香港政府绩效审计探析，本文主要内容关键词为：探析论文,绩效论文,香港政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府绩效审计是指由国家审计机关对政府及其所属部门、事业单位及使用公共资金的单位业务活动和资源管理的经济性、效率性、效果性进行审查、分析和评价，发现和反映存在的问题，提出改进意见，促进被审计单位提高绩效的一种审计活动。香港的政府绩效审计，称为衡工量值审计。本文主要介绍香港政府绩效审计的法律地位、特点及其过程，意在对发展和完善我国政府绩效审计有所启迪。
一、衡工量值审计的法律地位
《香港特别行政区基本法》第58条规定：香港特别行政区设立审计署，独立工作，对行政长官负责。香港审计署前称核数署，1971年制定的《核数条例》，规定了审计署署长的任命、任期、职责和权力，明确他对政府账目和公共基金进行审计，并向立法会主席提交报告；他可查阅政府部门任何资料，也可要求任何公职人员作出解释；在履行职务时，不受任何个人和机构的控制。这一《核数条例》几经修订，至今还是审计署署长执行任务的法律根据。
目前，审计署进行的主要工作是衡工量值审计，主要依据政府账目委员会1998年2月11日提交临时立法会的一套准则进行。该准则包含以下要点：1)向立法会提交报告时享有很大的自由，可以促请立法会注意审计中发现的任何情况，并指出所牵涉的财政问题；2)如果在审计中发现有关人员制定政策目标和作出决定时可能缺乏充分可靠的证据，可以进行调查，并将存在问题的事实报告立法会；3)可以查核有关方面在制定政策目标及作出决策时，是否有适当的权力；4)可以查核有关方面有无作出恰当的安排，能否选择和评估其他推行政策的办法；5)可以查核既定的政策目标是否明确界定，有关的执行决定和人员行为是否符合既定目标；6)可以查核各项不同的政策目标及其推行办法，是否有冲突或可能有冲突；7)可以查核有关方面将政策目标演绎为行动目标和成效标准，进展和效用如何；8)没有权力质询政策目标的利弊，除准则另有指明外也不得质询政策目标的制订方法，但可以就这些方法的节省程度、效率和效益，提出质询。此外，根据法律规定，审计署还具有以下特殊职能：其一，直接向立法会提交审计报告，不必经过行政长官及其他政府官员的审定和批准；其二，独立开展工作，依法安排和执行审计业务，无须听命于任何机构或个人；其三，署长职位不属于公务员编制，其被撤职或被退职须尽快向立法会报告说明，其薪酬由行政长官指定，不纳入审计署个人薪金账目。这些规定，使本属于行政系列的审计署有了相当超脱和独立的地位，能够在衡工量值审计中不负使命，积极发现和揭示政府财政问题，确保公共资源有效运用。
二、衡工量值审计的特点
1.审计监督、立法会监督和舆论监督三位一体
审计署的工作职责是发现问题并在审计报告书中提出意见和改进建议，以此发挥监督作用，这种作用会因为立法会和舆论的监督而不断得到加强和扩大。立法会专门成立政府账目委员会这个常设委员会，处理审计报告所提事项，实质上同审计署一样，也是对政府公共开支的合法有效进行审查。由于账委会是立法机构的组成部分，负有对政府权力制衡和执法监督的职责，因此更具有权威性和约束力。衡工量值审计结果每年向立法会报告两次，报告书提交立法会后，会交付政府账目委员会根据《立法会议事规则》进行审议。账委会在研究审议审计报告时，会对审计意见和改进建议的正确、合理作出判断，因此也是对审计工作本身的监督。审计署提出的报告和账委会审议的结论，也会引起媒体的传播、公众的议论。社会越是民主，言论越是自由，舆论监督的作用就越明显。
2.有组织的方法
绩效审计工作依循国际公认的最佳做法是参照采用英国国家审计署的方法进行。英国的绩效审计开展时间很长，有一套较为成熟的程序和方法，香港的衡工量值审计参照实行，有其历史原因，也适合所处的政治和社会环境，是顺理成章的。香港衡工量值审计按照策划、调查和报告三阶段进行的具体过程，也是源自于英国。香港衡工量值审计精心组织、严谨细致，讲求效率。比如，审计署下达2002-2003年度衡工量值审计的指标，不仅有项目数即20项，而且有用人时数即180760小时，工作量计算精确到时。审计人员通常采用抽样方法节约时间和成本，根据具体的审计目标确定样本的结构、规模，并大量使用计算机进行辅助审计，显著提高工作效率和准确性。
3.与受审核机构充分合作
衡工量值审计强调与受审核机构的充分合作，把调查阶段称为是一个互动而公开的过程。因为衡工量值审计需要对受审核机构的制度和运作有足够地了解，需要与相关人员进行有效地沟通，才能恰当地确定评价指标和审计内容。良好的合作关系可以使审计人员取得有用的资料、信息和意见，而且，许多审计项目要进行跨部门调查研究，广泛交流与协作是非常必要的。
更重要的是，衡工量值审计的目的是帮助受审核机构改进工作，提高绩效水平，而这一目的的实现，有赖于受审核机构对于审计工作的认同和接纳。所以，在不影响审计独立性的前提下，审计人员在调查阶段的各个环节，会公开自己的工作，多层次、多方面地与人磋商，表现出同受审核机构互动互助的过程。承载审计结果的审计报告书，经过与受审核机构交换意见，就审计事项发表的意见和建议，总是力求公允持平、具体可行，利于有关方面接受改进，从而使政府部门和公共机构的工作得到尽量地增值。
4.充足的资源保障
绩效审计需要比财务审计更多的资源，特别是审计人员的综合素质。审计署十分清楚所需的资源主要是人手，在人员配置中，80％是业务人员，而业务人员中有40％是高级审计人员。每一个衡工量值审计项目的负责人，都必须由高级审计师担任。审计署非常重视业务培训，通过持续培训促使审计人员更新知识、提高技能。每年还选派人员到海外有关机构进行衡工量值审计方面的实地培训，以吸收先进的方法和技术。另外，也有充足的经费保证衡工量值审计工作顺利开展。2001-2002年度用于衡工量值审计的实际开支为6 640万元，占审计署公务开支的50％，是审核账目是否妥善工作的2.3倍，近几年均保持这样的比例。
三、衡工量值审计的过程
审计署70年代中期开始衡工量值审计，从小到大，由少到多，80年代逐步规范，可以沿着3个操作阶段分析衡工量值审计的进行过程。
1.策划阶段
衡工量值审计的对象和内容是广泛而多样的。按照审计署的工作范围，可审核机构包括政府总部的11个决策局、几十个政府部门、几十个有关机构和其他公共机构以及它们的下属机构。何况，这些众多机构繁杂的工作内容可以列出难以胜数的审计项目，多数审计项目都要涉及两个以上的机构，而由于有的受审核机构业务活动具有广阔的辐射面，审计人员不得不相应扩大自己的工作范围和工作量。但审计资源是有限的，常常是非常缺乏的。因此，要尽可能合理地、有效地使用审计资源，安排和分配好一个审计年度的工作量。为了提高审计工作的效率和效益，审计署有自己选择项目的方法。
首先，进行一般性考察，收集和评估受审核机构的有关资料，了解它们的主要活动及资源状况，以此为基础制订衡工量值审计的五年战略计划。除了受审核机构的基本情况、制订计划还要充分考虑立法会、政府以及媒体和公众的意见和要求，并参考以往的审计计划与执行情况。五年计划是滚动式的，逐年检查及推进，可视为一个审计项目库。这样就为未来的审计工作提供了一个方向，准备了长期的任务，以此在年度和项目上进行合理分配，有利于用发展的眼光来筹集和优化审计资源。
其次，在五年战略计划的基础上，制订每年的审计工作程序表。选择年度审计项目有5个标准：重要性—在政府管理、资源运用或社会需求等方面较为重要；风险性—较有可能存在问题；时间性—更需要及时解决；增值性—可改善的空间比较大；可行性—根据现有审计资源适合进行工作。审计署按照这5个标准进行项目评分，编排出大约20个项目的优先次序，成为下一个年度的项目计划。五年计划和年度计划自下而上提出，最后由高级管理层研究确定。
2.调查阶段
首先，举行初次会议。审计组与受审核机构的负责人及相关人员举行初次会议，说明这项审计的目的和内容，并听取有关情况的介绍。
其次，进行初步调查和研究。审计人员需要通过阅读有关法律、规章、决定、报告等文件资料，以及座谈、询问，掌握受审核机构的基本情况。
最后，进行全面调查。经过初步研究，如果确认该项审计有充分理由进行下去，全面调查就可以展开了，而初步研究也为随后的详细审查明确了目标和范围。在这一阶段，审计人员会采取各种审计方法扩展和深入，多方面、多途径地了解情况。比如：审阅更多种类的文件档案、实地察看某些事物、访问有关人员甚至进行问卷调查，尤其要统计和分析许多数据。审计人员通过审阅、复查、核对及复印、摘录等方法取得文件证据，通过直接观察及拍照、画图、备忘录等方法取得实物证据，通过整理、汇总、计算、比较、推理等方法取得分析性证据。
3.报告阶段
调查工作完成以后，审计组撰写审计报告初稿，初稿包含了有关事项的基本情况和调查结果，以及初步的审计意见和建议。报告初稿由审计署助理署长以上的高级官员审阅后，送交受审核机构。然后，召开会议征询他们的意见。审计报告会按照一定程序受到严格地质量检查，以保证其内容客观、公正、完整、均衡并富有建设性。审计署的高级官员会付出许多时间、精力研究和推敲报告书，将受审核机构的正式回应纳入报告并最后定稿。
衡工量值审计结果每年向立法会报告两次，分别为4月和10月。以半年为期的一份衡工量值审计报告书通常包含10个项目，是提交报告前3月至9月或10月至2月间完成的审计工作的结果。每一份审计报告书，分为摘要、正文和附录三大部分。摘要主要是简单说明受审核机构的职能、资源和政策目标，即列出审计查明的主要问题，同时还要表明审计署的意见和若干建议，最后反映受审核机构的回应意见。正文分若干部分，以划分为小段的简洁文字表述，并附有图表及照片辅助说明。正文第一部分是引言，介绍审计的背景、目的、范围以及受审核机构的总体回应；其余部分逐一报告具体的审计事项，每一个审计事项首先用一句话说明该项审计的目的，然后依次阐明这一事项的背景和现状、审计发现的不当或可改善之处、审计署的意见和建议、受审核机构的回应。附录主要是从相关调查资料、审计分析资料和数据以及统计图表等几个方面入手，对正文中的审计意见和建议给予支持。
四、启示
1.树立绩效审计新观念
绩效审计已成为政府审计的主流，这是客观经济发展的规律和要求，也是审计机关审计使命所决定的。尽管在我国开展绩效审计存在着这样或那样的困难，但是不能让这些困难束缚人们的思想，羁绊人们前进的步伐。只有破除传统观念对人们的束缚，才能从根本上提高人们对政府绩效审计的重视程度。这样不论从政府角度、还是从审计工作人员或理论研究者角度来讲，都会加强对政府绩效审计工作的重视，审计工作的实施也会更具成效。
2.深化政治体制改革
深化政治体制改革，建立健全公共财政，转变政府职能，理顺政府关系，优化政府结构，从根本上解决我国政府部门人浮于事、效率低下的状况，有利于建设我国社会主义法制经济，促进政府审计由纯粹的监督机制向完善的公共财产激励约束机制转变，从而解决制约我国政府绩效审计发展的深层次体制问题。政府部门效率的提高可以促使其致力于公共财产效益的提高和社会福利的改良，进而也会更加重视审计部门对公共受托经济责任履行情况的效益性、效率性的审计。这样，绩效审计也会得到深入发展。
3.制定和完善绩效审计有关法律、法规
在我国现有《国家审计基本准则》基础上，借鉴国外政府绩效审计准则和政府绩效审计标准的先进作法，单独制定我国的《政府绩效审计准则》或者完善我国的《国家审计基本准则》，以此来制定具体的政府绩效审计职业规范，规范审计主体行为和审计信息传导机制，实现政府绩效审计工作的规范化、制度化、法制化。此外，还要实行严格的审计质量责任制、审计工作稽查制度和内部审计制度，以便明确审计责任，规范审计行为，提高审计工作绩效。
4.优化审计人员结构，提高审计人员素质
我国现有审计人员大都学历层次较低、知识结构单一，与绩效审计对审计人员的综合素质要求差距很大，如公共管理学、电子计算机、工程学、心理学等方面知识。首先，对现有审计人员进行强化培训，以提高审计人员的理论素质和业务水平，增强开展政府绩效审计的能力；其次，借用民间审计和内部审计部门的力量，以便优化审计人员结构。
5.分阶段、有步骤地开展绩效审计工作
政府绩效审计涉及面广、难度大，我国目前尚处于初始阶段，不宜在所有领域全面开展绩效审计，应该选择公共财政、投资等重点领域、重点部门，对资金投入量大、占用时间长、政策性强及社会关注的焦点等项目，分阶段、有步骤地开展绩效审计工作。
香港政府绩效审计沿袭了英国政府绩效审计很多先进做法，而且形成了一套可供操作的审计实务规范，我国政府绩效审计可以借鉴香港特区政府的先进做法，从解决重要项目和问题入手，在实践中不断摸索并积累经验，成功开创具有中国特色的社会主义政府绩效审计。
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