预算透明：理念、动力机制与提升路径，本文主要内容关键词为：路径论文,预算论文,透明论文,理念论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府预算是经过法定程序批准的、具有法律效力的政府年度财政收支计划，是社会对政府和政府官员“非暴力的制度控制”的有效途径。预算为社会公众提供了这样一个相对开放的渠道，公众可以确信他们的纳税没有被用于私人目标，也没有被乱用和浪费掉，而是用在了政府向他们承诺的公共事务上。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府①。预算改革的目标也就在于要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。只有政府预算信息让人民“看得见”，人民才有可能对它进行监督，因此，预算透明可以说是实现财政民主和有效财政监督的生命线。本文基于对预算透明的环境因素分析，提出政府预算透明度提升演化的动力机制，研究提升中国财政预算透明的实施路径与改革措施。
财政透明度与预算透明
近些年来，国际货币基金组织、经合组织等一些国际性机构致力于在全球范围内推动各国建立良好的财政管理体制，并且认为提高财政透明度是改善财政管理的关键之一。关于财政透明的权威定义是由Kopits和Craig于1998年做出的，财政透明是：向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测。②这一定义为国际货币基金组织(IMF)财政事务部的《财政透明度手册修订版》所采纳，具体内容可涵盖：政府应当明确其职能和责任范围；政府必须全面公开预算信息；政府应合理公开其预算编制和决策程序，提供预算数据；政府应提供真实的财政数据。
具体而言，为达到财政透明的目的，政府需要及时、充分、准确地提供下列信息：关于过去的财政活动及其结果信息；关于政府公共受托责任履行情况的信息，包括预算的执行情况、财务状况(包括或有负债、金融资产和负债)；关于政府未来中长期收支计划的中期财政预算等信息。政府财务报告既应包括预算活动的信息，也应包括预算外活动的信息；既应包括预算执行的信息，还应包括比较信息和预测信息；既应提供财务报表，又应披露相关的经济假设和会计政策。预算作为政府的年度财政收支计划，其信息披露主要集中于财政资金的使用来源、使用方向与使用效率方面的信息。预算透明的概念源于财政透明的概念，即向公众公开关于政府预算信息，包括预算编制、执行、决算的相关信息，是属于财政透明中最为重要的一类信息。
预算透明度提升的理论依据
20世纪80年代以来，随着新公共管理运动的兴起，对于预算透明、政府活动绩效的关注度也日益提升。归纳而言，人民主权理论、公民知情权与参与权理论、治理理论、民主财政理论正是透明政府的立论之根本。
1.人民主权理论
人民主权理论是目前关于国家和政府起源的主要理论。人民主权，又称主权在民，即人民是国家的主人，是自己的主人，是民主的主体；离开人民，就无所谓民主，人民主权的自然延伸涵义是人民真正当家作主。人民主权理论最本质的含义在于人民是国家的主人，是国家一切权力的主体。但是，人民当家作主并不意味着人民对国家各方面的事务都需要并能做到亲自直接实行管理，这就需要有能够代表人民群众对国家事务直接进行管理的机关存在。这就是由人民代表大会产生并对其负责、受其监督的从中央到地方的各级人民政府。
政府预算信息是一种权利资源。在人民民主国家，公民是权利的主体，应享有政府信息等权利。同时，政府预算信息又是一种公共资源，应当属于主权者所有，政府理应向人民公开政府预算信息。从预算的公共性出发，“公共预算意味着政府的活动必须置于公众的监督和控制之下，即公众应参与和监督整个预算过程，预算信息公开是公众对政府活动进行监督和控制的前提，不掌握政府活动的全部的和正确的信息，人民对政府活动的监督和控制就是一句空话，政府预算就不是真正意义上的公共预算。”③
2.知情权理论和民主参与理论
“财政透明是保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的前提条件。”④知情权已经成为人类社会普遍承认的基本人权之一，其基本含义是公民有权知道其应该知道的信息，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息，尤其是有关国家政务信息的权利。⑤按照法律关系的基本要求，人民群众是知情权的主体，是其权利人，而作为这一权利的义务主体，就是政府。人民有要求政府提供反映政府财政信息的权力，政府有义务满足人民群众对政府财政信息的知情权。更深一层次而言，仅仅保障公民关于预算的知情权仍然是不够的，在预算的收支安排中并未能切实保障公民的社会偏好，因此，还应当保障公民参与预算的权利，离开公众参与而只靠政府强力治理的社会同样是危险的，那样不仅会腐化公民的良知，还极易培植专制的政府。
3.治理理论
治理理论最早是在企业界通行的理论，随着企业家精神被引入到政府提供公共服务的领域中来，治理理论的精髓也为政府管理所借鉴和引用。20世纪90年代之后，西方各国重新探索政府机构的运作和公共事务的管理模式，提出了良好治理的旗帜，治理理论遂成为指导各国政府改革的主导理论。当代治理理论也把透明作为良好治理的基本要素之一，1996年联合国在其一份报告中声称透明是良好治理的一种外在表现形式，OECD组织、联合国开发署以及联合国教科文组织也分别在1996年和1997年以发展为主题发表报告，表达它们对“优良的”治理、“健全的”治理、“民主的”治理的看法，它们都把政府透明、信息公开作为有利于发展的一种重要形式。
4.民主财政理论
预算公开是民主财政的前提，个人参与公共决策是民主社会的基本前提，公众有权参与各项财政决定的决策过程，并在这一过程中显示公众对公共产品的偏好，不仅有利于提高资源配置效率，更重要的是，将对政府权力形成制衡与约束。财政资金的“公共性”也就体现在这样两个方面，一方面财政支出要以满足社会公共需要为主，另一方面社会公众有表达个人公共产品需求偏好的途径。
在西方国家的财政史上看，现代意义上民主国家的确立和公共财政的确立是同步的。公共财政与民主财政、法治财政有内在逻辑联系。从历史演进的过程来看，财政制度变迁是从专制、人治走向民主、法治的过程。原始财政是最初的财政制度，是最直接的民主财政，其后经过家计财政(王权财政)再到公共财政，公共财政是与近现代的民主政治和市场经济相适应的财政制度。家计财政(王权财政)与公共财政最本质的区别在于财政收支的运作机制不同。不经人民同意、不按法定程序、随意性地取其钱用其钱者，是专制财政；经人民同意、按法定程序、公共透明地取其钱用其钱者，是民主财政。与市场经济相适应的公共财政，从其本质而言，更是法治化财政、公开透明的民主财政。
财政透明度提升的动力机制
促进预算透明的力量或因素是多方面的，这些力量或因素的构成及其相互联系、相互作用的方式和原理就构成了预算透明的动力机制。现代意义上的预算最早起源于英国、发达于美国，从英美等国公共财政形成、财政透明度提升的历程来看，可以归纳为压力模型、推力模型和耦合模型三种模型。
1.压力模型
理论而言，社会公众有广泛的知情权的诉求，公众期望自己的政府是一个公开、公平、公正、廉洁、高效、透明的政府，这就要求政府及时、准确、透彻地公开预算信息，并尽可能按需提供；政府的宗旨虽然是为公众服务，但它也有其自身的利益，例如政府的政绩就是政府利益的一种表现，政府从社会组织中获得政绩利益、形象利益等，这些都是政府自身价值的体现；政府之间、非政府民间组织之间的规则要求组织内成员建立透明的信息公开机制，维系和促进国际间投资和商务往来活动正常有序进行，以保证竞争的公开、公平和公正。公众权利和公众期望、政府责任的实现及政府之间、非政府民间(国际)组织之间的规则，共同构成了财政透明度的压力机制。
从英国公共预算形成的历程来看，代议制的民主理念、财政与社会危机、阶级冲突等因素均促使了英国财政透明和现代公共预算的形成。英国社会很早就有着控制国王税收权、主权在民的理念，这种传统集中反映在“非赞成毋纳税”这一原则性的理念或理念性的原则中。由于约翰王十字军东征的军费以及被俘后为赎身所支付的巨额赎金导致国库亏空，约翰王面临着严重的财政危机，引发英国全面的社会经济危机，最终爆发了英国内战，促成了《大宪章》的诞生。议会对政府、国王的不信任最终导致了政府开支与国王开支相分离，并接受议会制约的法律框架。这些文化、政治、经济方面的因素都推动了英国现代意义上的公共预算的形成，促使政府收支日益公开透明(参见图1)。
图1 预算透明度提升的压力模型
2.推力模型
飞速发展的信息技术影响着社会的每一个领域，为预算信息的广泛传播奠定了技术基础，也为实现政府改革的目标提供了有利的技术支持。如图2所示，信息技术和网络技术的飞速发展改变了公众的工作方式和生活方式，新技术是驱动电子政务发展的技术力量。政府通过构筑电子政府，以适应日新月异的经济社会的要求，成为能够满足个性化需求的高质、高效、高透明度的政府。政府预算信息公开化是建立电子政务的前提，而电子政务促进了社会信息化的发展，最终提高了财政透明度。
图2 政府预算透明度提升的推力模型
3.耦合模型
预算透明的动力机制可以分为压力、推力两个层面，预算透明的提升是这两种力量的内部矛盾及其相互作用的结果。充分发挥市场机制的牵引作用，变国内、国际环境压力为动力，合理利用信息技术的推动力，压力和推力两种机制的合力将更快地推进预算透明的进程。而从英、美等国现代意义上的公共预算形成史来看，一国公共预算的确立、预算透明的提升路径主要有两条：革命式的暴动和渐进式的改革。在英国国王与议会关于财政权的争夺中，经历了1640年的英国内战、1688年的“光荣革命”和1852年以后的格莱斯顿改革，是一个革命式的斗争过程。美国在1787年建国后，在《宪法》中对财政权加以明确，赋予国会征税和根据拨款法案进行开支的权力。而到19世纪末20世纪初的美国进步时代(Progressive era)，针对当时的政府腐败、阶段对立、民主丧失的格局，以纽约市政局发起的公共预算改革，进一步向州政府、联邦政府推广，最终实现了现代意义上的公共预算，预算理念不断成熟和完善，开启了美国真正的民主时代，是一个渐进式的改革进程。如图3所示⑥。
图3 预算透明度提升的耦合模型
中国预算透明度现状的综合分析
预算信息是财政信息中最为重要的一类信息，近年来，随着公共财政框架的建立，我国政府也高度重视财政信息公开对提高财政透明度的重要意义。在2008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》的基础上，财政部制定了《财政部机关政府信息公开实施暂行办法》，明确了政府财政信息公开的内容与公开程序。政府财政信息包括：财政规范性文件及有关财政政策、发展规划；财政行政许可和行政审批事项；财政收支统计数据及经全国人民代表大会审议通过的财政预算报告、决算报告；主要业务流程和办事程序，包括行政审批、行政许可、行政执法、招投标活动等各项业务工作的办事依据、程序、时限，办事时间、地点、部门、联系方式及相关办理结果；政府集中采购项目的目录、政府采购限额标准、政府采购公开招标及邀请招标信息，政府采购招投标和其他招标采购的程序、采购结果及其监督情况等。从实际操作来看，由于政府财政职能、财政管理的规章制度和文件、财政政策和发展规划等信息一旦获得批准，政府就会向社会公众公开，比较方便公众获得。而有关财政预决算报告、政府财务报告和财政数据等信息，其公开则很容易引起争议，争议的焦点往往集中在这些财政信息的公开范围、公开的程度、公开频率与公开的及时性上⑦。
2006年，国际预算项目发起针对全球国家政府预算透明度排名的《开放预算调查》，以协助参与国家的民间社团、研究者和记者要求政府提高预算的透明度和公信力。《开放预算调查2008》依据的是严格设定的调查问卷，它反映了与开放财政管理有关的公认良方，所用的许多标准同多方组织(如国际货币基金组织、经济合作与发展组织，和国际最高审计机构组织)制定的标准相类似。《开放预算指数2008》的全球平均得分是39分，满分是100分。这说明，平均而言，被调查国家的中央政府公开的预算和财政活动信息不多。中国在此项调查中的得分仅为14分，属于“提供极少信息或根本不提供信息”的国家⑧。中央财经大学财经研究院王雍君以IMF专门为发展中国家和转轨国家制定的最低标准及其实施要求作参照系，对中国财政透明度进行了简单的(并非全面的)比较。他认为，总的来说，我国目前的财政透明度正不断增加，但是仍然处于一个十分落后的状态。特别是在信息的公共可得性上，还有很大的提升空间⑨。
基于耦合模型下中国预算透明的提升路径
预算透明度的提升有来源于外部政治、经济、社会方面的压力因素，也有信息技术革新等方面的推力因素，提升路径有革命式的暴动模式和渐进式的改革模式两种。当然，结合中国历史文化、现实经济与社会矛盾等因素，逐步提升政府的预算透明度，促进现代意义上的公共预算和民主财政的形成，倒是一条可行的社会成本较低的改良道路。
1.制定、完善修订相关法律法规
尽管《政府信息公开条例》已明确规定预算信息是政府信息公开的重要内容，但对于如何判定预算中的内容是否属于国家秘密并没有给出明确的标准，这些法律上的漏洞成为提高预算透明度的一大障碍。因此，有必要提升《政府信息公开条例》的法律层次，由全国人大制订颁布《政府信息公开法》，明确政府信息公开的方式、范围、内容、形式和步骤，规定政府有主动对外发布非国家秘密信息的义务，并对信息的真实性、及时性和完整性负责，对发布不合格信息的部门或责任人追究法律责任。
2.参考IMF《财政透明度手册》，提升预算编制的公众参与度和信息披露
首先，在预算管理的编制环节，强调公众的参与度，构建一个公众参与的激励机制与制度保障。其次，强化预算的前瞻性，试行编制中期预算。政府向立法机关呈报的预算文件中，应至少包含一份未来年度宏观经济展望、一份财政政策目标报告书、一份准财政活动报告书、一份尽可能量化的关于政府财务风险的报告书。最后，参考IMF《财政透明度手册》的要求，向公众提供全面的预算信息，涵盖所有的预算和预算外活动，包括年度预算和预算的执行情况、相关年度预算的比较信息、未来年度的预测情况以及预算外资金的明细情况等。
3.改革政府会计和政府财务报告制度，为提升财政透明度提供技术支撑⑩
我国预算透明度不高，除了法律法规方面的原因之外，还与政府财务核算的技术支撑——政府会计改革的滞后有关。政府会计是一个收集和传达政府财政状况信息的制度，是政府的神经系统。信息疏通则政府财务运作自如，信息堵塞则可能使政府作业瘫痪。政府在运用公共财务资源向社会公众提供公共服务的过程中，有义务对资源使用的经济性与有效性负责，并且对政府本身的财务健康程度进行风险揭示，有效的政府会计应当能够对这一受托责任的履行情况进行及时地确认、计量、记录和报告。因此，政府会计作为一个管理信息系统，不仅能够为政府的财务管理、审计和绩效评价等提供相关信息，而且应当能够反映政府的资产、负债状况，评估政府显性和隐性债务风险，从而有效促进政府提升财政透明度，帮助建立良好的公共治理和优化公共选择机制。
4.提高财政数据质量，加强财政信息的管理与传播
目前我国在统计分类、概念和定义、方法等方面应进一步加强与国际标准的接轨工作，特别是在财政金融、国际收支统计方面，应采用国际标准，增加数据的国际可比性。另外，加强统计数据质量的管理和评估工作。近几年，我国在向社会介绍国家统计调查制度方法、各种指标解释、如何使用统计年鉴等方面做了大量工作，提高了社会对统计的认识水平。但是，对重要统计数据本身误差率、可靠性程度的分析和质量评估工作做得还不够，社会各界对此缺乏必要的了解，容易产生各种猜测和质疑。应该建立统计数据质量评估制度，以客观科学、实事求是的态度评价和分析数据质量的现状，并将结果公布于众，增强统计质量管理的透明度和公开化。加强信息的管理、开发、传播与利用，使所有人有机会获取所需信息。充分利用网络、报纸等手段，降低公众获取预算信息的成本，并提高预算信息更新的频率，从而更加及时、方便地向公众披露有关预算信息以及其他相关信息。
注释：
①马骏、刘亚平：《美国进步时代的政府改革及其对中国的启示》，上海人民出版社，2010年，第123页。
②国际货币基金组织(IMF)：《财政透明度》，人民出版社，2001年。
③邓淑莲：《预算透明评价标准研究》，《行政学研究》2007年第11期。
④李燕：《基于民主监督视角的预算透明度问题探析》，《中央财经大学学报》2007年第12期。
⑤谢鹏程：《公民的基本权利》，中国社会科学出版社，1999年，第263页。
⑥叶娟丽：《美国进步时代的预算改革》，《美国进步时代的政府改革及其对中国的启示》论文集，马骏、刘亚平主编，格致出版社、上海人民出版社，2010年。
⑦赵倩：《财政信息公开与财政透明度：理念、规则与国际经验》，《财贸经济》2009年第11期。
⑧IBP(International Budget Partnership)：《开放预算，改变生活——开放预算调查2008》，www.openbudgetindex.org。
⑨王雍君：《全球视野中的财政透明度——中国的差距与努力方向》，《国际经济评论》2003年第7期。
⑩肖鹏：《基于防范财政风险视角的中国政府会计改革探讨》，《会计研究》2010年第6期。
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