公有产权制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文对公有产权范畴作出了新的定义，认为公有产权是指各级政府社团产权。划分政府公有产权与集体非公有产权的重要依据在于两者所带的社会经济目标不同：政府公有产权带社会目标；集体非公有产权带经济目标。作者认为，产权制度随区域经济发展进程而发生制度变迁，在此过程中，产权制度逐渐作出公有产权社会目标和非公有产权经济目标的功能结构分化，单一公有产权制度创新为以混合产权为主体的多元化企业制度。
一、公有产权范畴
1.基本产权形式。
按产权经济学理论，产权可表述为民事主体利用资源的权利。用它来界定权利人在经济活动中对资源使用作出选择的权利并承担其责任的边界。基本产权形式可划分为私有产权和社团产权。
（1）私有产权。私有产权意味着资源利用已界定给了特定的民事主体，包括法人和公民。私有产权的特征是权利人拥有排他性的资源利用权利。私有产权是商品经济的基础。
（2）社团产权。社团产权是社团组织整体享有的资源利用的权利。社团产权的特征是社团成员通过社团组织享有社团公共资源的利用权利；但每个特定的成员并不享有排他性的资源利用权利。即一成员对一种资源行使权利时，并不排斥其他成员对该资源行使同样的权利。社团产权与私有产权的重要区别，在于社团产权在成员（公民）之间是完全不可分的，即完全重合的。
2.政府产权与集体产权。
（1）政府产权与集体产权的区别。通常学术界把国有产权即政府产权和集体产权归纳为公有产权。本文认为，政府产权是社团产权，属于公有产权性质；集体产权是个体产权集合体，并非社团产权，与政府公有权是有本质区别的。
①政府产权。政府产权的产生是应个人的政治要求，依个人成员政治倾向通过公共选择政治安排组建起政府，然后由政府向成员征集税收形成政府产权。政府产权的剩余索取权是政府，而不能量化到社会成员，因而政府产权中的成员并不拥有资源利用的排他性权利，政府产权属于公有产权。政府产权还有一个重要特点是带社会目标。
②集体产权。集体产权的产生是应个人的经济需求，以个人的财产积累形成个人产权，个人产权在市场机制作用下，通过合约经济安排自愿结合成集体产权。集体产权的剩余索取权量化到集体成员，即个人。同时集体产权中的个人产权拥有相应股份的表决权；个人产权的意见在集体产权中得不到表达时，可以通过市场转让产权，退出集体产权。因而集体产权中的个人拥有排他性的产权，属于私有产权性质。集体产权的目标特点是纯经济性的，即利润最大化。
（2）个体产权向集体产权运动的趋势。由于规模经济优势原因，存在个体产权（个人、法人产权）集中化向集体产权运动的趋势。集体产权是由个体产权以等额股份产权或非等额股份产权以契约形式集股而成的。
在个体产权条件下，权利人在经济活动决策中会选择他认为能使自己产权现值最大化的资源合作安排。在这种最有效利用资源激励的作用下，生产监督成本为零。但个体产权致命的弱质性是其生产规模小，缺乏规模经济效益，且存在较大的经营风险。
在集体产权条件下，由集体协商作出一项经济决策要比个体产权困难；即使现代企业制度以企业法人治理结构取代集体表决，但仍然存在治理结构经理层的道德风险问题。不管怎样，集体产权在其生产过程中的监督成本要高于个体产权。但是，集体产权形式，尤其是股份制企业制度带来了个体产权无法比拟的规模经济效益。
在个体产权合股形成集体产权过程中，较高监督成本代价与较高的规模经济收益相抵，集体产权形式的收益远高于个体产权形式收益。在这种潜在利润的驱使下，存在个体产权集中化向集体产权靠拢的趋势。在世界经济步入工业化社会大生产的今天，个体产权安排已被集体产权安排挤到极有限的生存空间。
（3）政府产权与集体产权各自安排优势。政府产权和集体产权依它们各自的特性，分别有不同的产权安排优势。政府产权带社会目标，且政府社团拥有剩余索取这点与政府财政收支相联系的特点；使政府产权优于安排一些带社会目标，如用于公共基础设施项目的产权安排。这种产权安排能节约政府在某些支持性产业上与企业间的谈判成本。
集体产权的利润最大化目标和集体产权的剩余索取权量化到单一民事主体（公民、法人），以及这种私有产权外部经济内部化的激励产生的经济效率，使集体产权优于安排一些市场竞争性产业的产权制度。因此，可以通过扩大集体产权安排建立起优胜劣汰的竞争机制，达到资源最优配置。
（4）两种产权安排在不同发展阶段的适应性。在商品经济发展初期，供给不足使社会保障体系不完善，集体产权的利润最大化目标会跟政府的社会目标——如基本保障公民的基本生活、充分就业等目标相冲突。这时期的可能选择是发展和扩大带社会目标的政府产权，以取得满足社会目标的平衡。当商品经济步入工业化成熟期，社会保障制度完善，在发达的市场机制作用下，劳动力、资本等生产要素更多配置在效率较高的集体产权安排上；总供给和总需求、就业、收入分配等经济参数受到政府有效的宏观调控。集体产权利润最大化目标跟政府社会目标冲突逐渐减弱，最终使集体产权利润最大化目标与政府社会目标取得均衡。
3.地方政府产权。
（1）地方政府产权制度供给不足。我国有不少学者，如樊纲等对改革传统过于集中的中央政府产权，界定地方政府产权的重要性已有很充分的论述。限于中央政府产权管理体系改革进度，有关地方政府产权的制度供给不足至今未有改变。现有的中央政府产权在地方实行分级管理的制度安排，其理论上可造成：①政府产权代理环节多，生产的交易费用高昂；②地方政府对政府产权未来收益分配的不确定性及相关的外部性问题，缺乏管理激励；③很大程度影响地方公有产权的流动重组安排创新。
（2）实际存在地方政府控制产权。在政府产权中，地方政府投资形成的产权与中央政府投资形成的产权是有区别的。尤其是从1983年普遍实行“技改贷”的投资体制后，至少现实中存在地方政府投资（担保）形成的地方政府控制产权。相对于中央政府产权，地方政府控制产权的特点有：①地方公有产权社会目标的区域性。如市县政府投资形成的地方公有产权社会目标限于服务本市、县区域社会经济目标。②剩余索取权及投资责任分别由地方政府社团享有和承担。③投资主体是地方政府。从民事法律角度看，地方政府与中央政府一样具有独立的民事政府法人资格；赋予地方政府正常的民事权利，包括独立投资并享有产权的权利，有赖于地方政府责权划分和分税制度的进一步完善。
（3）地方政府产权制度创新。界定地方政府产权是现实的制度供给需求，①我国960万平方公里国土行政区划体系庞大，且处于经济发展阶段的各地社会经济差异甚大；地方政府在实现区域社会目标和协调中央政府宏观经济调控中扮演着重要角色。地方政府产权是地方政府实现上述目标的重要杠杆之一。②改革开放后，地方政府在主导区域经济发展、工业化进程中，积累了城镇经济和乡镇企业等一大笔地方政府控制产权。这些地方政府控制产权在经济体制转型中，都面临资产结构优化、产权重组的安排创新。③地方政府产权创新，并不在于地方政府要坐享中央政府产权的存量资产（实际上现有地方国有中小型企业大多资不抵债）；而是着眼于完善包括中央政府和各级地方政府合理分层的公有产权体系，赋予地方政府享有独立的民事政府法人资格，享有独立的民事投资权利。
4.结论。
（1）政府产权的剩余索取权为政府社团，是社团产权，属公有产权。政府产权带社会目标。集体产权是个体产权的集合，其剩余索取为单一民事主体（公民、法人），属非公有产权。集体产权目标为利润最大化。
（2）政府产权可划分为中央政府控制产权和地方政府控制产权。中央政府控制产权带国家社会经济目标；地方政府控制产权带区域社会经济目标。
如果不作上述两条的区分，就会造成把地方政府投资形成的城镇经济和乡镇企业的地方公有产权混淆为集体产权。这种社会科学知识的供给不足，将障碍公有产权社会目标的贯彻，以及公有产权与集体产权在投资方向的合理分工；不利于不同性质资源的最优配置。
二、政府替代市场配置资源的制度变迁
1.政府完全替代市场产权安排。
一个低水平经济发展区域在其由农业经济向工业经济发展初期，由于商品经济不发达，特别是工业基础薄弱；缺乏资金、技术、熟练工人、企业家等生产要素；原材料生产短缺、商品供给不足。这时，推动区域经济向工业化发展是政府最集中的社会目标。一种极端计划经济安排是使政府完全替代市场配置资源的制度安排。以政府行政力量集中有限的资源组织规模生产，以增量投入扩大生产实现粗放速度型增长，加速区域经济工业化进程。
2.政府部分替代市场产权安排。
区域经济通过计划经济公有产权安排连续高投入实现粗放速度型增长后，工业体系基本形成。伴随着国民收入水平提高，储蓄增长，劳动力权利、财产资本权利开始进入市场，生产要素市场发育，市场主体和企业家阶层也逐渐形成、壮大。市场机制开始起作用。这时的区域经济体制处于过渡期。其制度变迁以逐渐扩大市场配置资源、减弱政府配置资源为特征。
3.政府退出市场产权安排。
区域经济进入工业经济成熟期，劳动力、资本、土地等生产要素市场与初级商品市场一样发达，市场机制力量转而超过政府计划力量，成为资源配置的载体。在市场经济成长的条件下，政府替代市场配置资源表现出它的经营弱势：如公有产权目标的非利润最大化，缺乏完善的产权制度及相应的企业激励约束机制，或代理成本高昂而缺乏竞争力，不适合与其他市场主体竞争，逐渐退出竞争市场。这时区域经济制度安排主要以市场配置资源为特征，即市场经济体制。
三、公有产权创新达到企业转制
1.地方公有企业同样出现“计划病”。
区域经济经过80年代的持续增量投入、实现粗放型高速增长后，逐渐暴露出与国有企业同出一辙的“计划病”体制缺陷。（1）所有者缺位或虚置。多头管使企业产权残缺，缺乏管理激励和不能对管理负责，造成效益低下和公有产权流失。（2）公有产权目标函数非利润最大化及缺乏约束机制，引起投资膨胀；加上企业高负债运作，如遇市场波动、宏观调节或微观决策失误，造成政府经济包袱。（3）单一公有产权企业缺乏产权流动机制面临很高的经营风险。
2.公有产权管理体制创新使政企分离。
随着计划经济向市场经济过渡，根治公有产权企业“计划病”的良方，就是要通过产权制度创新，使政府退出市场，脱离企业经营。把政府分成专司宏观经济管理和专司公有产权管理严格分开的两条线。进一步完善地方公有产权管理体系：第一层，公有资产委员会；第二层，资产运营公司；第三层，企业。公有产权通过具独立企业法人资格的资产运营公司投资于企业层，使公有产权原政府与企业的直接经营关系转为资产运营企业法人（公有产权中介组织）与企业层的投资关系。可以说，这完成了企业转制公有产权制度创新的第一次政企分离。
但是，这只是政府与企业的过渡性简接分离。政府通过成立公有产权管理机构（公有产权委员会），组建中介性质的公有产权运营公司，投资于企业层和对企业行使控股权，政府实际并没有彻底脱离企业。要使政府完全与企业分离，有待区域市场经济向纵深发展，其他市场主体成长、壮大，政府公有产权管理机构收缩公有产权的投资分布面，将公有产权转移到公共物品、基础产业和其他珲社会目标的产业上，退出竞争性市场。即伴随市场经济成长逐渐实现政府公有产权与集体非公有产权在社会经济功能上的分离。这可称之为，实现企业转制公有产权制度创新的第二次政企分离。
3.单一公有产权企业体制转制为混合产权企业体制。
在商品经济落后，又采取极端计划体制安排的区域经济中，政府完全替代市场配置资源；反映在企业所有制方面，表现为采用单一公有产权所有制企业体制。而在商品经济发达的市场经济中，投资主体不再由政府单一主体垄断，朝多元化发展；且现代市场经济演绎出法人所有制的公司制企业制度，更使公司制企业更容易融合各类投资主体。同时企业所有制也朝多元化发展，在包括单一所有制和混合所有制在内的多元化企业制度中，混合所有制因其规模经济性和产权风险分散优势成为主流企业制度。在计划经济向市场经济转型中，制度安排随商品经济市场化进程而发生制度变迁，除带社会目标的公有产权企业仍保留政府单一公有产权所有制安排外，那些竞争性的原单一公有产权企业，从发展过程上看都会在市场竞争机制作用的压力下，诱使其逐步转制为混合所有制的公司制企业，形成混合产权企业体制。
在打破极端计划经济单一公有产权安排的平衡，向市场经济转型过程中，依据3种不同的区域经济发展水平和制度安排：即政府完全替代市场制度安排、政府部分替代市场制度安排和政府退出市场制度安排，相应有3种不同的混合产权企业体制安排创新模式。
（1）政府相互混合产权模式。在政府完全替代市场制度安排的区域经济中，由于商品经济不发达、民间社会资本缺乏，其政府单一公有产权企业转制为混合产权企业体制方式，主要使政府下属公有产权中介组织互相持股，成为政府下属公有产权中介组织相互混合产权安排。各级政府将公有产权授权给一批公有产权运营中介组织，由这些具有独立企业法人资格的公有产权运营公司投资于企业，在企业层次上形成混合产权企业体制安排。
（2）政府社会混合产权模式。在政府部分替代市场制度安排的区域经济中，其商品经济工业化处于中等发展水平，民间社会资本开始成长、部分外资进入；其政府单一公有产权企业体制安排创新转制为混合产权企业体制的方式，除政府公有产权中介组织（公有产权运营公司）互相持股外，控股性公有产权还可以吸收民间资本和外资，组成政府社会混合产权安排。其意义为：一是公有产权吸收民间社会资本转为混合产权企业体制，使法人财产所有权从所有者中独立出来；二是壮大公有产权的控股规模；三是利用公有产权带动作用放大整个区域社会资本规模，增加供给和创造更多的就业。
（3）社会混合产权模式。在政府退出市场制度安排区域经济中，区域经济工业化基本完成、市场经济发达，劳动力、管理、资本、土地等生产要素市场完善，在商品市场中形成供给竞争。这时，公有产权控股企业在引导，带动民间社会资本发展壮大的同时，逐渐受到民间社会资本即其他市场主体竞争的压力加强。一方面，政府公有产权替代工商企业投资于竞争性产业领域，集中利用资源加速区域经济工业化进程，带动区域社会资本发展壮大的社会目标已达到；另一方面，公有产权继续留在竞争性产业领域不再具有优势，同时市场竞争压力诱使制度创新使其转向非公有产权不能替代的公共产品产业、基础产业、自然垄断产业或带其他社会目标的产业领域。其计划经济单一公有产权企业体制转制为混合产权企业体制方式表现为，政府公有产权撤出竞争性产业领域，竞争性市场领域由社会资本互相持股，成为社会混合产权企业体制安排。
四、企业转制诱致经济体制转型
单一公有产权企业体制转制诱致劳动制度创新；社会保障制度创新；政府机构改革和职能转变；市场中介组织的建立；劳动力、经理、产权、资金等生产要素市场发育。企业转制诱致政府宏观管理与政府公有产权管理公开，实现政府与企业的第一次分离。商品经济市场化发展使竞争机制增强进而又诱致公有产权与非公有产权投资性质的区分，及不同性质产权在社会经济投资领域的分工。即带社会目标的公有产权投资于公共产业领域，目标为利润最大化的非公有产权投资于竞争性产业领域。实现了政府与企业的第二次分离。资源配置不再由单独的政府计划作出，而是根据竞争性资源、公共性资源分别由市场和政府作出。
五、经济体制转型带动经济增长方式的转变
1.增长方式从粗放速度型向集约效益型转变。
通过产权安排、企业转制、社会保障制度创新、政府改革等一系列综合配套改革初步建立起市场经济体制框架。竞争性资源配置不再由政府控制。转制后的混合产权企业内部各利益主体产权边界明晰，有效的激励约束机制使企业行为利润最大化；劳动力、资本、土地等要素进入市场，并在价格机制作用下向着最有效率即收益最大、成本最小的地方流动，优胜劣汰的竞争机制形成。市场机制逐渐取代政府行政力量成为资源配置的载体，增长方式由过去主要靠政府公有产权增量投放的粗放速度型增长，转变为主要由多元化市场主体竞争形成的质量、技术优化、资本优化集中、规模生产的集约效益型增长。
2.公有产权社会目标之一：基础产业得到超前发展。
在区域经济起飞阶段，制度变迁接近政府退出市场产权安排。政府将有限的公有产权集中投向区域经济发展瓶颈部门，即投向产业关联系数极高的基础产业领域。政府不再象在欠发展阶段那样将有限的公有产权替代工商企业直接投资于竞争性产业领域，开始产生公有产权与非公有产权在社会经济投资功能上的分工。公有产权逐渐撤出竞争性领域，转向公共产业或其他带社会目标的产业。公有产权主要通过改善区域社会经济投资环境，引导带动区域社会资本投资规模壮大，促进区域社会经济福利的最大化。
3.公有产权社会目标之二：技术经济结构升级、规模经济发展。
六、制度创新形式选择——公有产权的整体集中转制
整体集中转制其制度创新方式就是一种激进式改革。它比渐进式改革的优点：首先是见效快；其次是整体推进改革较为规范化。在改革总成本上，激进式改革方式优于渐进式改革。从这也可看出，视条件和时机，渐进式改革和激进式改革可择机施用。
集中转制的改革安排起到的制度绩效表现在：1.分享改革的规模效益，增强因改革引起社会振荡的抵御能力，节约改革成本，尤其是节约改革操作成本。2.统一清偿企业债务，安置富余人员。3.统一建立社会保障制度。4.有利减少政府冗员，进行政府精简机构改革。5.统一形成区域生产要素市场，使产权、经理、劳动力等各生产资源流动、重组。
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