农业保险——中国农业保护方式选择的方向，本文主要内容关键词为：中国农业论文,方向论文,方式论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业保险是农业保护的重要途径
（一）自然灾害与市场风险对中国农业的影响
改革开放以来，我国农村经济发生了巨大的变化，但由于农业基础薄弱、农业科技落后，尚未彻底摆脱“靠天吃饭”的格局，自然灾害频繁发生，而个体农民自身抗灾能力极其有限，农业的发展受到自然灾害的严重威胁。近年来，农业自然灾害有加重的趋势，受灾面积已从1981年-1990年年均40945千公顷（占农作物播种面积的比重为28％）上升至1991年-2000年年均50744千公顷（占农作物播种面积的比重为34％）。与此同时，自然灾害还具有区域性特征，特别是水旱灾害大多集中在粮、棉、油主产区，造成的损失比较集中。民政部门提供的资料表明：20世纪60年代以来，自然灾害平均每年使我国2亿多人口受灾，直接经济损失达260亿元左右。
我国农村在实施家庭联产承包责任制后，千家万户的分散农户独闯市场，面临的市场不确定性增大。特别是加入WTO后，随着中国农业市场开放程度的提高，市场风险也随之增加。我国农业仍以家庭小规模经营为主体，农民的组织化程度不高，产业化水平和经营规模很低，技术缺乏，市场信息分散，农民难以全面而准确地把握市场供求信息。这些状况导致市场风险源更多，范围更广，不可控制性更强。农民风险大导致了农业缺乏竞争力，缺乏技术创新能力。另一方面，我国农民经济收入水平比较低，农村居民家庭人均纯收入2001年为2366.4元，是同期城镇居民家庭人均可支配收入34.5％。由于相对贫困，承受自然灾害和市场风险的能力较差，因而农业自然灾害和市场风险对农业生产和农民收入所造成的实质性损害会持续比较长的时期，这种情况下，农业生产者能否及时得到经济补偿，不仅直接影响到农民的家庭生活，而且影响农业生产和农产品的供给，甚至影响整个国民经济的稳定。
（二）WTO“绿箱”政策的保护
我国已经加入世界贸易组织，对农业的保护应在世贸组织允许的框架内进行。世界贸易组织《农业协议》把对农业的国内保护分为两类：一类是不引起生产和贸易扭曲或扭曲程度很轻的政策（绿箱政策），主要包括：（1）由政府财政开支的一般性农业生产服务（如农业科研、病虫害防治、推广与咨询服务、市场促销、基础设施服务等）；（2）粮食安全储备补贴；（3）国内食品援助；（4）对生产者的支付；（5）不挂钩收入支持；（6）收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与；（7）自然灾害救济支付；（8）通过生产者退休计划提供的结构调整援助；（9）通过资源停用计划提供的结构调整援助；（10）通过投资援助计划提供的结构调整援助；（11）环境保护支持；（12）地区援助计划下的支付，主要指对贫困地区的支持。另一类是产生贸易扭曲的政策（黄箱政策），世贸组织《农业协议》要求减让。从上述条款可以看出，“绿箱”政策为农业保护、尤其是农业保险提供了较大的空间，因此，我国农业保护要用足“绿箱”政策，把“绿箱”政策作为WTO框架下中国农业保护的主要手段。
（三）农业保险是农业保护的重要途径
我国传统的灾害补偿方式主要是救济农民灾后生活困难，难以弥补灾害对农业生产造成的损失。1985-1999年，国家用于农村自然灾害的救济费用累计296.3亿元，大部分用在了生活救济方面，用于扶持农业生产的经费年均仅1.96亿元，占自然灾害救济费用的比重为9.9％。可见，现行财政救灾方式，难以形成有效的灾害补偿机制。对于农产品的市场风险，我国政府较长时间内采用大宗农产品以保护价收购的办法来化解和降低风险，保护农民利益。不可否认，保护价干预在短期内可以成为农民收入增长的重要因素，但是，由于其扭曲市场作用，被世界贸易组织列为“黄箱”政策而受到削减限制。中国保监会主席吴定富指出：WTO规则要求成员国逐步开放农产品市场并减少对农业的补贴，但与农业生产相关的自然灾害保险则不予限制。农业保险已经成为WTO成员支持本国农业的基本手段和方式之一。
笔者认为：农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成经济损失提供的一种保险。农业保险通过在时空上分散局部风险来补偿具体的风险损失，具有“稳定生产、保障市场及补偿农民利益的功能。”农业保险具有非盈利性，政府扶持农业保险，符合市场经济原则和世界贸易组织规则。因此，国家应加快建立农业保险体系，建立灾害保险补偿金，在农民收入损失、自然灾害损失方面给予保险补贴，保护农民利益和生产积极性。
二、我国农业保险现状及问题分析
（一）我国农业保险现状
农业保险在我国起步较晚，发展缓慢。从1982年开始恢复试办农业保险以来，目前只有中国人保和中华联合财产保险公司两家商业性保险公司经营农业保险。自1993年以来我国农业保险呈萎缩态势，农业保险保费收入、保险险种和农险机构、从业人员，均在不断萎缩，这与近年来我国保险业一直呈现出高速发展的态势形成了鲜明对比。据保监会统计，截止2002年年底，我国农业保险累计保费收入83亿元，赔款支出70.4亿元，赔付率为85％，加上管理费用，农业保险一直处于入不敷出的状态。出现了高赔付导致了农险的高保费，而高保费又令更多的农民买不起保险，从而使农业保险走入了日渐萎缩的“怪圈”。1982年至2000年，人保农险总收入为65.7亿元，总赔付额为58.8亿元，平均赔付率为89.5％，加上业务经营的费用支出，使农业保险经营一直处于亏损状态。而高费率使农民负担加重，据了解，一些地方农作物险种的费率高达9％-10％，这对目前收入并不高的农民来说，的确是不小的负担。目前，全国的农业保险业务日益萎缩。1993年，全国农业保险保费收入为8.29亿元，占当年财产保险保费的3.58％；1997年，全国农业保险保费收入为15.4亿元，占当年财产保险保费的1.41％，比1993年下降2.17％；2000年，全国农业保险保费收入为5.26亿元，占当年财产保险保费的0.9％，比1997年又下降了0.51％。农业保险由原来的60多个险种，降到现在的不到30个，农业保险业务日渐萎缩。除此之外，在农业保险问题上，政府、保险公司、农户没有结成利益共同体，目标各一，不能形成合力。出现了政府管得少，保险公司不管，农户风险意识淡薄，道德风险和逆向选择问题严重，从而使中国农业保险面临尴尬的局面。
（二）农业保险问题分析
在我国农业市场化水平不断提高的背景下，农业保险业务量却急剧萎缩，根本原因在于政府对农业保险扶持力度不够和农业保险有效需求和供给不足。具体来讲：
1.政府对农业保险扶持力度不够，农业保险制度不完善。农业在国民经济中的基础地位，农产品的公共福利性以及我国当前农业的实际情况，决定了农业保险应具有政策性，这就要求政府建立政策性保险机构和完善的农业保险制度。但现有的保险体系缺乏这一农业保险的核心机构。农业保险未纳入农业总体发展规划，没有制定专门的农业保险的法律、法规。农业保险缺乏政府支持，长期处于自主经营状态。政府既没有拿出资金对农业保险进行补贴，也没有给予优惠条件，更没有出资建立政策性的农业保险公司。国家对商业性保险公司经营农业保险只免征营业税，未对农业保险业务进行财政补贴。
2.农民对农业保险的有效需求不足。由于我国经济发展不平衡，农村经济水平和农民收入水平呈区域性分布，不同地区农民家庭收入明显的层次性，导致农业保险支付能力的差距。由此，农民对农业保险的需求也表现为三种情况：第一，付不起。农业风险加剧，农民盼望农险“保护伞”能为其生活、生产带来保障，但面临的却是高费率。我国大部分地区旱灾严重，有的地区连续多年旱灾，农业损失惨重，农民想保险，但交不起钱；农民能接受的，保险公司又赔不起。第二，不愿付。绝大多数农民受传统影响，认为农业就是“靠天收成”，购买保险增加农业投入成本，一旦风调雨顺就得不偿失。一些农民存在侥幸心理，认为买保险加重负担，能免则免。加上狭小的经营规模产生较低的收入预期，因而也不愿付出现实的保险成本。第三，想付无门。随着农村产业结构的调整和农业市场化水平的不断提高，农村出现大批种植、养殖大户、专业户、产业化公司等，由于资金、技术投入大，不可避免地面临自然灾害风险、市场风险和技术风险，使得他们在发展项目时顾虑重重。于是，这一部分农民门开始寻求农业保险，但由于农险险种少或者一些县市甚至没有开办农业保险业务而想付无门。
3.商业保险公司对农业保险的有效供给不足。农业保险风险集中，赔付率高，无法获得直接的经济利益是商业保险公司回避农业保险业务的主要原因。
此外，由于农业生产条件差异较大，农业内部各业之间以及不同地区之间农业风险各异，农业保险存在难以控制的道德风险。商业企业对农业保险一般都持谨慎发展态度。大部分保险公司出于追求利润的商业动机，面对风险集中、收费困难、理赔烦琐、赔付率高的农业保险，或停办一些险种、或提高保费、有的则不愿继续经营甚至根本不予开办。
三、农业保险国际经验借鉴
农业保险是农村经济稳定发展的保护伞。许多国家为弥补市场机制配置资源的缺陷，都通过立法来增加政府干预农业保险的能力。美、加、日、菲等国以农业保险立法作为农业保险的制度保障，强调农业保险是其农业和农村发展战略的重要组成部分，也是其经济和社会发展的重要政策，因此，他们举办的都是政策性农业保险。
美国农业保险得以稳步发展，首先是美国政府制定了《联邦农作物保险法》（1994年修订〈克林顿农作物保险改革法〉）；其次是政府对农业保险提供经济支持。从组织制度看，1998年前，美国的农业保险体制是由政府组建政策性的农作物保险公司直接经营农业保险业务，该保险公司由政府出资，经营管理费用由政府补助，免除一切税赋。经过1998-1999年两年多的调整，政府完全退出了农作物保险的直接业务，将农业保险业务交给商业性保险公司，政府则负责宏观调控、立法管理和财税补贴。
加拿大则是联邦和各省分别通过农作物保险立法。由各省自行决定是否举办农业保险。省成立官方的农作物保险公司，独立经营，自负盈亏。联邦为各省农作物保险提供再保险，并对其保险和再保险进行宏观指导和监督。联邦还与各省政府签约，依约分担农作物保险的一部分费用。
日本二战后制定《农业灾害补偿法》，作为农业保险的制度规范。日本的农业保险业务由区域性农业共济组合经营，政府通过提供部分经营费用和再保险，构筑全国农业保险体系。
菲律宾农作物保险由半官方的股份制公司及其分支机构直接经营，各有关金融机构为其代理人。政府在公司控股且提供管理费用。有贷款的农民必须投保，无贷款的农民自愿投保。
此外，国际上凡是开办农业保险的国家政府都将财政对农民的保费补贴、农业信贷、价格保护、农业灾害救济、生产调整等措施配套实行。甚至明确规定，不参加保险就不能贷款，不参加保险就不能享受灾害救济。这种由配套措施共同推动农业保险，对农民吸引力大，约束力强，运作效率高，比较容易为农民所接受。
农业保险的国际经验表明：农业风险具有更大的不可控制性和更强的毁灭性。因此，加快社会保险制度改革，健全农业保险机制，将农业保险作为政策性保险予以支持。在政策上扶持农业保险工作，在经济上支持农业保险工作，在法律和制度上规范农业保险工作，应是做好农业保险工作的题中应有之义。
四、建立和完善我国的农业风险保障机制
农业的弱质性，突出表现在它面临自然和市场双重风险。因此，建立和完善农业风险保障制度，应是中国农业长期稳定发展的前提条件和最基本的保证，也是政府对农业实施保护的极其重要的一个内容。
建立和完善我国的农业风险保障机制主要应把握好以下几点：
（一）加强农业保险的法制建设
要使农业保险在市场经济条件下发挥其应有的作用，离不开政府的法律支持和推动。目前，我国农业保险的法律保障较为薄弱。1995年，《保险法》第149条规定：“国家支持为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。”2002年12月28日全国人民代表大会修订的《中华人民共和国农业法》第四十六条明确提出：“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”但农业保险法至今尚未出台，我国农业保险缺乏一套系统的、具有可操作性的法律法规和配套政策予以支持。
因此，我国应认真研究和借鉴发达国家的成功经验，加快农业保险的法制建设，用法律形式明确政府、农户、保险人等农业保险市场主体在农业保险中的职责和作用，维护农业风险保障制度的正常运转，提高农业抗御自然灾害的能力，促进农业生产健康发展。
（二）加快农业保险经营体制的改革，完善农业保险体系
事实证明，由商业保险公司支撑农业保险的路子已近尽头。因此，需要创建新的农业保险经营主体，调整保险产业结构，尽快形成适合中国国情的农业保险经营模式。保监会主席吴定富指出：建立政策性和商业性结合的农业保险制度是中国完善农业保护体系，提高中国农业生产经营水平和国际竞争能力的必要措施。他特别强调：保监会鼓励现有的商业保险公司积极开发农村和农业保险业务，并将引进在农业保险方面有专长的外国保险公司，形成多种形式和多种渠道的农业保险体系。
笔者认为，我国农业保险机构的组织形式应由财政投资控股设立股份制公司专门从事农业保险业务，或由商业性保险公司代办政策性农业保险业务，也可由金融企业代理农业保险业务（如可利用农村农村信用合作社的网点代理农业保险业务），财政部门对政策性农业保险业务进行必要的补贴。
（三）加大国家财政对农业保险的支持力度
根据发达国家的成功经验，政府财政支持主要用在：保费补贴。各险种的补贴比例不同，如美国政府2000年补贴额平均为纯保费的53％；业务费用补贴。即向承办农作物保险的商业性保险公司提供20-25％的业务费用（包括农作物保险推广和教育费用）；免税。商业性保险公司经营农业保险业务时，除缴纳1-4％的营业税外，其他税全免。
建议政府加大国家财政对农业保险的支持力度，给予农业保险以资金、税收、再保险等和农业风险基金等方面的支持。
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