农村地方金融结构、地方政府行为与支农绩效，本文主要内容关键词为：支农论文,地方政府论文,绩效论文,农村论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 F83文献标识码 A
引言
改革开放三十年来，我国已经初步形成以合作金融为主体、商业金融和政策性金融分工协作的农村金融服务体系，但还不完善，特别是近年来农村正规金融支农力量相当薄弱，农村非正规金融十分活跃，农村资金严重外流。农民、农业、农村经济发展缺乏强有力的金融支撑。相对于全国其他地区来说，浙江由于地方政府积极推进农村地方金融结构发展，发挥了农村地方正规金融和非正规金融的互补功能，取得了良好的支农绩效。
金融发展理论对金融结构发展进行了最早、最系统的论述。戈德史密斯(1969)把金融发展看作是金融机构的发展，而金融结构则是一国现存的金融工具与金融机构之和，包括各种现存的金融工具和金融机构的相对规模、经营特征和经营方式，金融中介机构中各种分支机构的集中程度等等。麦金农和肖(1973)将金融结构的研究拓展到发展中国家正规金融与非正规金融并存的二元金融结构，认为传统（非正规）金融部门是落后经济的产物，主张消除对现代（正规）金融部门的金融抑制，推进金融深化，最终以现代金融部门来替代（一体化）传统的金融部门。但新结构主义者则主张保护和发展场外（非正规）金融市场，因为它具有竞争性和灵活性，在新兴化国家的运转效率很高(Taylor,Lance,1983; Van Wijinbergen,1983)。从实际情况看，目前许多国家的非正规金融大都已演变成准正规或正规的小型金融机构(Seibel,2001)；但许多发展中国家甚至美国等发达国家同时也存在着非正规金融（林毅夫、孙希芳，2003；姜旭朝、丁昌锋，2004）。在国内二元金融结构的研究中，代表性的观点是，不仅农村信用社、农业银行、农业发展银行等正规金融机构要改革和完善，非正规金融也不应简单地取缔而应规范发展（谢平等，2005；张杰，2003；何广文、冯兴元、郭沛等，2005）。
从农村金融理论演变来看，农村金融结构发展与政府行为是密切相关的。20世纪80年代以前的农业信贷补贴论(Subsidized Credit Paradigm)主张，政府应当运用低息的政策性资金支持弱质农业和穷人。但实践中政策性信贷补贴失灵，因为低息贷款的受益者不是穷人而是富人，并且导致了信贷机构活力衰退②。所以，20世纪80年代的农村金融系统论(Rural Finance Systems Paradigm)反对农业信贷补贴，提出要充分发挥市场机制的作用，实行利率市场化，但这又造成大量的小农户难以获得贷款。Stiglitz和Weiss(1981)认为，发展中国家的金融市场是一个不完全竞争市场，借款人与放贷人之间信息不对称，政府适当介入补救市场失效的部分是必要的。这显然不是农业信贷补贴论的翻版。它所蕴涵的政府作用是指加强农村金融机构，排除阻碍农村金融市场有效运行的障碍。在我国转型经济中，农村金融结构的发展和变迁更是由政府主导的。无论是20世纪80年代至今的农业银行、农村信用社改革和20世纪90年代中期以来中国农业发展银行的组建和变革，还是进入21世纪以来村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等多种新型农村金融机构和由民营资本经营的小额贷款公司的试点，也都是由中央政府推出的；非正规金融的生存发展也受制于中央政府的政策。与此同时，地方政府则直接推动着农村地方金融结构的发展。因为我国农村地方金融机构（包括农村信用社、各种新型农村金融机构等农村地方正规金融机构和各种形式的非正规金融组织）与地方经济和地方政府利益密切相关。地方政府从来都把农村信用社看做当地农村经济发展的重要因素，并通过各种手段参与这些金融资源的配置（谢平，2001）。然而，地方政府对农村地方金融结构发展的干预，是能够弥补市场失灵还是造成政府失灵呢？这首先取决于政府干预的方式，最终需要农村地方金融结构发展是否具有经济绩效来证明。
关于农村地方金融发展与经济绩效关系的研究，从戈德史密斯(1969)关于金融结构发展对经济增长具有推动作用的统计发现以来，在理论和实证上都有了很大的进展。在理论逻辑上，金融发展对经济增长一般只是具有水平效应而不具有增长效应，即金融发展可以使产出水平提高，但不能使经济增长率提高（庞晓波，2002）；实证分析上，金融发展对经济增长的推动作用大多属于提高产出水平。但在特定经济条件下，金融发展与经济增长的决定关系也可以是反向的。Patrick(1966)曾经用供给导向(Supply Leading)和需求带动(Demand Following)来区分金融发展与经济增长关系的不同性质。供给导向型金融是说金融发展对经济增长具有自主的积极影响，而需求带动型金融则是指经济增长带动了金融发展。这两种金融发展模式，不仅反映了金融发展与经济增长的不同因果关系，而且反映了政府主导与市场主导的区别。需求带动型金融所体现的是市场主导型的金融发展，供给导向型金融则是体现政府主导型的金融发展。实际上，供给导向的金融发展主要存在于发展中的经济。发展中经济的普遍问题是金融发展不足以支持经济增长，因此政府推进金融发展往往能够加速经济增长，但一旦经济发展趋于成熟，供给导向就会转为需求引导(Jung，1986；庞晓波、赵玉龙，2003)。我国也是一个发展中的经济，我国金融发展与经济增长的关系也属于政府主导的供给导向型金融，因此我国金融发展对经济增长也具有促进作用，谈儒勇(1999)、周立等(2002)、陈艳春(2004)、姚耀军(2004)等所做的工作已经对此做出了证明。那么，农村地方正规金融和非正规金融发展在政府行为影响下，它的经济绩效又是怎样的呢？
为了说明我国地方政府行为对农村地方金融结构发展的作用机理及农村地方金融结构发展与经济绩效的因果关系，本文在二元金融的框架内，采用产业组织理论中的结构—行为—绩效分析范式，以农村地方金融市场化、民营化改革效果显著的浙江为例，首先分析农村地方金融结构、地方政府行为与绩效的关系；然后采用协整理论、误差修正模型和Granger因果检验法验证1984～2006年浙江农村地方正规金融发展的经济绩效；再检验2002～2005年浙江温州非正规金融发展的资本形成绩效。研究结果表明，地方政府行为促进了农村地方金融结构发展和金融行为改进，支农效果显著。
一、浙江农村地方金融结构、地方政府行为与支农绩效
浙江是改革开放以来我国农村现代化、工业化、城镇化和金融深化推进最快的省份之一。但是，长期以来形成的城乡经济二元结构和金融抑制，也导致了正规金融与非正规金融并存。在二元金融结构中，中央政府主导着农村金融结构的发展方向。由于中央政府对地方政府放权让利与实行分税制度，以及地方政府官员政绩考核以经济发展作为主要指标，因此地方政府也具有利用地方金融资源推动地方经济发展的强烈动机。早在20世纪80年代初，在地方政府支持下，温州苍南县金乡镇农村信用社就率先在全国进行了浮动利率改革试点（陈时兴、蒋振声，1999；张军，2004）。之后，浙江地方政府配合金融管理部门推动农村信用社恢复“三性”改革，建立农村信用社县联社，突破了长期以来以乡（镇）为范围经营合作金融的局限，形成了以县为范围的农村合作金融组织结构，促进了支农信贷业务发展。但由于这一时期农村信用社归属农业银行领导和管理，不具有独立的市场主体地位，因而还缺乏提高绩效的内在动力。
1996年农村信用社脱离了农业银行行政隶属关系后，农业银行等全国性银行业金融机构逐步撤并了农村基层网点。农村金融供给主体转变成了以农村信用社为主体的农村地方金融机构，浙江县域金融缺口扩大。农村民营经济发展和产业结构调整迫切要求改善现有农村金融结构。地方政府利用国务院将农村信用社管理交由地方政府负责的有利条件，竭力推进农村地方正规金融机构改革。由于农村地方正规金融机构是独立的金融企业，必须在金融业竞争中获取利润，同时也要执行地方政府所赋予的政策性支农任务，因此存在着政策性目标和盈利性目标的矛盾。浙江地方政府虽然没有能够解决这一矛盾，但为它们增强竞争能力、盈利能力和发展能力提供了创新空间和发展环境。其一，地方政府配合央行票据置换，推出各项配套政策，帮助农村信用社化解长期以来留下的不良资产痼疾，改善了资产负债结构。其二，地方政府支持和引导农村信用社自发的农村合作银行制度、县联社一级法人体制合作金融制度的创新，以及农民信用合作、专业合作、供销合作三位一体的农村合作协会创办和村镇银行等新型银行业金融机构的试点，促进了农村地方金融机构由单一性向多样化发展。其三，地方政府引导各类农村地方正规金融机构健全股东（社员）代表大会、董事会、监事会和高级管理层的“三会一层”制度，完善农村地方正规金融机构的治理结构。其四，地方政府按照产权清晰的要求，引导农村合作金融在清退老股、明晰历史积累产权归属的基础上，充分利用民间资本丰厚的有利条件，在原有“资格股”（即社员持有的基础股金）基础上新设立了“投资股”。与“资格股”有数量限制和允许按照章程规定退股不同，“投资股”认购规模大，并且规定持有者不能退股，只能依法转让。由此不仅改善了农村地方金融产权结构，而且增大了农村地方金融机构的资本金，扩大了农村地方金融机构的负债来源和资产运用规模。其五，在农村地方正规金融机构新型金融工具的设计和开发方面，浙江农业贷款分化成为农户贷款、农业经济组织贷款、农户小额信用贷款和农户联保贷款等多种形式。许多地方还组建了乡镇农业贷款担保公司和农户联保组织，评出了信用乡镇、信用村、信用企业、信用户并推出了信用贷款证，开办了票据贴现，开展了多种形式的抵押、质押、担保贷款，等等。上述一系列金融结构优化有效地促成了农村正规金融机构行为合理化和市场化运作。
由于地方政府提供创新空间和制度环境，浙江农村地方正规金融结构有了很大的改善。但以民营经济为主体的浙江，现有正规金融机构的资金供给仍然难以满足农村民营企业和农民、农业的需求，仍然需要农村自发的金融制度安排来补充。③与农村地方正规金融是由政策法令引致的强制性制度变迁不同，改革以来在体制外成长起来的农村非正规金融，是在农村民营经济发展对农村金融服务强劲需求推动下自发变迁的。在农村地方正规金融难以解除民营中小企业融资困境的情况下，浙江地方政府就尽可能地放大非正规金融活动的政策空间，在不危害地方经济社会稳定的前提下，默许大量的个体私营企业去体制外寻找金融资源。地方政府的默许态度，客观上减少了农村非正规金融发展的制度障碍。在浙江，特别是温州一带，民间借贷、集资（集股）、合会（轮会、标会等）、私人钱庄、民间票据贴现、典当行、中小企业担保公司等多种非正规金融形式纷纷出现。农村非正规金融的金融工具更加多样化，除了借贷契约、合会“会单”、存款和贷款等金融工具外，还有了存单质押、自然人房屋抵押、多种形式的担保贷款和贴现票据等金融工具。许多民间私人借贷还无须签订正式的借贷合同或提供抵押品。多种形式的非正规金融组织和多样化的金融工具，满足了不同层次农户、农村民营企业的金融需求。
农村地方正规金融和非正规金融互补结构的形成和发展，有效地推动了农村地方金融组织之间竞争机制的形成，为它们发挥信息优势、交易成本优势和灵活的经营机制优势奠定了基础，也更好地满足了农村民营企业生命周期不同阶段的融资需求。显然，浙江地方政府行为有助于农村金融结构改善，优化了农村地方金融资源配置，推动了农村地方金融填补全国性商业银行分支机构大量撤出农村后留下的金融缺口，支农绩效显著。
二、实证检验
农村地方金融结构发展促进农民增收、农业和农村民营企业发展的绩效，集中表现为农村正规金融贷款和非正规金融资本形成（投资）推动了农村经济发展。本节分别对农村地方正规金融发展的经济增长效应与非正规金融发展的资本形成绩效进行实证检验。
1.农村地方正规金融发展绩效的实证检验
我们首先采用浙江农村地方正规金融机构农村贷款指标（简称RPL）与浙江农村实际总产值指标（简称RPV）进行实证检验④。浙江农村地方正规金融机构农村贷款由农业贷款和乡镇企业贷款构成，农村实际总产值按照浙江农林牧渔业总产值与乡镇企业总产值加总并剔除物价变动因素估算⑤。原始数据来源于《浙江统计年鉴》(1985～2007)，样本期为1984～2006年。图1反映了浙江RPL与RPV的变动趋势。
图1 1984～2006年浙江农村地方正规金融机构农村贷款增长与农村实际总产值变动趋势
由图1可见，浙江农村地方正规金融机构农村贷款在1996年农村信用社脱离农业银行隶属关系后持续增长，占全省金融机构的比率由1987年的57.9%提高到了1997年的71.3%，2003年农村信用社新一轮改革后占比更高。这说明，农业银行等全国性金融机构撤并农村网点后，农村地方正规金融已经成为农村金融的支撑。
为了检验农村地方正规金融信贷业务发展的经济绩效，我们先采用ADF检验法(Augmented Dickey-Fuller Test)对时间序列变量RPL、RPV进行单位根检验。取RPL与RPV为自然对数值，分别以ln(RPL)、ln(RPV)表示。检验结果见表1。
下面再对ln(RPV)和ln(RPL)关系进行Granger因果关系检验。分别取滞后期为1、滞后期为2和滞后期为3，检验结果如表3。
表3检验结果表明，在农村经济增长与地方正规金融机构信贷业务发展的因果关系上，在滞后期为1（本文1个数据滞期为1年）、滞后期为2、滞后期为3时，分别在8%、7%、3%显著水平下拒绝了原假设。因此，Granger因果关系检验表明，农村地方正规金融机构信贷业务发展是农村经济增长的原因。这个结果验证了20世纪90年代下半叶以来，虽然农业银行等全国性银行的分支机构大量撤出了农村金融市场，但浙江农村地方正规金融的大发展在相当程度上填补了农村信贷缺口，支持了农村经济持续增长。
下面我们再检验农村地方正规金融发展的金融效率绩效检验。浙江农村地方正规金融的主体农村合作金融机构从1996年脱离农业银行隶属关系以来，尽管承担着许多政策性的支农低息贷款任务，但由于通过吸收巨额民间资本改制，市场竞争能力、赢利能力和风险防范能力仍然稳步提高。2004年全省农村合作金融利润达到了21.57亿元，占当年全国农村合作金融系统的1/5⑥。从表4可见，2004～2006年，浙江省农村合作金融机构存款增长率、资产利润率逐年提高，资本利润率稳步增长，资本充足率超过了《巴塞尔协议》的要求，不良贷款率呈下降趋势，表明其综合发展能力和效益性、流动性、安全性状况良好。
2.农村地方非正规金融发展绩效的实证分析
浙江农村地方非正规金融以比正规金融更多样化的组织结构和金融工具满足了无法从正规金融市场取得金融支持的农户和民营中小企业的金融需求，并以此促进地方经济发展。由于浙江温州具有全国最庞大而活跃的非正规金融市场，历年非正规金融统计数据也比较完整，下面就以温州为例，研究非正规金融发展的资本形成绩效。⑦
我们首先采用资本产出比率推算出温州民间资本规模，然后验证温州非正规金融的资本形成（投资）绩效。以r表示资本产出比率，C表示资本规模，Y表示总产出，资本产出比率为：
近年来温州民间资本的资本产出比率大致为2.8，2004年温州市实现地区生产总值1402.57亿元，其中民营经济占80.3%，由(3)式可以计算出温州当年民间资本为3153.54亿元⑧。根据人民银行温州市中心支行的调查统计和本课题组问卷调查，2001年以来温州民营企业经营资本构成中自有资金的比重占60%左右，银行和信用社的贷款占25%左右，地方非正规金融组织的借款在12%～16%之间波动。假如我们对地方非正规金融借款占全部民间资本的比重取中位值14%，那么2004年地方非正规金融借款规模达到441.5亿元，其余年份民间资本和地方非正规金融借款规模见表5。再以支出法推导温州地方非正规金融的资本形成率，即
式(4)中及R[,n]表示地方非正规金融的资本形成率，F为地方非正规金融资本，Y为地区生产总值，n为年份⑨。2004年温州地方非正规金融资本总额441.5亿元减去2003年温州地方非正规金融资本总额384.13亿元，得出2004年非正规金融资本形成总额（投资额）为57.37亿元，由(4)式可以得出2004年温州非正规金融的资本形成率（投资率）为4.09%，表明温州非正规金融资本形成（投资）对温州地区经济发展具有重要的作用。其余年份温州地区非正规金融资本形成率（投资率）见表5。
由上可见，在农村正规金融结构发展取得良好绩效的同时，农村地方非正规金融在地方政府默许下也发挥了补充正规金融支农不足的功能，两者共同形成了促进农村资本形成和经济增长的互补效应。
三、结论
本文研究表明，城乡二元经济结构所决定的二元金融结构和金融抑制是农村民营企业和农户的金融需求难以得到满足的根本原因，解决我国农村8000亿元资金供需缺口⑨的基本途径是优化农村地方微观金融结构和体系。近年来我国农村金融改革有效地改善了农村地方金融结构与行为，绩效显著，浙江走在了全国前列。除了农村民营经济发达程度高于全国其他地区的有利条件外，浙江最重要的经验是地方政府对农村地方金融市场化的制度变迁给予了规范引导并提供了较多的创新空间，使农村地方正规金融机构能够吸收丰厚的民间资本改制及建立市场化的运作方式，同时使非正规金融能够与地方正规金融形成一定的竞争格局并共同发挥着支持当地农村经济发展的互补效应，从而优化了农村地方微观金融结构和促进了农村金融服务主体行为合理化，取得了良好的支农绩效。这些经验对于我国其他地区也具有重要的借鉴意义。
然而，浙江目前仍然没有解决农村地方金融存在的深层次问题。首先，农村地方金融结构和体系的改进仍然依靠政府的推动。尽管强制性制度变迁方式对于解决当前农村地方正规金融长期积累的问题及推进农村地方正规金融规范发展是必要的，但政府的强制性干预与农村地方正规金融的市场化发展要求不相适应，长此以往将不利于提高农村地方正规金融的绩效与风险防范能力。因此，随着农村地方正规金融市场化改革中诱致性因素的不断增加，政府主导的强制性制度变迁为主要顺势向民间自发的诱致性制度变迁为主转变。其次，农村地方正规金融机构的政策性支农目标与赢利性目标冲突，很难保证行为合理化。目前农村地方正规金融机构需要发放一定数量的政策性支农低息贷款，这与商业性赢利目标存在着利益矛盾：或者出现商业性利益侵蚀政策性业务的机会主义现象，要求国家给予政策性补贴的呼声越来越高；或者发生支农政策业务制约商业性赢利目标的情形，影响农村地方正规金融机构的生存和发展。在当前农村地方正规金融机构承担的政策性支农金融业务还不能由政策性金融机构完全替代的情况下，地方政府要同中央政府共同对农村地方正规金融机构的低息支农贷款等给以一定的经济补偿。与此同时，政府要尽快加强以财政支持为基础的农村政策性金融制度建设，通过利益机制诱导商业性金融机构支农，替代农村地方正规金融机构承担的政策性支农低息信贷业务。第三，农村地方非正规金融的支农功能受到抑制，影响了农村地方金融的整体绩效。随着今后村镇银行等多种形式的农村地方正规金融机构的发展和邮政储蓄银行农村贷款业务的开展，以及政府引导的由民营资本经营的小额贷款公司试点的推进，农村地方金融结构将发生巨大的改善，但它们仍然难以完全替代民间借贷、民间互助会（即轮会）等的功能，仍然难以满足处于生命周期不同阶段的农村民营企业和各类农户的多种金融需要。目前浙江农村地方非正规金融已与地方正规金融形成一定的竞争格局，但农村地方非正规金融仍处于非法地位与监管真空，不仅难以充分发挥它与正规金融的互补功能，还存在着较大的潜在风险。因此我们建议，对民间借贷、资金互助会等具有互助性质的农村地方非正规金融进行法律规制并纳入金融监管常规管理系统，使之充分发挥支农功效。
注释：
①参见沃格尔，罗伯特·C：《储蓄动员：农村金融中被忽视的一面》，何安耐、胡必亮和冯兴元编：《农村金融与发展——案例分析与培训手册阅读材料》，中国社会科学院农村发展研究所，2000年5月。
②这不仅表现为农村正规金融供给总量不足，还表现为供给结构失衡。例如，农村地方正规金融是难以完全适应农村民营企业孕育期（种子期）和创业期融资需求的，因为孕育期和创业期风险大，不符合正规金融机构信贷供给所必须贯彻的盈利性、流动性和安全性原则，所以浙江农村民营企业在生命周期这些阶段所需的资金只能主要依靠内源融资和社会集资、民间借贷及资金互助会等非正规金融组织提供。
③由于缺乏浙江农村地区生产总值统计数据，我们采用了浙江农村总产值指标。虽然总产值存在中间产品重复计算等问题，但不影响本节农村贷款与经济增长关系的分析，也改变不了实质结论。
④按照现行统计口径，乡镇企业包括农村私营企业、个体独资企业、集体企业、股份合作企业、联合企业、有限责任公司、股份有限公司和其他企业等；乡镇企业总产值包括农林牧渔业、工业、建筑业、交通运输仓储业、批发零售业、住所及餐饮业、社会服务业等企业的总产值。
⑤参见胡作华：《改革，浙江农村信用社活了》，《半月谈》2005年第15期。
⑥我们在研究中发现，统计中很难划清农村地区非正规金融与非农村地区非正规金融，尽管本课题组问卷对象基本上是农户和农村地区民营企业的民间借贷，但许多农村民营企业已经进城或在城乡都有分厂，实际上不可能获得纯粹的农村地区非正规金融数据。
⑦本文的民间资本是指投资在温州区域范围内的全社会资本中除国有资本和外资以外的资本，并且不包括民间资本外流部分。蔡灵跃等根据民间资本的存在形式分别计算货币形式的流动资产，投资形成的固定资产，实物形式的固定资产和流动资产，三者加总匡算2003年末的民间资本存量规模为2797亿元；而按资本产出比率推算的民间资本规模为2744亿元，两者误差率仅为1.93%，因此可以认为二种估算方法的结果是基本吻合的。本文采用了后一种方法估算。参见蔡灵跃、刘守谦、陈明衡：《温州民间资本的发展与引导》，《上海金融》2005年第2期。
⑧非正规金融资本是民间资本的一部分。民间资本包括三部分：农户和民营企业的自有资本；银行、信用社等正规金融机构的贷款；民间借贷等非正规金融的借款。就所有权而言，银行、信用社等正规金融机构的贷款和非正规金融的借款不属于民间自有资本的范畴；但就使用权而言，投向农户和民营企业的银行、信用社等正规金融机构的贷款和非正规金融的借款形成了由农户和民营企业控制的生产经营资本，可以实现由储蓄向投资的转化，因此，我们把这两部分农户和民营企业控制的生产经营资本计入民间资本总量。当年民间资本额减去上一年民间资本额为民间资本形成额（投资额），当年地方非正规金融借款额(F[,n])减去上一年地方非正规金融借款额(F[,n-1])为地方非正规金融投资额(F[,n]-F[,n-1])。
⑨徐丽红：《官方直面农村金融，8000亿元资金缺口有望填充》，《中国财经报》2007年1月9日。
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