乡镇集体企业治理结构创新的路径与方向，本文主要内容关键词为：治理结构论文,集体企业论文,乡镇论文,路径论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场化改革初期中国乡镇企业在传统体制之外，依靠其对中国非正式制度安排和乡村关系资源的灵活运用而成为“中国奇迹”中的一支耀眼的奇葩。从制度变迁的基本轨迹来看，乡镇集体企业的治理结构大致经过了承包制、早期的股份合作制和经营者持大股三种形态治理结构模式。现有文献用产权理论、博弈论等现代经济理论对乡镇集体企业治理结构变迁进行了不同层面的研究。然而，下述三个问题仍然是理论界尚未解决的难题：那就是，第一、经营者持大股是乡镇集体企业改革的必然结果吗？如果是，为什么？第二、从经济学的视角分析，经营者持大股有哪些绩效与不足？第三、乡镇集体企业治理结构创新的方向何在？本文试图在对企业治理结构变迁的路径依赖特征，人力资本的产权特征以及制度变迁的效率标准的综合考察的基础上，建立一个规范性分析框架，以期对上述问题做尝试性解答。
一、路径依赖与经营者持大股
企业治理结构在本质上是一种契约关系合同，是一整套规定企业利益相关者之间关系的制度安排（孙宁华，1998）。其主要功能是对企业的各类参与者提供激励与约束，从而最大化他们的预期收入。乡镇集体企业改革过程中普遍出现的经营者持大股现象，是具有路径依赖特征的乡镇集体企业制度变迁的必然产物。自从乡镇集体企业实行承包经营责任制以来，乡镇集体企业治理结构演进的轨迹便开始朝着强化经营者的决策权和剩余控制权，从而最终定位于经营者持大股型治理结构安排的方向发展。
制度变迁可以理解为一种效益更高的制度对原有制度的替代过程。变迁的原因是相对价格的偏好的变化。制度变迁的过程呈现出路径依赖的特征。新制度经济学的代表人物诺思指出，在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向在往后的发展中会得到自我强化。所以，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择（诺思，1991）。沿着既定的路径经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨迹，迅速得以优化；也可能沿着原来的错误路径越滑越远；弄得不好，它们还会进入某种无效率的锁定（lock-in）状态。一旦进入锁定状态，要摆脱出来是十分困难的。 路径依赖意味着历史是重要的。如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择（诺思，1990）。乡镇集体企业制度变迁过程中出现的经营者持大股要用制度变迁的路径依赖特征来说明。我国乡镇集体企业的制度变革大体上经历了三个阶段：（1）承包制改革。 这是乡镇企业最早进行的改革，目的是在企业的所有者（乡镇政府或村委会）和经营者之间明确划分所有权和经营权，以便对经营者提供足够的激励作用，解决企业的效率下降问题。（2）90 年代初期和中期进行的股份合作制改革。这次改革的目的是实现所谓的资本与劳动的联合，力图解决承包制过高的监督成本问题。（3）目前正在进行的企业产权改革。 在这次改革中企业原经营者作用凸现，明显地充当了制度变迁的“第一行动集团”，绝大多数乡镇集体企业成为经营者持大股的企业。在仔细地考察乡镇集体企业制度演进的历史之后，我们可以发现，乡镇集体企业改革过程既是企业的剩余索取权和控制权由社区政府向经营者手中转移的过程；也是经营者人力资本的市场实现过程。伴随着这个过程的，一方面是经营者对企业控制权（注：这里的企业控制权指的是排他性的利用企业资产，特别是利用企业资产从事投资和市场运营的决策权（周其仁，1997）。而不同于Hart和Moore（1990）所定义的剩余控制权， 后者指“决定资产最终契约所限定的特殊用途以外如何被使用的权利”。）的强化；另一方面是经营者自身拥有和控制的资本的增大。当经营者对企业的控制权强化，同时他自己拥有和控制的资本增大到一定程度以后，作为原有制度下的既得利益集团（注：说原有经营者是既得利益者并不一定意味着他们有任何败德行为，可能仅仅意味着他们拥有实现自己人力资本的机会。）他们必然会使企业制度变迁朝着有利于自身利益提高的方向发展，因此经营者持大股便成为乡镇企业治理结构演化的必然趋势。
在乡镇集体企业最早进行的承包制改革中，依据承包合成，企业经营者得到企业的经营权和日常事务的决策权，在完成合同规定的上交任务以后可以获得部分剩余；作为企业所有者代表的社区政府仍然控制着企业经营发展的重大决策权，如投融资决策、利润分配形式和比例等，同时也享有相当大部分的剩余索取权。承包制相对于由社区政府直接经营和管理企业来说是一个大的进步，它强化了对经营者的激励与约束，使经营者和职工的贡献和所得相对地对称起来。承包制的一个明显的结果是经营者对企业控制权的增强和分享利润份额的增大。
在目前这次企业制度变迁过程中，企业原经营者获得了十分优厚的待遇，主要表现在下述几点：其一、他（们）具有优先购买企业资产的权利；其二、原经营者是企业产权转让的主要决策者和操作者之一，一般来说可以达到以低价购买的目的；其三、依据以往贡献的大小，经营者可以分配到比一般职工更多的股权；第四、经营者在支付所购股权的方式上可以获得优惠，一般来说是用今后的企业利润来支付，而不涉及现有个人财产的抵押（谭秋成，1999；邹宜民，戴澜，孙建设，1999）。在这次企业改制中，经营者之所以能够获得优厚的待遇并最终成为拥有企业控制权的大股东，是经营者对企业控制权不断强化和经营者人力资本市场实现的必然结果。经营者长期经营企业使之相对于乡镇政府和其它参与者来说拥有更多的企业信息和个人信息，能够使企业关系契约的修订朝着有利于自己的方向改变；经营者垄断了企业的生产要素来源和营销渠道等方面的信息，成为企业兴衰成败的决定性因素；经营者与社区政府建立了长期的合作关系，熟知本社区的“游戏规则”，更容易得到社区政府的信任和支持；经营者可以在企业的关键岗位上安排自己的亲戚或朋友从而增强对企业的控制力；经营者个人财富的积累也为他成为大股东准备了条件。
二、经营者持大股对经济效率的影响
乡镇集体企业原有经营者在企业改制中获得各种优厚待遇遭到了来自各个方面的指责。有人认为，目前出现的经营者持大股方式改革没有真正解决经营者的选拔问题，它基本上排除了其它潜在企业家的竞争（苏建华，1998）。经营者与乡村干部合谋造成了集体资产的严重流失（秦晖，1998）。然而，从经济学的角度分析，最核心的问题是经营者持大股对经济效率的意义。大量调查资料显示，改制企业保持了稳定增长势头，改制后的大中型企业发展速度既大于改制前的速度也大于当地乡镇企业平均增长速度。对此，我们可以做如下的解释：
1.经营者持大股推动乡镇集体企业委托人“非政府化”
处在经济转型时期的公有企业（包括大多数乡镇集体企业）存在着明显的委托人“政府化”特征。所谓委托人“政府化”是指公有企业的委托人来自于各级政府，从而具有政府官员的身份。他们代表政府控制和管理企业，他们的行为方式既体现着各级政府的意志，也不可避免地带有个人利益的考虑。我们将这种现象表述为委托人“政府化”（王红领，2000）。委托人“政府化”必然使企业的目标函数偏离利润最大化目标，非经济的动机（比如追求政绩）渗入企业的决策目标。在这种委托人“政府化”的企业中存在着严重的制度缺陷：第一、乡镇政府官员掌握着经营者的录用权，因而被选拔的经营者是符合乡镇政府官员意愿的，却不一定是具有创新精神能推动企业发展的企业家。第二，为了竞争经营者的位置，寻租行为不可避免，在监督机制不完善的情况下势必造成集体资产的流失。第三，经营者经营企业的目标不再是企业利润最大化，而可能是一定利润水平上的个人在职消费和位置的稳定性。因此，不改变公有企业委托人“政府化”的局面，企业产权清晰化的进程将遇到难以克服的障碍，而在产权不清的前提下，企业治理结构的缺陷就不可避免（王红领，2000）。经营者持大股意味着作为大股东的经营者经济实力的强大和对企业控制能力的增强，这同时意味着乡镇政府（或官员）不能再象从前那样左右企业的经营行为，使企业变为其追求政绩的工具。经营者持大股推动了乡镇集体企业委托人“非政府化”，在明晰企业的产权关系，完善治理结构方面迈出了实质性的一步。
2.经营者持大股强化了企业经营者的参与约束与激励相容约束
在改制前的乡镇集体企业中社区政府代表社区成员执行企业所有者的职能，因而在社区政府和经营者之间存在着委托代理关系，社区政府是委托人，经营者是代理人。信息经济学的研究成果表明，要使代理人自发地努力为委托人工作，委托人面临着来自代理人的两方面的约束。第一个约束是参与约束（participation constraint），即代理人从接受合同中得到的期望效用不能小于不接受合同时得到的最大期望效用。而代理人不接受合同时所能得到的最大期望效用由他面临的其它市场机会决定。第二个约束是激励相容约束（incentive compatibilityconstraint），指的是给定委托人不能观测到代理人的努力程度和具有不确定性的经营环境，代理人总是选择使自己的期望效用最大化的行动，任何委托人所希望的代理人的努力程度都只能通过代理人追求自身效用最大化的行为来实现（张维迎，1996）。简而言之，委托人所希望的代理人的努力程度，只有在代理人追求个人利益最大化的情况下才能得以实现。
改革初期经营者的就业机会很少，参与约束很容易满足，随着市场化改革的推进和经营者人力资本的不断积累，经营者的职业选择和就业机会增加，经营原企业的机会成本随之提高，因而参与约束成了作为委托人的社区政府不得不加以考虑的经济变量。人力资本的特性在于只能激励不能榨取，因此，要使拥有人力资本的经营者尽心尽力地发挥企业家的创新精神，自始至终都必须满足激励相容约束。在社区政府执行所有者或大股东职能的情况下，参与约束和激励相容约束是无法低成本地进行的。目前正在进行的这次乡镇企业改革，使企业治理结构定位在经营者绝对控制型，经营者既获得了剩余索取权的主要部分，又拥有企业的“控制权回报”（周其仁，1997），因而强化了对经营者的参与约束和激励相容约束。经营者努力工作的动机是出于使自己享有企业剩余的增加和使他（们）控制的企业在激烈的市场竞争中发展壮大，这才是一种切实有效的激励机制。
3.经营者持大股减少企业的代理环节，节约代理成本
在乡镇政府作为乡镇集体企业的委托人的情况下，企业的代理成本必然是极其高昂的。首先，有效的企业治理结构要求有完善的股票市场、经理市场和产品市场。完善的股票市场使股东能够低成本地获取有关公司经营状况的信息，进而较容易地评价经营者的经营业绩。在公司经营不利时可以采取“用脚投票”的办法对公司实施制衡。在发达的资本市场上，并购和敌意接管也构成了经理行为的强有力的约束机制。竞争性的产品市场同样可以提供企业经营绩效和经营者努力程度的信息，委托人可以据此实施对代理人的评价和奖惩。竞争性的经理市场可以甄别有能力和尽职的经理与没有能力和不尽职的经理。经理人之间的竞争以及公司内部不同层级上经理的竞争能够约束在职经理的“逆向选择”和“道德风险”，激励他们为股东的利益服务。然而，乡镇集体企业所处的市场环境显然不能满足上述有效的外部治理结构的条件。其次，在乡镇政府作为企业所有者代表的情况下，企业内部治理结构也是不完善的。现代企业代理理论表明，成功的内部治理结构依赖于董事会的监督功能和对经理报酬的合理设计。企业的小股东往往缺乏足够的激励去行使监督功能，只有大股东或法人持股机构才有动力和能力去行使有效的监督。由于乡镇政府自身目标的多元化和监督手段的缺乏，由它作为委托人所行使的对经营者的监督与制衡作用是相当有限的。正是由于企业外部治理与内部治理的不完善性，才导致了乡镇集体企业高昂的代理成本（代理成本等于经营者即所有者情况下的经营业绩与经营者不是所有者情况下的经营业绩之差）。目前的乡镇集体企业改制使经营者本身成了大股东，相当于减了一层代理环节，有效地降低了代理成本。比如，经营者不再会为了收取1万元的回扣而让企业亏损10万元， 而这种现象在传统的公有制企业中是经常存在的。
尽管经营者持大股使经营者的努力和回报更加对称，在企业产权明晰和治理结构完善方面迈出了可喜的一步，这种改革同时带来了许多不容忽视的问题，主要表现在：第一，企业职工的利益可能受到损害。企业改制过程是个多方利益主体的博弈过程，职工在博弈中的实际谈判能力是极低的。他们可能被迫购买所在企业的股权，以维持这个仅有的工作岗位。第二，经营者持大股企业可能成为家族式企业。经营者往往把自己的亲朋好友安排在管理部门。在经营者的企业家才能相对地甚至是绝对地下降的情况下，“控制权回报”就不再合理，剩余索取权安排一定优于“企业控制权安排”（周其仁，1997），但是企业制度变迁的动力明显缺乏。因而，企业的生命周期可能依赖于经营者的自然寿命和工作年限。企业经营者的更替问题是下一步改革的关键所在。
三、同意一致性与乡镇集体企业治理结构创新的方向
经营者持大股的制度缺陷及其引发的问题说明乡镇集体企业治理结构进一步变迁的必要性。制度变迁能提高人们发生交换的激励结构，重新确定和限制人们的选择集合，故可用来增进经济效益和社会福利，使绩效迎合偏好。制度变迁的方向总的来说应该朝着提高制度效率的方向演进，这就涉及到制度变迁效率的评价标准问题。目前理论界在判断制度变迁的效率上存在着三种标准主张（黄和安，2000）：
第一种是马克思的生产力标准，即越能促进生产力发展的制度越有效率。该标准的现代表述就是邓小平提出的“三个有利于”标准。
第二种是布坎南（1989）的同意一致性标准。这种标准把制度变迁看作是公共选择过程，各行动主体对制度变迁方向的合意性越高，变迁的效率就越高。
第三种是科斯的交易成本标准。交易成本越小变迁的效率就越高。这里的交易成本既包括一定制度安排内行为主体的交易成本，也包括制度确立和运行的成本。
第一种标准的缺点是只强调了制度变迁收益没有充分考虑变迁的成本；第三种标准的缺点是只强调了制度变迁成本没有充分考虑变迁的收益及其对社会公平的影响（黄少安，2000）。这两种标准比第二种标准更具客观性，但是一般来说只能在制度变迁完成以后才能客观地准确地判断这一变迁的成本与收益，因而很难用于制度变迁的预测和用来选择用于今后的制度安排。同意一致性标准是进行制度选择时的一条可行性标准，它能够综合地低成本地反映各行动主体的预期、偏好和力量对比关系。按此标准，制度变迁的效率取决于制度变迁究竟是增进还是恶化了同意一致性程度。同意一致性程度增进，则制度变迁的效率提高，反之则反低（伍山林，1996）。
企业在本质上可以看作是企业参与者之间签订的合约。企业参与者不仅包括股东、董事会、经理层和职工，甚至还包括企业的经销商、向企业提供贷款的商业机构、向企业提供物质要素的所有者等。一个有效率的企业治理结构在于责权利统一基础上的利益相关者之间的长期合作（杨瑞龙，1998）。在经营者持大股型企业治理结构中，对经营者的激励机制得到强化，约束机制却更加弱化，经营者实际上掌握了企业投融资和日常经营的至高无上的决策权和控制权。企业内部制衡机制的失衡和对经营者约束的弱化势力使企业其它参与者的利益得不到保证，从而限制了企业做为一个团队的潜力和优势的发挥。
按照增进制度变迁的同意一致性原则和形成利益相关者合作逻辑下共同治理模式的要求，可以预见，乡镇集体企业治理结构创新的方向是推行股份公司制。在公司化改革以后，乡镇集体企业的产权是非常明晰的，企业内部的制衡机制比较完善，企业参与者的责权利将以公司章程的形式加以明确。为了保障小股东的利益，应当保证股权的流动性，使股权不仅能够在内部股东间转让，而且可以向外部投资者转让。在股权可以流动的条件下，一旦经营者过分违背小股东的意愿，小股东便能够以“用脚投票”的方式行使退出的权利，从而使自己的利益得到保障。在公司化改造的过程中，社区政府应完全退出企业。最好不再保留集体股，应将其分配或出售；若出于特殊情况必须保留集体股、也应该把它设定为优先股，以便实现委托人的真正“非政府化”。
在企业治理结构创新的方向既定的前提下，改革的路径设计就显得至关重要。制度变迁的路径依赖理论认为，一个具有自增强机制的经济系统在变迁过程中由于各种因素的影响可能偏离原来朝向的方向，并且在以后的变迁过程中会越偏越远，从而使系统沿着完全不同的路径运行（诺思，1990）。具体的路径设计已经超出本文的研究范围。但是，需要指出的是，作为一种制度安排乡镇集体企业治理结构创新的成功有赖于总体制度环境的改进和相关制度结构的有效性。因此，政府管理体制改革，产权市场的开放与完善以及现代观念对农民企业家家族观念的替代都成为乡镇集体企业治理结构创新的制约因素。