金融扶贫中的外生行政行为与内生市场机制——贵州推进“以奖代补”小额贷款试点的实践，本文主要内容关键词为：贵州论文,试点论文,市场机制论文,小额贷款论文,内生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、贵州“以奖代补”模式的试点实践
(一)“以奖代补”模式的政策内容
“以奖代补”的基本思路是利用中央财政贴息资金直接补贴贫困农户或者发放贷款的金融机构，为贫困农户获得贷款支持创造条件。在《关于做好2005年扶贫到户贷款贴息方式试点改革工作的通知》(国开办发[2005]48号)中，明确要求试点中要坚持“四定四不定”原则，即坚持“定贴息对象，定贴息方向，定贴息期限，定贴息标准”，“不定金融机构，不定贷款任务，不定统一利率标准，不定贴息方式”，充分给予了地方在试点过程中可以操作的政策空间。“以奖代补”试点所需资金由承贷金融机构自行解决，按照每1元“奖补资金”可发放5元到户贷款确定贷款计划规模。在资金定价上，最高上浮利率不得超过人民银行规定同期同档次贷款利率的80％。贷款资金放贷对象和运用方面明确要求具有生产能力的贫困户用于农业生产。“以奖代补”试点原则上要求兼顾贫困人口利益、金融机构经营可持续性和财政可承受能力，为此，“奖补资金”还考虑了对承贷金融机构和扶贫部门的激励，即对超过92％回收率的县，按照金融机构和扶贫部门6：4的比例进行奖励。对于贷款回收率高于90％的，贷款的本息损失部门全部由“奖补资金”承担，贷款回收率低于90％的损失部分由金融机构和“奖补资金”各承担50％。
贵州根据本省地区经济发展特点，选择了石阡县和独山县两个县作为试点。在方案的具体操作上，贵州两个试点对国开发办[2005]60号《通知》进行了具体化。一是在金融机构选择上，明确确定为农村信用社作为承贷机构。在两个试点县，几大国有商业银行基本上不在农村开展贷款业务，特别是试点确定为一类贫困乡镇，仅仅只有农村信用社在开展金融业务，因而，确定农村信用社作为试点运作的金融机构基本没有选择。二是放贷资金额度上，明确要求原则上每户农户不超过3000元。三是为了保证农户贷款资金安全和资金用途，两个试点都对贷款对象作了原则性规定。除了要求贷款对象人均纯收入在924元以下的低收入贫困农户外，这些原则性规定主要保证贷款农户具有生产能力，并把资金用于生产上。四是资金价格作了明确的规定。石阡县贷款利率按照年利率7.965％，独山县按照人行规定的同期同档次利率上浮30％执行，即6.045％。五是对推动试点各部门的考核与激励，主要以乡为单位，按贷款回收率92％作为保值基础进行考核，超过92％部分的奖励资金按照农村信用社、乡镇和扶贫办5∶3∶2的比例分配。
(二)“政府+银行”双主体的组织实施
试点中，在政府主体线主要以扶贫办和乡镇政府为主体，财政部门作专项资金监督部门，农村信用社主要按照试点政策要求对指点乡村的贫困农户进行放贷。两个试点县实施的主要思路是：一是县政府成立专门领导试点工作的领导小组，加强对小额扶贫贷款资金偿还性的宣传。两个试点县都相应成立了由主管扶贫工作的副县长为组长、扶贫办、财政局、人行县支行、银监局县办事处以及试点乡乡政府等组成的“奖补资金”推进小额贷款试点工作小组。二是明确规定了扶贫办工作人员、乡镇干部、农信社工作人员、包村干部和村干部在试点中具体职责和分工，以及考核评价办法等。三是制定了严格的操作规程，农户贷款过程透明。通过核实贷款人身份和明确资金用途的基础上，强化贷款资金确实落实到贷款农户本人头上，防止资金被冒贷或被大户获得。四是在贷款额度限制上，两个试点稍有差别。石阡县严格规定了资金额度不超过3000元，完全由单户农户自己承贷。独山县把“以奖代补”试点政策与联保贷款模式结合起来，联保小组内户均贷款金额不超过3000元。
目前，两个试点实施进展也有差别。石阡县在全县4个乡镇选择了4个试点村，涉及农户944户，所发对象为农村年人均收入在924元以下的贫困农户，主要用于种养殖业。户均2642元，共发放了“以奖代补”小额贷款250万元。独山县试点范围较宽，选择了13个村进行试点，目前在8个村发放了该种小额贷款，贷款农户232户，贷款金额97.466万元，户均6087元。可以看出，独山部分“以奖代补”贷款业务与操作方案有一定出入。
从目前的实施效果看，部分地满足了试点乡村的贫困农户资金需求，但农户的积极性并不大，两个试点影响因素也存在一定差别。一是农户认为他们从中得到的实惠有限。按照每户3000元计算，年利率6.6375％，国家实际补贴给农户的金额不足百元。小额贷款只能满足于农户资金周转流动需要，农户主要把资金运用于传统种养殖业，其收益率较低，因而农户存在慎贷心理。二是独山县把本次试点和一类贫困乡村的“整村推进”工程结合起来，在这些贫困村，每个村除了20万元的专项扶贫资金之外，在种养业发展项目上，还实施了“一借双贴”(即财政补贴农业保险和贷款利息)的全部贴息贷款。因而，农户愿意选择完全贴息类贷款，所以，独山县250万贷款资金，实际贷出金额不足总额的五分之二。三是农村信用社在推进试点工作中缺乏积极性，农村信用社更多地把试点工作看作是政治任务。
(三)政府和农信社在试点中的行为路径
调研显示，本次“以奖代补”推进小额贷款试点，政府和农村信用社两个主体的积极性和主动性存在明显的差别。政府在推动农户扶贫在政治意义上具有直接的责任，省政府相关部门为了顺利推进试点工作，明确要求把试点工作实施情况与政府相关部门的工作业绩挂钩，对其进行考核。石阡县为此还制定了“开展‘以奖代补’推进小额贷款到户试点的工作责任书”。基于行政力量的推动，参加试点工作的扶贫办和乡镇政府工作人员都有很大的积极性，把试点工作推进效果直接列入政府干部考核指标挂钩，具有一定督促效果。
而农村信用社作为市场化金融主体，具有明显的被动性。一是农村信用社承贷该项业务的成本高，激励预期并不敏感。发放贷款对象皆为一类贫困村农户，这部分农户本身的经济基础较差，承贷能力弱。以奖补资金与贷款规模1∶5的比例发放，如果能够完成92％的回收率，扣除正常还贷农户补贴利息部分剩余金额的50％对农村信用社进行奖励，对农信社工作人员激励作用不明显，而且还存在达不到92％回收率坏账的可能性。
二是农村信用社首先关注的是资金的安全，再是资金的收益。在一类贫困村发放贷款，而且原则上不发放给农村的大户和能人，这就使得农村信用社要面临开发经济基础薄弱的农户，从而使得农村信用社把资金安全问题放在最主要的位置，农村信用社存在惜贷心理。
三是这类型的扶贫贷款将影响农村信用社其他信贷产品的定价，产生挤出效应。“以奖代补”推动小额贷款，由于农户承贷的实际利率低于农村信用社的小额信用贷款产品的利率，而“以奖代补”类贷款产品又不能覆盖全部农村信用社的客户，使得部分按照小额信用贷款农户产生误解，进而影响了农村信用社的小额信用贷款产品。
四是政策的部分规定不符合实际情况。第一，“以奖代补”贷款最长期限为一年，明显不符合农村生产周期的需求，特别是以养殖业为主的农户。目前农村信用社大部分贷款期限都在2年以上，例如：石阡试点的龙井乡农村信用社的76％以上的小额信用贷款期限都在2年以上。第二，贷款金额太小，本次扶贫方案的设计上，主要是针对一类贫困村的贫困户，但要充分认识到目前3000元大都只能满足于日常周转需求，用于非传统的种养殖业生产的可能性不大。调查显示，作为一类贫困乡的龙井乡，农村信用社的农户贷款中，3000元以内的农户贷款只有422户，占全乡农户数的8.06％，而3000-5000元的农户贷款有2998户，占全乡总户数的57.29％，5000元至10000元的贷款户数为1615户，占全乡总户数的30.86％。第三，政策是否具有连续性问题。本次试点要求农户最长期限一年以后偿还，农户对该类型贷款是否可以连续使用存在疑问，担心运用该类贷款作生产资金的连续性受到影响。
二、行政行为、市场机制和农户脱贫
(一)政府与市场的行为边界
人们对政府与市场关系的定位进而影响了政府在金融领域的政策取向。20世纪70年代以前，普遍认为较低贷款利率有利于促进投资和增长，因而许多发展中国家对金融市场进行强制干预，采取了限制利率的措施。McKinnon和Shaw(1973)向这一传统观念提出挑战，提出金融抑制假定，认为广泛存在的负真实利率的经济中存在大量投资机会，发展中国家普遍存在金融抑制。金融抑制体现在：一是金融市场价格扭曲，无论是存款利率还是贷款利率都被政府压得过低，不能如实反映资金的稀缺程度和供求状况；二是信贷管制，低利率造成的资金过度需求是导致信贷配给的主要原因，因而货币当局常常采取对信贷的直接管制，这必然产生大量“寻租”行为，降低了资金的使用效率；三是金融市场的分割，为了保证资金的投向符合政府的意图，各类金融机构又受不同监管当局管理，彼此各行其是，效率低下。
目前，我国政府在欠发达贫困地区的金融扶贫行为事实上是一种以国家推动论为基础的行政主导行为，希望通过政策行为实现对金融市场的分割，确保资金的投向贫困农户。在农村金融市场供给不足的情况下，政府和监管部门面临农户，特别是贫困农户的资金供给政治压力，从而产生了政府给部门金融市场主体以行政压力，要求银行和农村信用社给农户提供廉价的资金支持。2005年末，贵州全省扶贫贷款不良率为53％，其中，小额扶贫信贷不良率达75％。本次国开发办和财政部等多部门推动的“以奖代补”推进小额信贷到户试点，尽管在参与主体激励机制设计和具体政策措施方面有很大改进，但从资金投向的政策取向和对资金价格的补贴办法来看，很大程度上并没改变前些年农行推进的小额扶贫贷款内在属性。
(二)金融扶贫中的行政行为与市场机制
政府在推动金融扶贫中，主要是想针对当前农户贷款难，特别是贫困农户贷款难的问题，通过财政资金的部门担保，减少金融机构的资金风险，和通过对农户利息贴息，减轻农户的利息负担。基于财政本身的可承受性和对金融机构及农户的激励，政府想通过部分担保和部分贴息的形式，以实现财政资金的杠杆效应。从政策设计意愿和整个实施办法的严密性都基本上没有什么问题。从我国欠发达地区农户经济基础较为薄弱的现实和小农经济的根深蒂固，在扶贫过程中政府推动无疑是必要的。但是，政策性分割金融市场的手段决定了政府行为与金融市场资源配置机制之间存在较大冲突。
从金融资源运行的信用机制看，农户物产的担保抵押和农户在生产生活环境中的信誉是农村信贷信用机制的基础。农户自身生产能力较高、经济条件较好，无疑可以增强农户的信贷能力。在农户缺乏担保抵押的情况下，农户在农村生产生活环境中的信誉和熟人社会的人际关系成为农户获取信贷资金的基础。但是，大多数农户贫困的生产能力和社会人际关系方面都相对薄弱，因而，农村金融机构在考虑其资金风险的条件下，贫困农户的信贷能力自然就差。
从金融资源配置的价格机制看，资金的逐利性必然要求信贷资金价格要以风险定价为基础，资金的风险与资金的价格相匹配。所以，金融资源本身具有向生产能力强、信誉好的农户集中的本质属性，而对贫困农户也必然要求更高的利息率，以弥补资金风险。在金融扶贫中，扶贫的对象是贫困农户，金融机构在扶贫政策的规定和行政压力下，还得按照规定的利率向贫困农户发放贷款和在确定的对象中发放一定额度，农村信用社在金融扶贫过程中的积极性必然不高。
未来预期收益是影响资金安全的重要因素，农村信用社在农户中推行的小额信用贷款实际上就是以农户生产项目的未来预期收益作保证的。单个贫困农户获取扶贫贷款金额比较小，农户用于扩大农业生产和产业化的生产行为的可能性不大。此次试点中，农户把资金用于传统的农业种养殖的占85％以上。而传统农业缺乏竞争力，农产品价格低，而且农业风险高，通过未来收益保证农村信用社的资金安全上也缺乏合理性。
(三)金融扶贫中的道德风险与逆向选择
当资金不按照市场机制配置，在同一市场上存在两种价格时，套利行为将必然发生。在“奖补贴息”的金融扶贫中，道德风险主要在于部分资金并没有真正流向贫困农户。一种可能是资金流向关系人，而并没有真正落实到贫困农户手中，这一现象在试点中仍然存在。另一种是资金流入其他非农渠道。独山县本次放款中就有2户运输和2户商业户，贷款资金共8.5万元。在试点中的这些资金配置结果是与政策初衷相悖的，一方面，固然有试点地区在理解政策方面存在出入，对金融扶贫具体措施上需要进一步探索，另一方面，政策设计者也应该注意到金融扶贫中价格被扭曲将会产生的可能结果。最后，金融机构本身也存在道德风险，农村信用社完全可以直接变换确定的贫困乡村原有客户的信贷手续，从而把这些客户转化为扶贫资金的使用者。
在金融扶贫中的逆向选择主要在于农户方面。一是农户在理解政策上的误解，凡是与扶贫相关的资金都很容易理解为直接的补贴，从而破坏农村信用机制；二是部分获得“奖补资金”贷款的农户没有把资金用于生产性用途，转而用在孩子上学、婚嫁和房屋修造等消费性需求上；三是金融扶贫中的部分农户的拖欠问题会产生马太效应，导致贫困农户大面积的拖欠行为。
三、“以奖代补”试点中政府与市场的边界重构
(一)扶贫中的部分理念矫正
关于扶贫中的能人和大户问题。一般来说，很多针对农户的扶贫政策中，常把能人和大户排除在外，认为能人和大户不是扶贫的对象。事实上，要充分认识到贫困地区，特别是省级地方政府确定的一类贫困乡镇或者一类贫困村，大户和能人在农业产业化、市场化以及带领农户脱贫中发挥着重要的作用。
扩大对贫困地区大户和能人的支持将会产生几个方面的积极作用。一是符合市场经济发展的基本规律。农村大户和能人本身是一种生产力重要要素，就像强调企业家要素在企业发展中的作用一样，大户和能人对市场信息的捕捉，对生产的组织，对技术的传播，将会为贫困农户提供一个模仿的标杆。二是有利于提高农户的组织化程度。我国农业发展落后的关键，在制度上表现为分散的小农生产缺乏组织性。缺乏组织性的结果是贫困地区的基础条件得不到改善，农产品通过价格差把大部门价值转移到流动部门。在贫困地区的能人和大户增多以后，农户在市场行为中的组织化程度必然提高。三是在同等客观条件下，贫困地区的大户和能人比贫困户将付出更多努力才可以致富，他们的发展有利于激励贫困农户竞争意识。四是促进农村各种生产要素的流动，特别是劳动力资源、土地资源等。大户和能人的农业产业化意识更高，将促进农村经济效率的提高。
关于利息补贴与价格补贴问题。直接的补贴对于扶持贫困农户的发展作用不大已经被我国多年扶贫工作所证实。但是，在金融扶贫中，扭曲资金价格等行为还没有受到重视。事实上，比照国际对农业发展的扶持手段而言，我国农村的贫困最重要的原因在于小农生产基础上的农产品缺乏市场谈判能力，导致农产品价格低下。国际上的通行做法是对农产品价格进行补贴，尽管同样是补贴，我国金融扶贫中的资金价格补贴和农产品价格补贴效果完全不同。资金补贴容易导致金融价格机制被扭曲，产生道德风险和逆向选择，甚至金融机构的呆坏账。但对农产品价格进行补贴，可以是在农户生产之后，一方面，勤劳的农户和产品符合市场需求的农户得到了实在的奖励，另一方面，可以合理地引导农业生产，防止直接扶贫中的“等、靠、要”农户的逆向选择行为。
(二)“以奖代补”的政策修正
从目前贵州试点推进反映出来的部分行政行为与市场机制之间的不协调，“以奖代补”推进小额贷款试点政策需要做一定的调整，以增强试点政策的实践可行性。调整“以奖代补”金融扶贫政策的部分修正要遵循几个原则，一是要遵循金融资源配置规律的信用机制。遵循金融市场的信用机制在于对于“以奖代补”的扶持对象农村信用社也能够采用小额信用贷款的评级办法评估农户信用，并在此基础上，适当灵活考虑“以奖代补”的政策支持作用。二是要尊重农业、农村经济发展的一般规律。要从农业、特别是经济农产品生产周期视角考虑政策的恰当性；要从农村经济个体农户发展的自然演化视角，审视大户和能人在脱贫和农业市场化中的作用。三是要调动农村信用社的市场主动性。既要从政策上引导农村信用社扩大对贫困农户的支持，又不要给农村信用社太多行政压力，使得农村信用社能够在政策引导的基础上自主决策。四是要在增强政策灵活性的基础上，减少政府的行政性影响，增强政府的服务性职能。
为此，贵州省“以奖代补”推进贫困农户小额贷款试点具体实施政策上应作下列修正。一是建议以贫困村为单位，确定金融扶贫的对象。考虑贵州一、二类贫困乡村的实际情况，在规定贷款额度上限的基础上，实行整村普遍覆盖，不要排除所为大户和能人。在以扶贫部门确定贷款扶持的贫困村以内，具体农户的贷款发放上完全由农村信用社控制。二是对农户的补贴利息直接补贴到农户头上，避免农户对农村信用社贷款实行双重价格的误解。三是增强政策的连续性，放宽“以奖代补”贫困农户小额贷款的资金使用期限。在贷款周期上，要按照农业生产周期做适当延长，建议放宽到两年。四是提高单个农户贷款额度的上限，把额度从每户3000元上限提高到5000元。五是为了维护承贷金融机构的合法权益，因此贷款发放地区必须考虑具有一定的道路、电网、用水等基础设施作为支持条件。六是积极引导地方政府不要给农村信用社行政压力，增强农信社贷款发放的自主经营权。
(三)深化金融扶贫的选择路径
“以奖代补”推进小额贷款到户的金融扶贫试点是在前些年小额扶贫贷款的基础上又一次探索。从长期来看，要通过深化试点还需要能多方面的努力，可以从下列视角作进一步的探索。
一是“政府+银行+农户+公司”模式。在目前试点的金融扶贫政策中，充分考虑了农户生产资金来源的问题，但资金的安全性和收益性最终还取决于投入资金的收益率。如果农户把资金用于传统农业产业的粮食生产，传统农业的高风险性和农产品的低价格趋势，那么资金的安全性显然得不到保障。用过引入农业产业化的公司角色，把农户农业生产的市场决策交接到农业公司，既可以引导农业产业化的市场方向，还可以提高农业的收益率，同时，政府可以考虑从价格角度对农产品进行补贴，或者让农业公司成为农户联保贷款的主体。
二是尽快改革农业发展银行，并发展农业发展银行的基层机构，使得对农业发展需要的政策性支持拥有合适的政策主体，从根本上避免政策性金融行为破坏金融资源市场机制。
三是加快推进小额信贷试点，发展适合于“三农”的商业性金融组织。要在贵州、内蒙、四川等地试点的基础上，进一步深化小额信贷试点，从正式政策上给予小额信贷机构在一定范围和管理办法下的行政许可，也是从根本上规避金融扶贫的政策性行为与市场机制之间冲突的路径。
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