粮食生产发展核心长效机制及其实现途径探讨，本文主要内容关键词为：长效机制论文,粮食生产论文,途径论文,核心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食生产是农业生产的重要部分，农民是粮食生产的主体。从粮食发展较长的历史过程可以看出，粮食生产增长的过程伴随着粮食生产的波动，构建粮食生产核心长效机制是当前迫切需要解决的问题，对于稳定粮食生产，促进农业经济发展具有重大意义。
一、粮食生产发展长效机制的核心是促进农民增收
解决我国的粮食问题，关键是要立足于加强粮食综合生产能力建设，构建起粮食生产稳定发展的长效机制。要着力构建五个方面的粮食生产长效机制，即建立耕地资源保护和有效利用的长效机制、建立科技支撑的长效机制、建立粮食生产的长效机制、建立保护主产区和种粮农民积极性的长效机制和建立粮食生产的长效机制（杜青林，2004）。在这五个长效机制中，严格保护耕地资源、增加基础设施投入、提高抵御风险能力是基础，依靠科技提高粮食单产水平是关键，而调动主产区和种粮农民的积极性是核心。如果农民没有积极性，就会减少对粮食生产的物质投入、用工数量等，造成产量降低；如果农民有积极性，可以通过种植制度调整，实行“单改双”，并在此基础上，再发展冬季农业生产，从而大幅度增加产量。2004年粮食播种面积得到较大程度的恢复，其根本原因是农民觉得种粮有利可图，收入预期能够得到保障：2003年下半年粮价大幅上涨，至2004年春耕时节的4月份稻谷等主要粮食作物品种的价格平均上涨了50％左右；2004年年初中央出台了粮食直接补贴、良种补贴、农机补贴以及农业税减免的“三补一减免”政策，对稻谷收购还出台了具有托市性质的最低收购价格政策。因此，粮食生产发展长效机制的核心是构建起促进农民增收的机制，确保提高农民进行农业生产的积极性。
二、生产性规模增收是农民增收的主要途径
本文将来自于生产中的收入增加确定为生产增收，来自于补贴收入的增加确定为政策增收。
（一）增收政策对稳定粮食生产发挥了重要作用
保障国家粮食安全和促进农民增收一直是国家宏观调控的重要目标之一，是国家农业农村工作的首要任务。特别是2000—2003年，我国粮食价格持续低迷，粮食播种面积持续下滑；农民收入年增长缓慢，增长率持续下降。在这种情况下，2004年中央适时提出了“两个趋向”的重要论断，为大规模财政支农政策的出台提供了理论基础。根据国家财政部公布的数据，2004年国家良种补贴资金28.5亿元，粮食直接补贴116亿元，农机补贴0.7亿元，免除29个省市区农业税和取消除烟叶外的农业特产税合计减轻农民税负280亿元（与2003年比较）。2005年国家继续加大“三补一免”政策，良种补贴资金增加到38.7亿元，粮食直接补贴增加到132亿元，农机补贴资金增加到3亿元，并全部免除了农业税。2006年国家在部分粮食的主产区实施农资综合补贴，补贴资金达到125亿元。另外，最低收购价格政策的出台，也提高了卖粮农民的收入。
然而，政策性补贴不仅受到国家财政收入的制约（如我国“三补一免”政策的实施基本上局限在13个粮食主产区的范围），而且在一定时期内，其范围和增量不可能无限扩大，主要是起到稳定生产和市场的作用，呈现基本稳定的格局。从发达国家的经验看，以美国为例。2002年5月美国出台农业新法案，有效期到2007年。按照新法案对农产品的补贴政策，美国农民种粮可获得三方面的补贴支持。一是无追索权贷款（营销援助贷款）。相当于最低保护价，政府确定每一作物品种的营销贷款率，如小麦的贷款率是2.75美元／蒲式耳，玉米是1.95美元／蒲式耳，农民按贷款率将粮食抵押给美国农业部的商品信贷公司（CCC），获得营销贷款； 在市场价格低于贷款利率的情况下，农民可以放弃抵押的粮食，贷款就自动成了销售收入，而不需要再偿还贷款。如果市场价格高于贷款率，农民可以把粮食要回来自主出售，并偿还贷款及相应利息。但一般的作法是，即使市场价格低于贷款率，农民也直接到市场上出售，低于贷款率部分，由国家支付，即贷款价差支付，这样做的好处是避免国家收了大量粮食，背上库存包袱。二是反周期支付。其意为反周期价格波动补贴。单位产品的反周期支付额是由目标价格与有效价格之差来决定的。美国2002年新农业法案中给每种农产品都设定了目标价格，如小麦为3.92美元／蒲式耳，玉米为2.63美元／蒲式耳。当有效价格（全国平均市场价格与直接支付之和）等于或大于目标价格时，不进行反周期支付；当有效价格（市场价格与营销贷款价差支付之和）低于目标价格时，反周期补贴开始起作用。三是直接支付（直接补贴）。直接支付额等于该产品的直接支付率、支付面积、支付单产的乘积。支付面积和支付单产一经确定，便保持不变，与以后的生产情况和市场价格无关，即所谓的“不挂钩”。对各种产品的直接支付率新法案中都作了确定。
在我国，政策性补贴并不完全是与粮食生产的产出水平挂钩的。如国家水稻良种补贴政策，实际上惠及政策实施范围内的所有水稻生产者，以种稻面积作为补贴依据，与产量水平高低无关；另外，部分省份的粮食直接补贴政策，也是与种植面积挂钩，而不是与出售商品粮的数量挂钩。因此，现行粮食补贴政策并没有很好地促进粮食生产发展，因为其实施效果仍然是促进粮食播种面积的扩大，不利于粮食生产增长方式的转变。
另外，最低收购价格也不可能定得过高。因为粮食作为最基础的原材料之一，其价格的高低不仅直接影响相关下游产品的价格，而且价格的大幅上涨，也容易引发其他产品的价格上涨，并成为引发通货膨胀的诱因。如粮食价格上涨对饲料、进而对农副产品价格有着直接影响，农副产品价格上涨又会影响到加工食品的价格，这一系列上涨传导最终引起了CPI的上涨。据测算，CPI上涨的80％多是食品价格上涨引起的。1993年粮食价格的大幅上涨，对当时的通货膨胀起了推波助澜的作用。因此，国家粮食价格政策，如保护价政策最低收购价政策不可能确定在很高的价位，而仅仅是在保证粮食生产者的基本利润或者能基本调动生产积极性的价格水平上。对农户而言，政策增收具有不可预见性和难以控制性。政策增收实际上是一种稳定农民收入和种粮积极性的政策性措施，不能作为增收的主要渠道。
（二）农民增收的主要体现
1.政策增收。正如前面的分析，政策增收仅仅是国家宏观调控的目标。因此，市场各方为了追求利润的最大化，容易使政策增收形成此消彼长的状况。如2004年粮食价格大幅上涨之后，农民种粮积极性大幅上涨，粮食播种面积迅速增加，农资消费量也同步增加，农资价格大幅度上涨。根据全国农产品成本收益资料汇编数据，2004年水稻生产的每亩种子用量和化肥用量分别较上年减少了20.6％和7.1％，而种子费用和化肥费用却分别上涨了10.5％和24.04％。 其中既有农资市场供求关系转变而引起农资价格上涨，有农资生产上游产品价格上涨带来的农资生产成本提高引发的农资销售价格上涨，另外也有不少农资生产、经销企业借粮食价格上涨之机，以原料上涨为借口，拉高农资市场价格，牟取不正当利益，挤占农民的利益空间。因此，政策增收往往容易被冲抵。
2.生产增收。以水稻为例，根据笔者组织对16省25县5643个农户的水稻生产调查，从农户种稻收入占家庭总收入的比重看，种稻收入占家庭总收入40％以上的稻农约占40％，而60％的农户种稻收入占家庭总收入的比重不到40％，近30％的稻农种稻收入占家庭总收入的比重不到20％。因此，总体上看，种稻收入不是稻农家庭收入的主要来源。近几年来，我国水稻生产出现了轻简化的技术倾向，不同收入类型农户技术采用行为的差异化特征就是一个佐证。对种稻收入占家庭收入比重较低的农户来说，种稻收入不是其主要收入来源，农户不可能把过多的精力放在种植水稻上，但又不愿意放弃种植水稻，而轻简栽培技术则能使农户较好地处理种稻和其他工作之间的矛盾。对种稻收入占家庭收入比重较高的农户而言，种稻收入对农户的重要性越大，农户通常也越趋于保守，不愿意采用轻简栽培新技术。再从种植规模来看，农户规模越大，轻简栽培技术的采用率反而越低，表明由于中小农户的主要经济来源不是稻田经营，种植水稻可能只是作为口粮，产量略微降低对其影响不大，因此在技术采用上多追求轻简，甚至不惜以牺牲产量为代价，节约活劳力。而对于大户和规模户来说，种植水稻则是一个重要的收入来源，产量降低就意味着收入减少，因此追求产量提高，对轻简栽培技术的采用率较低。
表1 不同特征农户采用轻简栽培技术情况
3.规模增收。以水稻为例，笔者在全国16省25县5643个农户的水稻生产调查中，按照以下两个条件：一是以种稻收入作为稻农家庭总收入的主要收入来源，即家庭收入的70％来源于种稻收入；二是家庭收入达到基本小康水平，即2004年家庭种稻收入达到7000元左右，选取了2156份有效问卷，探讨了规模与稻农增收的问题（见表2）。结果发现，在高收入群体中规模户和大户加在一起就占了2／3以上，小户比例为0；在中等收入群体中一般户占80％以上；而对于低收入群体，小户群体占了60％。研究还发现中等收入群体中没有一户是规模户。这表明稻农增收的差异性根源在于水稻生产规模，结合对轻简栽培技术的分析，可以认为规模经营户主要靠增产来增收。
表2 不同经营规模的收入情况
注：高收入指种稻收入≥7000元；中等收入指2000元＜种稻收入＜7000元；低收入指种稻收入≤2000元。小户指种稻面积＜5亩；一般户指5亩≤种稻面积＜20亩；大户指20亩≤种稻面积＜50亩；规模户指种稻面积≥50亩。
（三）扩大农民经营规模是农民增收的关键
在单位面积生产性收入处于最优状况下，农民经营规模成为农民增收的关键因素。另外，从生产发展的角度看，单位面积的生产性收入不可能持续增加，或者增加较多。这主要是因为：
1.单产提高在一定时间内较为稳定，不可能跳跃式发展。一定时期内耕地质量是相对稳定的，除非耕地受到突发性因素影响，如人为的土壤改良和破坏，洪涝灾害对耕作层的破坏等。其次，农民所采用品种、技术以及粮食生产中的投入对产量形成的影响也可以确定为常量。因为品种的单产潜力或者说潜力释放在一定时间范围内较为稳定。根据国家统计局1996—2005年的数据，这10年水稻平均单产为416.9公斤／亩，最高单产是1998年的424.4公斤／亩，最低是2003年的404.0公斤／亩，2003年较1998年低4.8％；2005年水稻单产417.4公斤／亩，仅较1996年414.2公斤／亩高0.8％，而与前10年平均单产416.9公斤／亩相差了0.5公斤／亩。再从水稻育秧到稻谷收获的大田生产环节看，在正常情况下，稻农进行施肥、灌水、喷药等大田生产管理的技术也基本稳定，而管理技术的稳定必然带来生产投入变化不会对单产产生影响，因为不同水稻品种的需水需肥规律是基本一致的。
2.依靠市场价格增收的潜力也越来越小。在现阶段，一家一户的农民，即使是拥有相当种植规模的种粮大户，也不具备与粮食收购企业平等协商稻谷销售价格的能力。而且即使存在价格协商，粮食价格也只能在市场平均销售价格附近徘徊。因此，农户粮食销售价格的确定，其本身不具有决定权，而只能是被动接受市场或者是收购企业的定价。而且从今后粮食价格的走势看，依靠价格提高来促进农民增收的潜力越来越小。
3.生产性资金投入减少的可能性不大。主要是因为：农资价格继续上涨的动力并没有减弱，劳动力价格刚性提高，作为一种稀缺资源，无论租赁土地的价格还是承包土地的机会成本，也将呈现逐步增加的趋势。
三、农民生产规模增收的实现途径
现有实践已充分证明了适度规模经营的作用，如适度规模经营有利于降低单位面积生产成本，有利于提高劳动生产率，以及有利于新品种新技术的推广等。近几年，江浙一带农民根据水稻生产的季节性特征以及水稻生产的环节，创造性地提出了季节性流转和环节性流转等规模经营模式，显示了增收活力，实现了规模增收。
1.租赁式流转。租赁式流转，指的是规模经营户以实物或资金向国家、村集体或者其他承包户租用耕地，实现粮食生产规模扩大的行为。就土地所有权而言，包括三种形式：一是指政府部门将国有土地租赁给规模经营户，签订租赁合同，供其生产经营。二是指村集体将留用耕地、原承租人放弃承包的耕地或者是集中村民委托租赁的耕地，签订租赁合同，租赁给规模经营户，供其生产经营。三是长期在外务工农户、已稳定在城镇生活农户等缺少劳动力或者不再从事农业生产经营的农户，将自己承包经营的土地（其实是土地使用权）租赁给规模经营户，签订土地租赁合同，其中土地租赁的时间以不高于土地承包期为界确定；或者在粮食价格低迷、税费较重的时候，为了避免抛荒，就直接委托给规模经营户经营。由于土地所有权关系或者承包经营权的不同，这三种方式的稳定性也不同。一般而言，前两种方式较为稳定，第三种方式中的不确定因素较多，外出务工结束或者粮食行情较好时，通常出现回流而重新要回自己的耕地，因此对已实现规模经营的农户而言，这种方式获得的生产经营规模扩大，其面临的风险也较大。
2.股份式流转。即股田制，就是以一定时期的土地承包经营权，通过一定的方式量化为股份，然后进行流转的行为。也存在两种方式：一种就是村集体按照土地的等级、面积等因素，将村民的土地折算成股份回收到村集体，然后由村集体发包给规模经营农户。二是农户按照自己承包地面积，折算成一定的公司股份。如2001年6月四川省南溪县罗龙镇杉木六社24 个农户自愿将自己的责任田作为股份组建养殖公司，到当年8月，又以现金入股和劳动所得工资入股的形式，吸收股东23户，使该公司股东达到47户，共集中土地105亩，筹集资金45万元。到2002年，公司产值达20多万元，股民每亩土地分红500元，与农民分散经营相比，每亩土地增收300元。但是，“股田制”的这种方式，对规模经营企业（农户）的压力很大，若不能实现盈利分红，或者是出现亏损，就面临解体的风险。因此，也有人认为“股田制”理论是一种典型的书斋理论。
3.季节性流转。就是根据当地的耕作制度，结合作物生长的季节性特征，将一年的土地经营权划分为若干部分，并流转部分季节性作物生产的行为。如浙江省龙游县小南海镇圩塘朱村种粮大户傅献军，2005年创办“种粮合作社”，以三种运行模式开展水稻生产，其中一种运行模式就属于季节性流转：根据当地一些农户只种晚稻、不种早稻的实际，通过早稻一季向农民租来种、晚稻一季为农民提供专业化服务作补偿的办法，即早稻由合作社耕作，晚稻返还给农户种口粮，并免费为农户提供代耕作和代育秧，优先优价代机耕（按市场价每亩优惠10元），有效减少了当地耕地的季节性抛荒，每亩还节约成本155元，受到农民欢迎。在这种流转方式中，土地的承包主体没有发生变化，只是土地经营过程中按照不同季节存在两个经营主体、两个经营主体各取所需，一方节约了生产成本，另一方则实现了季节性的规模性增收。
4.环节性流转。就是将一季完整的水稻生产划分为播种、育秧、插秧、施肥、灌溉、喷药、收获等若干个环节，将其中的某些环节实行集中生产而在形式上扩大了经营规模的行为。这种流转方式以专业化服务为主。如江苏省金坛县的全程大田管理承包，主要承包从插秧后到收获前之间的水、肥、药等环节的生产管理。其中承包管理的劳务费为60元／亩（喷药劳务5元／次·亩），而所用农药、化肥等农资作记帐处理，实行实报实销的措施。育插秧管理，主要是从育秧开始到插秧结束，由农机手承包管理，承包费75元／亩。再如浙江省瑞安市马屿镇篁社村的农民种粮更加省心，该村的农机合作社为农民提供了育秧、插秧、耕作、植保、收割等全程机械化服务，让农民不用下田就种上了粮食，而且亩均降低生产成本80元。这种经营权的流转方式，没有改变土地承包经营的主体，方式灵活，而对于环节性管理承包的农机合作社则实现了规模化经营。
四、政策建议
1.转变传统认识。本着积极探索的精神，在现有政策框架内，在不改变现行农村基本经营制度的前提下，充分尊重农民和各地首创，积极鼓励、正确引导粮食生产走多种形式的规模化经营道路。中国的农民是有智慧的，他们创造性地解决了公有制有效实现的难题，正在创造性地解决规模经营的难题。农民的利益农民自己最关心，解决自己利益难题的办法也是农民最好。政府所需做的，就是将农民创造的好办法以法律和政策的形式予以确定，给予农民稳定的预期。
2.完善政策措施。在补贴对象上，要在“普惠制”政策的基础上，实现差异化的“特惠制”政策，实现由“福利型”向“生产经营型”转变，重点向规模经营户实施补贴。如水稻良种补贴，可在原有基础上，加大对具有一定生产规模经营户的补贴力度；在粮食直接补贴政策上，将以种植面积作为补贴标准调整为按照出售的商品粮数量进行补贴，而且出售的商品粮越多，补贴的标准也越高。在补贴内容上，鉴于粮食生产的季节性和环节性流转，主要得益于农业机械的应用和推广，因此，必须把农机补贴提高到一个更高的层次和更广的范围。
3.强化科技支撑。提高规模化经营水平，促进规模增收，需要提高科技支撑水平。以水稻生产的全程机械化为例，目前插秧环节的机械化程度低，主要是由于农机与农艺措施脱节，因此一方面要选育适合机械化生产的水稻品种和技术，另一方面要改进农机设计与装置，促进农机与农艺措施的有机结合。
4.积极扶持引导。美国、日本、欧盟等发达国家粮食生产实践已经证明，规模化经营是粮食生产的发展趋势。但在如何实现规模化经营的途径上，受农业生产资源等条件制约而不尽相同。比较而言，粮食生产的季节性、环节性流转等带有较为明显中国特色，合乎我国粮食生产的实际情况，目前尚处于萌芽、起步阶段。因此，相关生产和决策部门应进一步引导、支持和规范，而不是放任自流，从而最终实现粮食生产的规模化经营。
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