我国图书馆法规建设的现状，本文主要内容关键词为：现状论文,图书馆论文,法规论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G251.38 〔文献标识码〕B
〔文章编号〕1003—6938（2000）02—0051—04
图书馆事业的发展有赖于制度的保证，而这种制度保证最主要、最有效的措施就是制定有关调整图书馆的各项法律规定。凡是有关图书馆的立法完善、制度健全的国家，其图书馆事业必定兴旺发达，否则，其图书馆事业的发展必定裹足不前、甚至倒退。我国目前关于图书馆的立法现状总体如何、具体又有哪些规定、存在什么弊端？本文试图作一分析。
1 有关图书馆立法的总体格局
要讲图书馆立法的格局，就得了解我国的法律体系构架。首先，能称上是“法”的，必须是在全国范围内普遍适用的规定，具体来说有两个，即法律和行政法规。其中的法律是指最高权力机关全国人民代表大会及其常务委员会制定或通过的有关文件，其名称可能叫“××法”，也可能根本就没有“法”这个字，而叫“××条例”或“××规定”，但它们都是法律。行政法规是指由国务院（不含其组成机构各部、委）颁发、制订的各项文件。其名称就更多了，除了上述所说的“条例”、“规定”外，还有“办法”、“通知”等，但一般不叫“××法”。而国务院的组成机构各部、委的颁发的文件则叫规章。
其次，就其效力而言，法律高过法规，法规高过规章，二者就相同问题所作的规定不一致时，以效力高者为准。即使同样是由人大通过的法律，也有体系等级和效力之分。宪法之下有基本法，基本法之下有部门法，宪法和基本法由全国人大讨论通过，而部门法则由全国人大常委会讨论通过。宪法的效力高于一切法律。
我国目前还没有专门调整图书馆的基本法或部门法，但是涉及到图书馆的有关立法规定还是有不少。就层次来讲，从宪法到基本法、部门法和行政法规，各个层次的法都有具体的条文涉及到图书馆。从内容上来讲，涉及到图书馆的方方面面，有从总体上指导图书馆事业发展的，有从经费和物质保障方面涉及图书馆的，有专门从图书馆的社会职责和义务角度来规定的，也有就执行民族政策方面来谈的。
2 我国有关图书馆的立法规定及内容分析
在我国目前各类法律和行政法规中，其条文直接涉及到图书馆的法律、法规有二十多部，根据其规定的内容不同，大致有如下几种情况。
2.1 总括性、指导性的法律规定
《宪法》第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”。宪法是我国的根本大法，它的这一规定是我们制定其他有关图书馆法律的依据和前提。同时，宪法的规定又是总括性的，条文比较笼统，操作性不强。
2.2 涉及图书馆物质保障的规定
图书馆的藏书是图书馆生存的基本物质前提，没有了藏书，图书馆也就失去了存在的价值。而藏书的来源有三种：一是购买，二是赠送，三是呈缴。购买图书当然就需要经费，购书经费不足的问题在公共图书馆系统尤其突出，为此，1991年6月10日， 国务院批转了文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告，专门以国务院的名义发布通知即《国务院批转文化部关于文化事业若干经济政策意见报告的通知》，该《通知》第六条规定：“切实解决各级公共图书馆购书经费紧张的问题。各级财政部门应会同同级文化部门，根据图书馆的规模、编制、藏书等情况，核定其经费预算，并将购书费予以标明，实行专款专用。在核定正常经费和购书费时，既要严格控制人员编制，避免人员经费挤占业务费，又要充分考虑工资、物价、书报刊价格上涨以及外汇升值等增支因素，逐年予以增加”。
对公益事业的捐赠向来是我国倡导和鼓励的，这种鼓励除了体现在舆论上以外，更主要体现在法律、法规的规定上。一般来说，给人捐赠的那部分财物是要计算应纳所得税的所得额的，但1996年9月5日颁布的《国务院关于进一步完善文化经济政策的若干规定》第二条规定：“为鼓励社会力量资助文化事业，纳税人通过文化行政管理部门或批准成立的非营利性的公益性组织对下列文化事业的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，经主管税务机关审核后， 在计算应纳税所得额时予以扣除：（一）……；（二）对公益性的图书馆、博物馆、科技馆、美术馆、革命历史纪念馆的捐赠；（三）……”。
为保证一个国家正规的出版物能得到全面的收藏，同时又不能加重图书收藏单位的负担，实行出版物的呈缴制度是必要的，世界上大多数国家都有这种规定，我国也不例外。国务院《出版管理条例》第二十二条规定：“出版单位发行其出版物前，应当按照国家有关规定向北京图书馆、中国版本图书馆和国务院出版行政部门免费送交样本”。这里讲的是印刷型的出版物，其实，音像制品也一样。国务院《音像制品管理条例》第十二条第二款规定：“音像出版单位应当自音像制品出版之日起30日内向国家版本图书馆缴送样品”。上述出版物是指公开出版的，内部出版的则又有其他规定，比如学位论文。《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十三条规定：“已经通过的硕士学位和博士学位的论文，应当交存学位授予单位图书馆一份；已经通过的博士学位论文，还应当交存北京图书馆和有关的专业图书馆各一份”。
2.3 对于图书馆事业的发展给予政策倾斜和扶持、 帮助的规定
政策倾斜的法律规定主要体现在税收优惠问题上。有两种税收国家给予照顾，一种是固定资产投资方向调节税，一种是营业税。国家为限定固定资产的膨胀发展，使其投资的规模和增长速度与我国国力适应，不致于超出国家所能提供的财力、物力和人力的范围，对兴建、更新改造固定建筑物的要按其造价征收一定比例的固定资产投资方向调节税，但是，对于有关图书馆等建筑物的建设，可以适用零税率。1994年11月30日，国务院批准同意国家财政部和税务总局关于对宣传文化单位实行财税优惠政策有关问题的请求报告，并以正式书面复函《国务院关于对宣传文化单位实行财税优惠政策有关问题的批复》的形式在全国颁布实行。该报告的第七条就讲到：对与当地民用建筑标准相当的图书馆，其固定资产投资方向调节税适用零税率。
图书馆的办馆经费当然主要是来自政府的拨款，但为了弥补经费的不足，在条件允许的情况下也可进行一些与其性质相关、与其能力相适应的经营活动，那么这种经营活动应如何征收营业税？《中华人民共和国营业税暂行条例》第六条规定：“下列项目免征营业税：……；（六）纪念馆、博物馆、文化馆、美术馆、展览馆、书画院、图书馆、文物保护单位举办文化活动的门票收入，宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入”。也就是说，除“举办文化活动的门票收入”外，其他经营活动还是要照章纳税。
2.4 有关图书馆执行民族政策问题的规定
重视少数民族工作历来是我国的传统，这种重视既体现在政治和经济发展方面，也体现在文化建设方面。《城市民族工作条例》第十九条规定：“少数民族人口较多的城市的人民政府，应当根据需要和条件，设立具有民族特点的文化馆（站）、图书馆”。《国务院关于进一步贯彻实施中华人民共和国民族区域自治法若干问题的通知》第九条规定：“国家采取各项措施，支持民族地区发展文化、卫生、体育事业。……，建立健全民族自治地方的各级各类文化设施，努力做到县有文化馆、图书馆，乡有文化站，……”。《国务院办公厅转发国家民委关于抢救、整理少数民族古籍的请示的通知》第二条第三项规定：“各图书馆和收藏单位，对现有和已征集到的民族古籍，要加强保管。凡因工作疏忽而使民族古籍受损坏的应追究责任；对有贡献的，应予以表扬奖励”。
2.5 有关文物保护方面的法律规定
文物保护不仅仅是专职文物保护工作部门的事，也是全社会共同的职责，在这方面，图书馆更是责无旁贷，我国的法律对此有明文规定。《文物保护法》第二十二条第一款规定：“全民所有的博物馆、图书馆和其他单位对收藏的文物，必须区分文物等级，设置藏品档案，建立严格的管理制度，并向文化行政管理部门登记”。第二十三条规定：“全民所有的博物馆、图书馆和其他单位的文物藏品禁止出卖。这些单位进行文物藏品的调拨、交换，必须报文化行政管理部门备案；一级文物藏品的调拨、交换，须经国家文化行政管理部门批准。未经批准，任何单位或者个人不得调取文物”。《文物保护法实施细则》第二十五条第二款规定：“出土文物由国家文物局或者省、自治区、直辖市人民政府文物行政管理部门根据保管条件和实际需要，指定全民所有制博物馆、图书馆或者其他单位收藏”。
如若有图书馆违反上述《文物保护法》第二十三条规定怎么办？那要看他是将文物卖给谁了，该法第三十条和第三十一条针对不同情况分别作了处罚规定。第三十条第八项规定：“全民所有制博物馆、图书馆等单位将文物藏品出售或者私自赠送给其他全民所有制博物馆、图书馆等单位的，由文化行政管理部门责令追回出售、赠送的文物，没收其非法所得或者处以罚款，对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分”。第三十一条第二款规定：“全民所有制博物馆、图书馆等单位将文物藏品出售或者私自赠送给非全民所有制单位或者个人的，对主管人员和直接责任人员比照刑法第一百八十七条的规定追究刑事责任”。这里讲的刑法是指1979年的旧刑法，其相应内容在1997年的新刑法中规定在第三百二十七条：“违反文物保护法规，国有博物馆、图书馆等单位将国家保护的文物藏品出售或者私自送给非国有单位或者个人的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役”。新刑法同旧刑法比较，对该项内容的修改体现在法人犯罪如何承担责任的问题上，新刑法增加了对图书馆可以判处罚金刑罚的规定，这一点应引起我们足够重视。
2.6 有关保障读者权益的规定
除了极个别图书馆（如版本图书馆）由于其职能原因决定了它收藏图书的目的主要是为了保存图书外，应该说，现代图书馆收藏图书的目的就是为了读者能最大限度地利用图书。让读者能最大限度地利用图书的一个重要措施就是保证图书馆有足够长的开放时间，在实行了新的工时制以后的今天，这个问题尤其显得重要。《国务院办公厅关于实行新工时制后努力丰富职工业余生活的通知》针对这一新问题及时作出了规定，该《通知》第二条规定：“文化、体育、教育、园林部门应要求图书馆、……等对社会开放的活动场所进一步深化改革，建立新的管理体制，根据新工时制调整开放时间，尽可能为人民群众提供方便、优质的服务”。
针对特殊群体读者，图书馆应当如何向其提供服务也有规定。《教育法》第五十条规定：“图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、美术馆、体育馆（场）等社会公共文化体育设施，以及历史文化古迹和革命纪念馆（地），应当对教师、学生实行优待，为受教育者接受教育提供便利”。如果是在特殊的时间段，比如假期，这种优惠体现得更具体，《国务院办公厅关于安排好中小学生节假日休息和活动的通知》第二条规定：“各地区、各部门应充分利用当地图书馆、……等活动场所，认真研究和制订具体措施，在节、假日期间优惠向中小学生开放；在影视片租、场租及相关费用等方面应给予适当的优惠”。
2.7 其他涉及到图书馆的有关法律规定
除了上述内容相对集中的法律规定以外，其他法律法规也有涉及图书馆的具体规定，如著作权法、档案法、消防法等。
制定《著作权法》的目的是为了保护作者的著作权和与著作权有关的权益，不允许他人侵犯。图书馆作为社会的一员也同样负有不侵犯他人著作权的义务，但图书馆又是一个公益性的单位，它在利用作品时，相对于一般使用者它应有一些特殊照顾。《著作权法》第二十二条规定：“在下列情况下使用作品，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬，但应当指明作者姓名、作品名称，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利：……；（八）图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等为陈列或者保存版本的需要，复制本馆收藏的作品；……”。
图书馆是否有权收藏珍贵档案？这曾经是我们争论过的话题，《档案法》第十二条对此有明确回答：“博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、图书资料同时是档案的，可以按照法律和行政法规的规定，由上述单位自行管理”。对于收藏的档案图书馆可以采取何种方式利用？《档案法实施办法》第十三条作了详细规定：“对于既是文物、图书资料又是档案的，各级各类档案馆可以与博物馆、图书馆、纪念馆等单位相互交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览，共同编辑出版有关史料或者进行史料研究”。
纵观上述各法律法规的规定，我们可以看出，涉及图书馆的规定虽然有不少，但很分散，绝大部分是从其他角度来谈，附带讲了一下图书馆。即便讲到了，也是很肤浅。比如，对于我们很关心而问题又很突出的图书馆购书经费紧张问题，只是以图书馆批转文化部报告的形式颁布，最多只能算是一个行政法规，不够权威，不能引起有关部门足够的重视，对于问题的解决没有太大帮助。对于读者权益保护的法律规定也很不具体和不够，没有以法律或法规的形式规定图书馆的开放时间，也没有图书保障率的规定。而没有涉及到的方面就更多了，比如，关系到图书馆长远利益和命运的有关图书馆职能作用与社会地位的法律规定，关于图书馆队伍建设的法律规定，关于图书馆科学管理的法律规定等完全就是空白。因此，制定一部专门规范和调整图书馆事业发展的《图书馆法》是一件迫在眉睫的头等大事。