国家建设项目审计中审计法与合同法的关系,本文主要内容关键词为:建设项目论文,合同法论文,关系论文,审计法论文,国家论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
国家建设项目审计活动中的法律关系与法律冲突
国家建设项目审计活动中的法律
关系。国家建设项目审计诉讼活动一
般同时具有双重法律关系,涉及三方
当事人。当建设方与施工、供货方签订
施工供货协议时,建设方与施工方就
产生了民事法律关系,这一法律关系
主要由《合同法》、《招标投标法》调
整。当国家审计机关依法对建设项目
进行审计时,审计机关与建设方、施工
供货方产生了行政法律关系,这一法
律关系主要由《审计法》调整。
引起国家建设项目审计诉讼主要
原因是标的价款二重性。现行行政诉
讼法律法规赋予行政相对人的诉讼权
利是比较广泛的,但是从近年来建设
项目审计诉讼实践看,主要是行政相
对人对标的价款特别是审减标的价款
较多时,所作的行政行为即审计处理
处罚不能接受而提起诉讼。合同约定
的标的价款与审计审定的标的价款往
往不一致,而且各自都有相关的法律
法规依据,这种形式上的“二重合法
性”,是当前建设项目审计诉讼的主要
内容和焦点。
国家建设项目审计诉讼的程序和
方式。按照现行法律法规的规定,一方
面,建设方、施工方及其受影响的相关
方,对审计机关作出的具体行政行为
不服,经行政复议后仍然不服的,可以
按照行政诉讼法的程序向人民法院提
起行政诉讼。另一方面,建设方与施工
方及其受影响的其他方,也可以就建
设项目合同的履行,按照民事诉讼法
的程序向人民法院提起民事诉讼,但
是有了行政行为的参与和行政行为具
有的法律效力,使诉讼变得更加复杂
化,复杂的法律关系加上复杂的法制
环境,往往使审计行政行为的法律效
力变得淡化和无力。
国家建设项目审计活动中的法律
冲突。建设项目审计诉讼法律冲突主
要反映在两个方面,一是程序法律冲
突,对于同一法律事实具有双重法律
关系和不同的诉讼程序,提起民事诉
讼是否可以免除行政诉讼,或者提起行政诉讼是否可以免除民事诉讼,当
两种诉讼判决结果不一致时应如何处
理,法律都没有作出明确的规定。在诉
讼程序相竞的情况下,也没有像民法
中对责任竞合那样规定当事人的选择
权。人民法院在受理建设项目审计诉
讼时采用何种程序更为公正合法难以
把握。二是实体法律适用冲突,民事诉
讼适用民商法律部门法律法规,主要
遵循《合同法》、《招标投标法》的原则,
强调法律关系主体间平等、有偿、自愿
和真实意思表示。行政诉讼适用行政
法律部门法律法规,法律关系主体间
的关系,是监督者与被监督者之间不
平等的关系,在维护行政相对人合法
权益的同时,更强调维护公众利益和
国家权利。当审计机关依据行政法律
法规作出具体行政行为,对建设项目
标的价款进行调整时,行政相对人主
要是施工供货方可以拿起《合同法》这
个武器维护自己的权益,审计机关可
以拿起《行政法》这个武器维护公众和
国家利益,而且都可以申请人民法院
采取强制措施,在这种情况下,审判机
关要么无所适从,要么由于自由裁量
权太大,不能保证法律的公正性、稳定
性和一致性,容易引起审计与审判的
冲突,使审计和法院的权威性和严肃
性都受到影响。
不利国家建设项目审计判决产生
的原因现行法律法规存在冲突没有得到
妥善解决,审计机关处于不利的法律
地位。在法律法规存在冲突的情况下,
当事人必然选择有利自己的程序和法
律依据提起诉讼,审判机关一般适用
效力等级相对较高的法律。《民事诉讼
法》、《民法》、《合同法》的效力等级高
于《审计法》,《审计法》管不了《合同
法》的潜意识,影响着法官的判断力,
在审判活动中不重视审计行为,甚至
排斥审计。行政诉讼一般不适用调解
程序,民事诉讼适用调解程序,而且提
起民事诉讼又不与审计机关正面交
锋,特别是施工方更是看好民事诉讼
程序,进入民诉程序审计机关失去参
与诉讼举证抗辩的机会和主动权。
判断建设项目价款的公正性是一
项专业技术复杂的工作,审判人员专
业知识缺乏也是产生不利于审计判决
的重要原因。审判机关判断建设项目
价格的公正性,主要依赖于工程造价
咨询中介机构,目前中介机构鱼龙混
杂,技术力量参差不齐,各种利益关系
复杂,职业道德和规范良莠参差,出具
的咨询报告真实性、合规性、合法性、
公允性存在较大差别,容易混淆审判
人员的视线,使审判人员难以作出公
正公允的判断。
完善国家建设项目审计法律对策
完善国家建设项目审计的相关法
律法规。一是在法律层面上明确具体
规定国家建设项目建设方和承建方必
须接受国家审计监督。《审计法》第二
十二条只笼统规定,审计机关对政府
投资和以政府投资为主的建设项目的
预算执行情况和决算,进行审计监
督。有的法官则认为审计是行政监督,
承建方不是监督对象,不受审计行为
约束,那么国家建设项目审计就是空
中楼阁,落不到实处。应当像规定建设
项目承建方主体资格一样,在相关法
律中明确规定国家建设项目价款,建
设方和承建方都必须接受国家审计监
督,作为国家建设项目承建合同成立
的必备条款。国家建设项目中,建设方
虽然代表国家,由于部门观念与全局
意识、单位利益与国家利益在有些情
况下难以统一,国家资金往往成为建
设方和承建方共同追逐的对象,只有
审计没有经济利益上的联系,处于独
立公正的地位,技术上又具有较强的
专业性,既能维护国家利益,又不会损
害承建方的合法利益。鉴于国家建设
项目与其他建设项目具有不同的特
殊性,把合同价款接受审计监督作为
国家建设项目承建合同必备条款,法
理上是可行的,实践中是必要的。深
圳市已进行地方立法,湖北省人民政
府也发文规定,国家建设项目必须进
行国家审计,没有审计不得办理竣工
结算,已取得了很好的效果。审计署
也颁布了《国家建设项目审计准则》。
但是都没有上升到法律高度,缺乏全
国统一性。
二是明确规范国家建设项目审计
诉讼程序,凡是由于审计引起和审计
相关的诉讼一律适用行政诉讼程序。
首先,由于审计行政监督行为导致承
建合同不能履行而提起诉讼,采用行
政诉讼程序,遵循因果关系规律,符合
法理要求。其次,如果采用民事诉讼程
序,如暂停项目资金的拨付等审计行
政监督行为生效后,民事诉讼的结果
也难以执行。第三,采用民事诉讼程序
不利于履行审计监督职责,便于审计
监督相对人逃避审计监督,使审计监
督形同虚设。国家建设项目审计诉讼
程序只适用行政诉讼程序,应当在《行
政诉讼法》中加以明确规定,也可以通
过司法解释进行明确。
三是提高中介咨询机构进入国家建设项目市场门坎。建立完善中介咨
询机构执业规范和国家建设项目市场
准入制度,对专业技术力量不符合要
求,执业道德有不良记录的招标投标
服务机构、规划设计机构、工程造价咨
询机构等中介咨询机构,禁止进入国
家建设项目市场。
完善国家建设项目审计诉讼司法
监督机制,建立国家建设项目审计诉
讼受理与人民检察院监督同步的审理
监督机制。检察机关全方位介入国家
建设项目审计诉讼活动,监督国家建
设项目审计诉讼的受理、程序、举证质
证和判决等全过程。目前,工程建设领
域是商业贿赂的重灾区,加强国家建
设项目审计诉讼检察监督,既是保证
审计诉讼公正判决的需要,也是人民
检察机关的重要职责。
完善国家建设项目审计质量控制
制度防范审计败诉风险。一是加强审
计人员业务能力培养,保证从事国家
建设项目审计人员具有与之相适应的
专业技术水平。二是把握重要性和谨
慎性原则。建设项目价款的构成因素
和影响因素很多,建设过程中各种影
响因素有可能发生变化,项目价款只
能控制在合理合法范围内,不可能做
到绝对精确。三是注意综合分析,对于
设计方案异常变动、项目价格明显异
常、项目质量包括材料工艺偏离设计
要求、项目效益异常等情况,要加强分
析深层次问题,取得充分有力证据,发
现大案要案线索,及时与纪委、检察机
关取得联系,把握审计的主动权。