分为以下四种类型：(1)非正规就业“主动创造型”：主要指市场化程度较高的地区（如浙江、广东、海南、福建等地区）；(2)非正规就业“被动承受型”：主要指下岗失业状况严重的地区（如东北三省、湖南、湖北等地区）；(3)非正规就业“限制发展型”：主要指市场准入障碍高、户籍限制严格的地区（如北京非正规就业比重仅为5.6%，居全国最低）；(4)非正规就业“发展滞后型”：主要指经济结构调整相对缓慢的西部地区。
表1 各地区非正规就业状况比较（1999年）单位：%
注：括号中数据为各省非正规就业比重。
数据来源：根据《中国统计年鉴(2000)》，中国统计出版社，2000年，第180页数据计算。
（三）农民工以非正规就业为主要模式大规模进入城镇，成为城镇就业的新生力量
我国农村劳动力向城镇流动已经成为了世界瞩目的问题，1998年我国农村劳动力达到46432.2万人，流动农村劳动力达到4424万人，占我国农村劳动力的9.5%，相当于城镇从业人员总数的21.1%（注：数据来源：《中国劳动统计年鉴(1999)》，中国统计出版社，1999年，第128页。）。流动农村劳动力分为两部分：城镇单位使用的农民工和在城镇单位之外就业的农民工。
1.城镇单位使用的农民工
1998年这部分农村劳动力达到913万人（注：数据来源：《中国劳动统计年鉴(1999)》，中国统计出版社，1999年，第26页。），占流动农村劳动力的20.6%。他们的就业呈现以下特点（注：以下调查数据的数据来源为全国总工会政策研究室编：《1997年中国农民工问题调查》，第281～283，315～316页。）：
第一，城镇单位使用的农民工中，大量选择正规部门非正规就业模式。临时性、阶段性就业方式占接近50%的比重。1997年全国总工会组织的“中国农民工问题调查”中显示，农民工订立的劳动合同期限以完成一定工作为期限的占13.7%，期限在1年以内的占35.0%，二者之和为48.7%。非正规就业比重接近50%。进入国有、集体单位的农民工占84.7%，进入三资企业的占11.2%。国有单位吸纳的农民工中，46.41%为临时性、阶段性就业，集体单位中为57.95%，三资企业为48.25%。总计有46.5%的农民工选择了正规部门非正规就业的就业方式。
第二，城镇单位使用的农民工行业分布以采掘业、纺织业、建筑业、交通运输仓储及邮电通信业为主。其中，6.5%的农民工从事采掘业工作，从事纺织业的为14.6%，从事建筑业的为17.0%，从事交通运输仓储及邮电通信业的为18.5%。农民工所从事的具体职业，以劳动条件恶劣的职业为主，从事采掘、冶金、化工产品加工、建筑以及运输仓储的农民工占被调查农民工总数的49.2%。
2.在城镇单位之外就业的农民工
这部分劳动力为流动农村劳动力的主体，1998年达到3511万人，占流动农村劳动力比重为79.4%（注：数据来源：《中国劳动统计年鉴(1999)》，中国统计出版社，1999年，第26、128页。）。这部分劳动力处于不稳定的流动状态或在乡镇企业就业。处于不稳定流动状态的农村农民工通常选择个体从业者的方式从事零散的就业。这部分劳动力构成了城镇非正规就业的主要部分。
3.农民工的特征分析
进入城镇就业的农民工主要呈现如下特点：第一，进入城镇就业的农民工是我国农村人口中的精英阶层。首先，他们年轻，72.3%的农民工年龄在30岁以下；其次他们通常有较高的教育水平，87.4%的农民工受过初中以上教育；最后，他们不少都有一技之长，48.2%的农民工在进入城镇就业前都会一门以上的技术，而全部劳动力中会一门技术的仅占22.9%。第二，农民工来源的主体是非农业生产劳动力。农民工进入企业前的身份，务农的仅为1/3强，占37.7%；大部分(62.3%)的农民工在进入企业前的身份是学生、军人或在村办企业和外地企业务工者。第三，他们的汇款是贫困农村主要的现金来源（注：美中关系全国委员会委员、当代世界问题研究所研究员Daniel Burton Wrigt（中文名：唐兴）曾指出：“如果说民工构成对社会稳定的威胁，那么同样有说服力的逻辑可以把民工看成是一根纤维，使处于急速转型中的中国不至分化。民工一方面缓解了贫困地区的压力，另一方面也把资金和技术转移到内地。……“引自Daniel Burton Wright：《我看中国》，广西教育出版社，2000年9月，第50页。）。每年农民工寄回家里的现金在1000元以上的占68.6%，人均达到2000元左右，相当于同年（1996年）农民人均纯收入（1926元）（注：“1997年，贵州民工往家乡投寄50亿元的现金。这个数字等于贵州省政府全年的财政收入，也相当于10%的全省国民生产总值。就这一点，民工所作的重大贡献之一是把资金直接投放到中国内地的贫困家庭当中，这恰恰是政府官员和救济项目难以做到的”（Daniel Burton Wright，2000年）。）。第四，农民工的主流是稳定。农民工的流动正在朝着有序、稳定的方向发展（注：《1997年中国农民工问题调查》报告中指出：首先，农民工有组织流动趋势明显增加；其次，农民工对目前的岗位和收入满意度较高；第三，农民工对城市、企业的内部人际关系也基本满意；第四，想长期留城务工的增多；第五，大多数具有较强的乡情和家庭责任感；此外，违法犯罪比率很低，北京建工集团调查反映：“北京地区流动人口发案率为0.63‰，而以农民工为主体的整建制外施工队伍的发案率是在0.03‰以下，大大低于2‰的小康值发案率。”（全国总工会，1997年，第8～9页））。第五，农民工在低素质劳动力市场中具有强大的竞争优势（注：“农民工具有适应性强、方便使用的特点。……据上年（1996年）初劳动部门在4个城市118户企业调查，有87.10%的企业对可用富余人员替代民工持否定态度。其中47.9%认为富余人员受不了民工的劳动强度，43.7%认为富余人员大多不愿意从事苦、累、脏、险的工作，只能招用民工。”（全国总工会，1997年，第25页））。第六，农民工面临劳动关系不规范、劳动标准难落实、各项权益无保障的困境（注：全国总工会，《1997年中国农民工问题调查》，1997年，第11～19页。）。
四、我国非正规就业进入快速发展阶段，劳动力市场障碍成为阻碍非正规就业发展的主要障碍
针对目前我国就业形势的发展状况，预计在本世纪的最初20到30年之内，正规部门以提高劳动生产率为主要目标，主要是进行就业结构调整，吸纳更多的高素质劳动力进入该部门，逐步淘汰低技能冗员，创造新增就业机会有限。以社区服务为主要推动力的第三产业将成为创造就业的首要途径，非正规部门将成为正规部门淘汰劳动力和农村剩余劳动力的主要吸纳者，非正规就业将在未来10～15年内接近城镇就业总数比重的50%。从事高科技开发和专业化服务的自由职业者将成为高技能劳动力的重要就业渠道。
今后10～15年间，我国非正规就业将呈现以下趋势：
首先，非正规部门将得到巨大的发展，非正规就业比例将迅速上升，成为我国城镇最主要的就业部门。阻碍这一趋势发展的因素主要包括：非正规部门生存环境恶劣，缺乏必要的政策保障、资金信贷渠道、场地设施等；非正规从业者处于“低技能、低收入、高风险”的境地，缺乏必要的社会保障、法律保护和技能培训（注：世界劳动组织《世界就业报告1998～1999年》第七部分“培训与劳动力市场：对非正规部门和脆弱工人就业状况的影响”中指出，非正规部门中就业的低素质劳动力不仅缺乏接受培训的能力，因为较低的劳动收入是劳动者只能维持劳动力的简单再生产，无法支付对自身劳动技能的提升费用，与此同时，非正规部门劳动力也缺乏动力提升自己劳动技能，由于非正规部门发展环境恶劣，即使在获得劳动技能提升的机会后，也无法得到相应的资金、市场、技术等资源，通过企业自身的发展获得劳动技能提升投入的回报。所以大多数倾向于维持现在的技能水平。）。
其次，正规部门中非正规就业比重将进一步扩大，成为正规部门中重要的就业模式。非正规就业方式符合正规部门降低劳动力使用成本的要求。一方面福利和培训成本大大降低（注：迈克尔P.托达罗指出：由于在非正规部门接受培训的成本大大低于正规机构和正规部门提供的培训成本，因而非正规部门在人力资本的形成中也发挥着重大作用（迈克尔P.托达罗著，黄卫平、彭刚等译，《经济发展》（第六版），中国经济出版社，1999年1月）。），另一方面，能够灵活地根据劳动力需求的时间变动调整需要劳动力的数量，提高企业利用劳动力的整体效率。阻碍这一趋势发展的障碍主要在于我国目前劳动力市场缺乏流动性，正规部门的正式就业和非正规就业之间存在着较大的鸿沟：在法律保护、社会保障等方面，对非正规就业有明显的歧视，造成正规部门劳动力向非正规就业模式转移存在巨大的成本与风险。
第三，众多高科技、专业化服务的新兴产业部门将以非正规部门的形态出现，并迅速成长，跻身正规部门行列。由于这部分产业部门起步初期缺乏资金、场地，市场需求也尚未得到开发，所以它们往往采取灵活性较强的非正规部门的形式从事经营活动。这部分产业部门具有强大的生命力，在外部环境改善的条件下会得到迅速的发展。这一趋势发展的障碍主要在于资金、设备、场地等要素的获取，以及开拓市场的机会。
第四，非正规就业将成为高素质劳动力重要的就业方式。随着电话、国际互联网等现代通讯设施的迅猛发展，社会组织形式也受到极大冲击，传统的单位就业对高技能劳动力的吸引力正在下降，他们更加喜欢相对自由、宽松的工作方式和生活方式。于是大量的自由职业者（也称在家工作者——SOHO）涌现出来。正规部门的高技能工作人员、刚毕业的大学生、大学和科研机构的科研人员凭借着自己某一方面的专业特长，结合市场需求，以个体或小企业的形式参与经济活动，并享受丰厚的劳动报酬。这一趋势发展的条件是劳动者的专业特长和市场需求的结合。目前阻碍这一趋势发展的障碍主要为政策的歧视性、劳动无保障、社会地位也较低（注：据了解，在北京中关村地区，从事网络信息技术开发的自由职业者超过万人，已经形成了一支初具规模的就业大军。而这部分自由职业者很多来自外地，没有北京户口，因此在享受社会保障、购房和购置家庭轿车等方面受到重重阻碍，他们称自己为“腰缠万贯的下等人”。）。创业基金的匮乏和缺乏发展所需的场地和设备，致使许多高科技小企业无法达到有效规模就已经倒闭。促进这类就业模式的发展首先要对从业人员进行政策倾斜，如户籍制度的重大改革、风险投资体制的完善、小企业孵化器的建设等等。
非正规就业发展障碍可以归纳为以下四个方面：第一，政策障碍：非正规部门和非正规就业缺乏相关政策必要的正名定位，缺乏宽松的进入市场的渠道；第二，获取资源障碍：非正规就业者难以得到必要的资金、技术、信息、基础设施等资源；第三，从业者保障障碍（或者可以称为劳动力流动性障碍）：劳动关系、劳动者权益（劳动报酬、劳动条件等）得不到必要的法律保障、劳动者缺乏必要的社会保障；第四，人力资源障碍：非正规就业者难以支付、也缺乏动机进行劳动技能培训，投资于自身人力资本。
五、建立“政府—社会合作式伙伴关系”，发展非正规就业
我国经济结构改革将遵循四个基本方向：第一，经济运行机制的“市场化”；第二，所有制结构的“非国有化”；第三，经济全球化背景下的“开放型经济”；第四，就业模式的非正规化。在这一发展过程中，政府职能必须进行深刻的、适应市场经济的转型，而这个转型明显滞后于我国市场化的进程，政府职能转变已经成为了制约我国经济进一步快速发展的最主要的瓶颈。
实现就业的“非正规化”，推动就业模式转变，需要重新界定政府的作用和干预内容。这包括干预的范围应当缩小，从“无所不管”转向“有限领域”，从“过渡干预（越位）”转向“适度干预（定位）”，从公共服务的“缺少干预（缺位）”转向“加强干预（到位）”；干预手段要转变，从依靠计划、行政手段为主转向依靠经济、法律手段为主，从直接控制为主转向间接控制为主，干预由基于“人治”转向“法治”，干预本身也要接受法律监督和法律制约；提高干预有效性，充分利用市场机制，积极应对各类挑战；提高干预的透明度，减少干预中的寻租现象（注：胡鞍钢、王绍光：《政府与市场》，中国计划出版社，北京， 2000年1月。）。
因此，促进非正规就业发展的基本途径为充分依靠全社会的力量，实现分工明确、合作有效的政府、企业、非营利组织的协同工作机制，建立“政府—社会合作式伙伴关系”。
我国促进非正规部门的发展战略包括：第一，把非正规就业纳入国家发展战略，从法律、政策上确立非正规就业的地位；第二，制定有利于非正规就业发展的宏观政策，对非正规就业的发展给予必要的政策倾斜；建立利于非正规部门发展的市场竞争环境，打破大部分行业的国家垄断和部门垄断，降低市场进入门槛，鼓励竞争行为、规范竞争秩序，促进非正规部门参与市场公平竞争；第三，加速就业模式转变，鼓励新兴职业的发展、鼓励高技能就业者自主就业、积极促进小企业等非正规部门的发展、促进正规部门采取灵活用工制度创造非正规就业；第四，通过各种渠道增加非正规部门和非正规从业者获取资金、技术、信息、培训、场地、市场准入等资源的机会和能力；第五，加快劳动力市场、社会保障体制的完善，实现劳动力流动自由化、社会保障社区化（注：杨团，《中国的社区化社会保障与非营利组织》。《管理世界》，2000年第1期。），降低劳动力就业的成本和流动风险，加强对就业者权益的保障。
在促进非正规就业发展的过程中，政府所应充当的角色为政府作为环境建设者、市场监督者和服务提供者，其职能主要在于通过政策、法律、基础设施的建设，以及提供相关服务来创造利于非正规部门和非正规就业的宏观环境。把工作重点落实到保护非正规就业者的权益上。通过发展非营利组织，把服务项目交给非营利组织进行具体运作，鼓励不同组织之间进行必要的竞争。并鼓励和保障正规部门企业同非正规部门建立合作关系。
正规部门企业应当加强与非正规部门的合作关系，在利润最大化的前提下，通过承包、分承包合同关系的纽带，密切正规部门和非正规部门之间的合作。正规部门根据生产和服务的需要向小企业、非正规部门合作者提供诸如派出专家为非正规部门企业及个人进行管理、生产的指导，对从业人员进行劳动技能培训等服务措施，形成“以大带小、以小促大”的良好合作局面。
非营利组织的作用集中体现为中介纽带作用。包括：政府与非正规部门间的纽带、正规部门与非正规部门的纽带、非正规部门不同个体间的纽带、以及从业人员同雇主之间的纽带作用。政府向非正规部门提供的服务可以由非营利组织落实，主要功能为向劳动者提供文化素质和劳动技能培训（注：据国际劳工组织的调查显示，非营利组织针对自谋职业者的培训方案已经取得了一些成功的范例，而由政府发起的类似培训方案成功者寥寥无几（国际劳工组织《世界就业报告1998～1999》）。）、落实社会保障制度。非营利组织可以成为正规部门和非正规部门之间信息流通的渠道。非营利组织可以组织非正规企业和非正规就业者，实现个体力量微弱、分散的非正规部门企业和非正规就业人员的联合，既可以加强不同个体在生产、服务等经济活动中的合作，又能够把分散的力量集中，提高非正规部门和非正规就业者的谈判能力和影响决策的能力，更有力地表达自身的权利和要求，动员更多的资源。政府、企业、非营利组织在部分领域里的具体合作关系可以如表2所示。
表2 部分领域政府—社会—市场合作示意表
