加入GPA——中国酝酿政府采购市场开放，本文主要内容关键词为：政府采购论文,中国论文,市场论文,GPA论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“提醒大家对这个问题要有紧迫感，到时候真的‘狼’来了，要有防范‘狼’的办法和手段。”
今年1月，财政部国库司司长詹静涛在全国政府采购工作会议上再次提到一个敏感的话题——《政府采购协议》（以下简称《协议》）。“我国政府在入世时承诺尽快启动加入《协议》的谈判，目前，欧美国家对我国履行入世承诺、尽快启动谈判非常关注。因此，从维护我国政府的信誉看，启动谈判工作不会拖得太久。”
一个“富人俱乐部”
提到《协议》，不能不提市场的划分。当前的国际市场分为两大块，一是普通商业消费市场，二是公共产品消费市场。前者对应私人消费，后者对应政府采购。WTO则将此作了更为科学的划分——先将公共市场界定，剩下的就是私人市场。
关贸总协定创立之初，将政府采购排除在外，成为贸易自由化的盲区，世界经合组织首先认识到对这一市场开放的必要性和迫切性，于1979年签订了第一个《协议》(GPA)。该协议强调成员方遵守非歧视、透明公开、公平竞争三项原则。
目前，该协议成员有加拿大、欧盟及其15个成员国、中国香港、冰岛、以色列、日本、韩国、列支敦士登、荷属阿鲁巴岛、挪威、新加坡、瑞士和美国共28个。另有16个国家或地区正在进行加入谈判或已承诺加入。从这个名单可以看出，现在的《协议》成员基本上都是发达国家，因此被称为“富人俱乐部”。
《协议》属于WTO成员方自愿加入的协议。尽管4年之前我国就加入了WTO，但所涉及的仅仅是商业消费市场。迄今为止，我国尚未加入该协定。但为了表示我国实行自由贸易，公平贸易的决心，我国入世时在加入《政府采购协议》的问题上做了三方面承诺：“中国有意成为《协议》的参加方，在此之前，中国和国家以下一级所有政府实体，以及专门从事商业活动以外的公共实体，将以透明的方式从事其采购，并按照最惠国待遇的原则，向所有外国供应商提供参与采购的平等机会，即如一项采购向外国供应商开放，则将向所有外国供应商提供参加该项采购的平等机会”。此外，我国还承诺：“中国将自加入时起成为《协议》观察员，并将尽快开始加入该协议的谈判”。
实际上，早在我国申请加入世贸组织的谈判过程中，《协议》的一些主要缔约国就将签署该《协议》作为支持我国加入世贸组织的一个重要条件。美国确定了协议谈判的三个重要对象，即中国、中国台湾及澳大利亚。欧盟的态度更是积极，甚至提出中国可先签署《协议》，并先享受《协议》的权利后承担义务，即中国的供应商可先进入欧盟的采购市场获取采购合同，到一定时间以后，再开放中国的政府采购市场。
一块巨大的蛋糕
发达国家之所以对我国加入《协议》抱以殷切之情，是盯住了我国数额巨大、而且前景广阔的政府采购市场。我国的政府采购在整个国内市场占有非常大的份额，如果根据2002年的国家财政开支，以一般政府采购规模占GDP的10%比例衡量，理论数据大约有1.5万亿元人民币左右。2003年，我国进口总额为4128亿美元，也就是说外国在我国的商业消费市场上取得了约为3.5万亿元人民币货物贸易的份额。如果开放政府采购市场，将会使业已对外开放的我国市场扩大近1/3，而且随着我国经济的快速发展，采购支出的比重还将不断提高。
如此庞大的市场，对那些技术先进，但国内市场饱和、经济增长率较低的西方国家来说无疑充满了诱惑。这块市场的开放，将给我国民族产业带来巨大的冲击，我国企业必须通过与国外厂商进行充分的竞争来实现公平和效率。“从这个意义上讲，中国加入GPA，相当于加入第二个WTO。”清华大学公共管理学院教授于安如此评论我国加入《协议》。
事实上，外国企业和中国企业在国内政府采购市场的角逐早就已经开始，而且厮杀得难解难分，其中最著名的莫过于去年底、今年初的北京市政府软件采购风波。去年7月17日，北京市政府采购办发布了一份《“计算机操作系统，办公套件、信息安全等正版软件供应商”政府采购项目成交结果公告》，在这个入围名单中，微软公司以2925万元的“一口价”取得了授权北京市政府3年内免费使用其所有软件产品的协议。而国产办公软件厂商共创开源、中文两仟和金山的办公软件虽也被列入名单，但没有公布具体套数和总金额。此举在业内掀起了轩然大波，引发了金山、中科红旗、中文红旗、永中等国内软件厂商的集体抗议。
著名学者也加入为国内软件企业奔走呼吁的行列。中国工程院院士倪光南认为，政府应该扶持民族企业的发展，“软件企业无论是资金还是技术实力都无法与国外企业抗衡，政府采购应成为我国软件企业发展的一大希望所在。”中央相关部门也对北京市的做法提出强烈质疑。科技部高新司副司长李武强在一次研讨会上直指北京市违法，“不少省、市负责软件政府采购的主管部门，置国际利益和国家安全于不顾，大规模采购国外软件，不采购或者只是象征性地采购部分国产软件，这些做法不仅严重违反了《政府采购法》第十条，而且沉重打击了国产软件的发展，把国产软件逼上了绝路。”
耐人寻味的是，在这场采购风波中，不但中国厂商非常失望，德国、印度等国的软件商们也发出了抗议的声音，他们的理由是，中国采购微软软件，违反了加入WTO时的相关承诺——“如一项采购向外国供应商开放，则将向所有外国供应商提供参加该项采购的平等机会”。
这样的事件也许只能发生在加入《协议》之前。因为一旦加入《协议》，按照《协议》三原则，国内企业将和外国企业处于同样的平台之上。“加入《协议》，首要的事情就是要修改《政府采购法》第十条，让这个保护性的‘国货条款’消失。”于安说。
一种明智的抉择
政府采购市场的开放是世界经济一体化的必然趋势，任何国家、政府都不可能回避这一现实，我国如加入《协议》，意味着将撤除“外企的最后一道门槛”，这将给我国带来什么呢？
于安认为，开放政府采购涉及到发展观的问题，从长远来看，通过封闭的政府采购以保护和养活一批国内企业，绝对不是长久之计。因此，必须打破政府采购这个最后的堡垒，让中国整个市场都加入到国际市场的整体竞争中去。
国务院法制办政经司负责人指出，我国加入《协议》应是利大于弊。这位负责人认为，我国政府将以最低的成本采购到最适合的产品，缓解财政压力，提高财政资金的使用效率。“《协议》的各成员国市场都是放开的，我国可便利地采购到质量过硬、价格低廉、服务全面、外型美观的产品，获得最多最大的实惠。国内企业也可凭借其自身实力，进入广阔的国际政府采购市场，获得更大的商机。我国加入《协议》后，将顺利地进入他国政府采购市场，国内供应商可享受到《协议》的国民待遇和非歧视性原则的保护。”
“我国加入《协议》后，国外企业将很快进入到我国采购市场，与国内企业在产品的质量、价格、服务、外型等各方面展开激烈的竞争。这必将促进国内企业改善经营管理机制，提高生产效率和产品质量，提高国际市场竞争力。”这位负责人称，《协议》的采购方法多为公开招标，要求有关的法律、法规、政策、程序、条件都要公开、透明，无论外国企业还是本国企业均在同等条件下层开竞争，经过评议，最后由各方面都最合适的企业中标，“能有效地减少有关部门或人员利用职权徇私舞弊、贪污受贿的机会和腐败现象的发生。”
他坦言，我国加入《协议》也将带来三方面的消极影响：一是汽车等个别产业将受到较大冲击。《协议》禁止使用抵偿办法，这对以前实行当地含量、技术转让、合作生产要求等规定的产业和相关企业参与竞标十分不利。二是外国产品和服务将凭借其良好的营销网络和售后服务占领我国市场，而国内企业进入外国市场的能力有限，从整体上将影响我国在政府采购市场的外贸平衡。三是以往依靠政府定单生存的一些企业，极有可能减少或失去原有订单，部分人会失业。
分析以上利弊，这位负责人指出，加入《协议》对促进我国国民经济发展、政府改革和企业发展是十分有利的，这种影响是全面的、长期的。而消极影响只是局部的、短期的，对我国整体经济发展的影响并不是很大，而且这些不利影响还有可能转化为积极因素。
国际关系学院院长、《政府采购法》起草组负责人刘慧教授认为：“一旦开放政府采购市场，就将在政策上受制于人。按照既定的国际规则办事，通过政府采购实施各项国内政策的自主性将受到限制。但市场开放永远是利弊共存的，总起来说，利大于弊。改革开放以来，我国基本建设和大型工程的建设大量引进外国的设备和技术与资金，重要的政府采购项目的很大比例是用国际招标方式进行的。这种开放属于无条件的开放。一旦加入协议，则可提出对等开放要求，以我国市场换取所有协议参加方的更大的市场。”
此外，《协议》将给我国一个行使权力的机会。不论从何种角度说，我国都应当在国际组织中成为举足轻重的一员。同理，加入WTO后，我国亦应成为具有重要地位的一方。刘彗称，入世后，我国在WTO的19个多边协议中还没有太多的主动权。因为，WTO的所有缔约方都是这些协议的成员。直至目前，世界上绝大多数发展中国家都在观望，没有加入这个《协议》。“如果加入《协议》，我国将作为发展中国家的代表，直接与发达国家对话，在政府采购领域中发挥积极的作用。并且，这种影响也会传染到WTO其他一揽子协议和经贸、政治、法律领域中。”
一段宝贵的缓冲
在面临启动《协议》谈判的同时，我国政府也已明确承诺，最迟于2020年向APEC成员对等开放政府采购市场。
“应该说，我们已经听到了《协议》的脚步声。而且，对于这种悄悄临近的脚步声，我们必须给予足够的重视。也许有人以为，现在离2020年还很遥远。可实际情况是，我国面临的形势严峻！”中央财经大学教授徐焕东认为，我们现在还未加入《协议》，这对于保护我国民族产业发展，特别是在刚刚跨入世贸组织大门之初，保留政府采购这部分市场，对于缓解国外产品对我国民族产业的冲击，具有十分重要的作用。”我国必须在十几年的缓冲期内建立与国际接轨的政府采购制度。从我国目前的情况来看，要实现这个目标，还有许许多多的事情要做。”
一些专家学者提出了应对之策。刘慧认为，就政府而言，一方面应根据本国经济发展水平与各行业的发展状况，科学地确定政府采购市场的开放次序和程度。在开放的时间上循序渐进；在开放的地区上，按对等的原则由经济较发达沿海地区向内陆推进：在开放的产业上，对有一定竞争优势、能与跨国公司相抗衡并能抵御外资入侵的行业和部门，可适度开放；对较重要而又较落后的产业，如化工、信息产业、汽车等，则对外国供应商采取更严格的限制，以提供政策上的缓冲期。另一方面，积极制订和完善国内政府采购规则，借鉴国外的做法并结合国情制定措施提高本国企业竞争力。在谈判时针对其他成员方的开放情况，尽量减少受约束的机构数量和产品与服务的种类，提高门槛金额。同时，还要参与制订并积极利用对己有利的规则，在加入协议之后仍然可以根据其例外条款和发展中国家的特殊待遇及技术援助的规定，对国内产品实行优先采购，有效保护和促进国内产业的发展，为它们在国外政府采购市场取得竞争优势奠定良好的基础。
开放政府采购市场，最让政府担心的是国内企业的竞争实力，沸沸扬扬的政府采购风波反映了其抗风险能力竟是如此脆弱。前不久，在一次Linux产品展示会后，一位政府官员在邀请国内各Linux厂商负责人共进晚餐时，问在场的Linux厂商领导：“你们还需要扶持多久才能成长起来？两年？三年？五年？”原本指望打听政府采购项目的Linux厂商们面面相觑。一位在国内某著名软件企业负责Linux业务的负责人私下说，在他们去年的Linux营业收入中，有80%来自于政府。也就是说，1000多万元的营业额中有800万元左右是政府采购。如果这800万元政府采购转向微软的Windows产品，他们的日子有多难过就可想而知了。
曾为民族产业鼓与呼的倪光南院士对此现状深感不安：“中国迟早将就参加WTO的政府采购协议问题展开谈判，如果中国签署了这个协议，那时，中国的政府采购市场需对其他协议签署国（或地区）开放，所以，本国软件企业要抓住当前的时机，迅速成长，以便将来有能力与跨国公司进行正面竞争。”不仅仅是软件企业，其他很多企业也面临着提高竞争力的问题。“虽然我国企业竞争的总体实力不强，但并不说明今后永远不能发展。”刘慧称，国内企业、包括国内民营企业和私营企业走出去的机会少、渠道少，使得企业缺乏参与国际竞争的原动力和积极性。另外，国家也还没有健全相应的鼓励机制，例如金融信贷、国外保险和担保制度等政策手段仅仅只对少数、且不一定具有国际竞争能力的企业实施。“诸多问题的根源主要是长期封闭的结果，而不是由于开放造成的。”
如果我国加入《协议》，采购金额超过16.8万美元的项目就必须实行国际公开招标，“竞争激烈程度可想而知”。刘慧强调，“加入这个协议，意味着新一轮的市场开放浪潮将席卷而来。”