中外“非营利组织(NPOs)”的组织形态对比与借鉴，本文主要内容关键词为：组织论文,形态论文,中外论文,NPOs论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C20；F116 文献标识码：A 文章编号：1008-2603(2009)05-0041-05
“非营利组织(Non-profit organizations，简称NPOs)”是一种不同于公营部门(政府、国营企业)、也有别于私营部门的全新组织。从全球范围来看，非营利组织的组织形式及管理模式存在着较大的差异。我国非营利组织正处于蓬勃发展阶段，加强这方面的研究很有意义。
一、域外非营利组织的组织形式和管理模式概述
不同国度的非营利组织由于受到不同的经济、社会、文化、历史传统、法律制度的影响，表现出不同的发展形态和组织方式，根据我国学者的引介和研究，我们得以一窥国外非营利组织管理模式的概貌。粗略地看，可以分为以英国、美国、加拿大等为代表的任意型模式和以法国、德国、日本为代表的规范型模式两种类型。
(一)英、美、加等国非营利组织的组织形式
在美国，非营利组织大致被分为公益服务性组织和会员服务性组织两类，具体的组织形式可以为非营利公司形式(包括公益性公司、互助性公司和宗教性公司三个小类)、信托形式、基金会形式和非营利非法人社团形式。规范它们的主要是税法和其他的不具有正式约束力的示范法，如《模范非营利公司法》和美国统一州法委员会起草的《统一非营利非法人社团法》(1992)。根据这些法律，以公司形式存在的非营利组织可以享受其他公司所不能享有的税收优惠。非营利组织如果要得到税收等优惠，就需在州务卿及检察官处登记。非营利组织若选择信托形式则必须是公益信托，也要履行一定的登记手续。以非法人社团形式存在的非营利组织则不需要进行登记。
英国以非营利组织的宗旨和目的来界定社团。以下四类社团需要进行登记：(1)慈善信托；(2)互助会社；(3)有担保的有限公司；(4)工商业公司所设立的组织。它们主要到慈善委员会和国家税务局进行登记，接受管理。未登记的结社则受到区别对待，它们不能以组织名义拥有财产，必须将财产置于某些会员名下，一旦破产，该会员无法像登记的组织之董事或会员那样能受到法律上的保护，而必须承担债务。
在加拿大，非营利组织可分为慈善团体和其他非营利组织。慈善团体包括慈善机构与慈善基金会，前者主要指通过义工、职员或代表等负责管理与执行慈善计划的组织。“其他非营利组织”包括政治团体和互助性组织如志愿协会、公共利益团体、特殊利益团体、倡议团体、私人团体等。虽然这些组织在运作方面有一些差异，但在法条运用上则相对一致。
从上可见，英美国家对非营利组织活动宗旨及经济属性的重视胜过对其组织形式的重视，加之英美法系根深蒂固的不成文传统和对抽象性法律概念的不看重，当局并不对非营利组织采取的组织方式作出强制性的要求，而是以一种较为宽松的可供选择的模式允许非营利组织比较自由地选择其法律人格。
(二)德、法、日等国对非营利组织的组织形式的规定
在德国和法国，社团可以分为登记社团和未登记社团两大类别。登记社团无一例外地取得法人资格，而未登记社团则被视作“无权利能力社团”，只需要有任意的设立行为和章程即可。它们原则上适用合伙的规定，社团本身不能成为财产权的主体，不能成为债务人，但对社团成员的责任有所限制，一般是在社团财产范围内承担责任，而不是像合伙那样承担无限责任。两大类社团中，经登记的社团的规模和受关注程度处于优势。根据德法两国所属的大陆法系的法律学说，法人可以进一步被细分为公法人和私法人，对一部分登记的非营利组织(如行业组织)是“公法人”抑或是“私法人”则看法不一。
日本的非营利组织大多是以法人形式存在。由于在日本公法人仅限于国家及地方政府，即便是那些为实施属于行政的特定事业而设置的独立法人也只能被视为私法人，非营利组织也是如此。具有法人身份的非营利组织分属于公益法人和慈善信托，具体而言，其组织方式包括公益法人、社团法人、社会福利法人、学校法人、宗教法人、医疗法人、公益信托基金。另一个突出特点是日本政府制定了专门的医疗法、私立学校法、社会福利事业法、宗教法人法等来管理这些非营利组织。同时，在日本也有小部分非营利组织可以登记为非法人团体，称为共同组合、任意团体等。
总体上看，法、德、日等国家对非营利组织的身份资格规定得都相当严格，并且特别注重引入精密的法律概念，尤以日本为最。这些国家的思维和决策方式的直接后果是拉近了非营利组织与本国法律的距离，使得非营利组织能够在法律管制下正常开展活动。
从上述发达国家非营利组织的介绍中我们可以看到，国外非营利组织的法制化程度相当高，关于非营利组织的身份和组织方法的规定相当清晰，设立非营利组织的程序也不繁杂，政府对于非营利组织的登记手续非常简便，显示出政府对非营利组织的管制并不局限于准入管理，而是把重点放在过程管理等方面。
二、我国非营利组织的组织形式和管理模式分析
必须说明的是，我国官方是不使用“非营利组织”这一称谓的，而用民间组织、社会团体、行业协会等提法。改革开放以后，真正意义上的民间组织开始涌现，如1980年四川省郫县成立的养蜂协会、广东省恩平县牛江镇成立的杂优稻研究会等。据1992年民政部的统计和登记，全国性社团有1200个，地方性社团约为18万个。到2004年底，在民政部门登记的民间组织已经上升到了26万个，民办非企业单位达到了近70万个，可见其发育速度的惊人。这些组织中的主流都基本上具备非营利性、组织性、志愿性、正规性的特点。从现状看，非营利组织主要有五大类型，即社会团体、民办非企业单位、部分事业单位和社会中介组织、基金会及公益信托。
(一)社会团体
社会团体是中国资格最老的社团组织。按照官方的解释，它是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民政部把社会团体分为四类：一是学术性团体，二是行业性团体，三是专业性团体，四是联合性团体。根据《社会团体登记管理条例》第3条的规定，我国的社会团体具备法人资格。但它们都必须确定一个行政机关或事业单位作为上级主管部门，并且根据所属的主管部门的级别在相应层级的民政部门登记。
(二)社会中介组织
这个提法最早出自于原国家体改委。一般认为，社会中介组织是在市场经济条件下出现的，介于政府和社会之间，起服务、协调、监督、公证等作用的各类组织。有人将社会中介组织分为行业自主性组织、社会运行监督组织、为市场活动提供咨询、技术服务的组织、监督市场活动的中介组织、促进劳动力就业的中介组织、促进科学研究、文化教育、体育卫生事业的中介组织，可以说是无所不包。社会中介组织的构成非常复杂，既有非营利性质的(如消费者协会)，也有营利性质的(如商业性的中介、经纪机构)，既包括前述社会团体中的各种行业协会、商会，也包括属于事业单位、民办非企业单位的学校、医院等等，还包括不由民政部门、工商行政管理部门核准成立的各类组织(如律师事务所)。这些团体按照行业对口原则由各个行政主管部门主管。有的主管部门针对行业组织制定了一些法规制度，如《会计师事务所审批和监督暂行办法》、《资产评估机构管理暂行办法》、《认证咨询机构管理办法》、《人才市场管理规定》、《职业介绍规定》、《认证认可条例》、《专利代理条例》、《商标代理管理办法》、《法律援助条例》，其中有的规定了这些组织的身份和组织方式，有的则语焉不详。在登记方面，有的规定由主管部门登记，有的规定要到民政、工商部门去登记才能开展活动，有的则没有规定。
(三)民办非企业单位
主要是指由企事业单位、社会团体、其他社会力量及公民个人利用非国有资产举办的，面向人民群众从事社会福利、社区服务、教育文化卫生领域的服务的小型组织。它们一般规模较小，设立宗旨大多是社区服务型或公益性的。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第12条的规定，我国的民办非企业单位根据规模和组织方式分为个体、合伙和法人三种形式。主管它们同时也是负责登记的是民政部门。
(四)事业单位
事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位中的“事业”是有中国特色的称谓，其含义是指不从事经营活动，不上交财政收入，不进行经济核算的组织。据统计，全国事业单位的数量达到了80万个，就业人数2000多万。当前我国的事业单位大致有三类形态：一类属于高度行政化的事业单位，即由国家财政全额拨付经费，工作人员具有行政级别和公职人员的身份，拥有和行政机关相同性质的管理职权；第二类属于中度行政化的事业单位，它们的特点是主要经费来源为财政拨款和补贴，不享有行政管理权力，接受行政机关指令和委托，行使一定的社会管理和服务职能，活动方式明显区别于行政机关；第三类是弱行政化的事业单位，它们主要从事专业性的工作以及完成政府赋予的特定任务，其享有和行使的权能并非行政性而主要是民事性的，活动经费不完全依靠国家拨款，自身也有筹措能力，主要接受政府的行业管理而不是直接管理。近年来政府大力规划和推行事业单位改革，上述第二类和第三类事业单位将不同程度地演变和定位为非营利组织。
根据《事业单位登记管理暂行条例》第3条、第11条之规定，只有按照法律规定具备法人条件的事业单位才能够被批准设立，也就是说，事业单位都具备法人身份。我国习惯上把它们称之为事业单位法人。事业单位的管理模式属于双重管理，同时受行政主管部门和各级机构编制管理部门管理。事业单位的登记程序非常复杂，一般有三种做法：一种是事业单位自上级主管批准设立之日起即自动取得法人资格，另一种则是事业单位经过主管部门审核或者登记后具备法人资格，第三种是凭主管部门的介绍信函，经机构编制管理机关审核批准后，由其颁发证书取得法人资格。
(五)基金会、公益信托
基金会这种组织形态为国内外所熟知，在此不赘述。根据我国《基金会管理条例》第2条的规定，依照我国法律组建的基金会都具有法人资格。在我国，基金会的主管部门最先是中国人民银行，后来管理权移交给了民政部。目前，基金会在民政部门进行登记。公益信托对我国而言是较新的事物，根据《信托法》第6章的规定，我国允许实行公益信托，但目前管理和执行信托财产的组织的实例非常少，信托法对于它的组织形式也没有正式的规定，在学理上一般认为它是一种财团法人。至于它的主管部门目前也未明确是民政部门还是银监部门。
此外，中国还有一些“地下”的民间组织和“灰色”组织。前者是指那些未经登记注册而开展公益活动，以及经社团成员所在单位批准组建，主要在本单位内部活动，很少对外活动的未登记的民间团体，如一些草根组织、学校内部的社团，它们的组织形式往往不为人知。后者是指一些找不到业务主管单位，或不愿受业务主管单位的管理的社团采取了工商登记的形式，名义上的组织形式为公司、企业。
三、我国现行非营利组织的组织方式及管理制度存在的问题
我国非营利组织不但种类繁杂、名称各异，而且组织形式、管理模式五花八门，从中我们也可以发现一些问题。
(一)现行制度对非营利组织成立为法人的条件过于严格
如《社会团体登记管理条例》第10条规定：筹建社会团体需要有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员(个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个)，有规范的名称和相应的组织机构、固定的住所、专职的工作人员，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金，才能申请为法人。我们知道，我国近期对《公司法》作出了修订，相比之下，筹组一个非营利组织比筹组一间公司的门槛还高，这在市民社会发育尚处于起步阶段的社会条件下是不适宜的。
(二)现行制度中对于非营利组织主体资格的登记程序过于繁复
根据规定，社会团体、民办非企业单位需要先取得主管部门的批准，然后再到民政部门登记；事业单位需要在事业单位的机构编制管理部门登记，一些中介性机构需要在业务主管的行政部门登记，有的还要进行工商登记。这意味着非营利组织首先要找到自己的“婆婆”(主管机关)，才能进行登记工作，而且登记所需的文件、要履行的手续也不少。同理，非营利组织在办理变更登记、注销登记时也要先由业务主管单位审查然后再到登记机关登记。这使得不少非营利组织畏于这些手续而变相登记为私营企业、合伙、个体工商户等形式，有的则干脆不登记，造成灰色和地下非营利组织成为一种广泛现象。
(三)现行制度亟需完善
现行制度对公益信托、法律援助机构、公益职业介绍机构、认证机构这些非营利组织的组织方式和登记管理渠道规定得不清楚，对于民办非企业单位成为法人需要具备哪些条件也没有作出明确的规定。
四、我国非营利组织的组织管理模式之完善
由于非营利组织发展历史和发展环境的差异，我国非营利组织的发展水平和欧美发达国家相比还有不小的差距。这种差异既反映在我国对于非营利组织的理解认同程度上，也反映在建构在此基础之上的非营利组织的组织管理模式上。在这方面我国还有较大的完善空间。
(一)必须为非营利组织“松绑”、“正名”
一方面，我国现在很多非营利组织都存在着“官民不分，官强民弱”的局面，面对着来自官方的过严过多的管制。在这种环境下，非营利组织难以自由选择有利于自身的发展模式和组织模式，还要花费不菲的资源去迎合、适应官方的管制要求。另一方面，官方对非营利组织这一国际通行的组织范畴持一种模糊和含糊的态度，没有积极地承认和引介这一事物，也没有意图去梳理本土的社团组织与非营利组织的共性和差异等问题，使得非营利组织始终只能是一个舶来的概念，无法与中国的固有社团传统和发展轨道实现对接。为此，需要正视我国非营利组织的发展现状，大力参酌国外非营利组织管理的经验，形成符合我国国情的非营利组织管理的基本思路。
(二)对于我国非营利组织的组织方式进行全盘的规划
纵观域外非营利组织在组织形式方面的情况，可以看出两大特点，一是组织形式选择的任意性，二是组织形式类型上的成型性。前者是指非营利组织在选择组织形式方面保有相当大的自由，后者则指非营利组织所拥有的组织身份和所在国家的法律制度尤其是主体资格制度紧密衔接。反观我国关于非营利组织的规定则有一种自成一体的倾向，即试图在现有的关于主体资格的法律规定之外另行研创一套社团组织的组织形式规定，我国对一部分非营利组织的定名(如“民办非企业单位”)即可见一斑。实际上，这反映了我国在非营利组织的组织方式与既有的法律制度之间关系的理解上存在着一些偏差。以法人制度为例，法人这个范畴始于民商事活动，它有两方面的功能，一是可以精确地确定组织的意思表示、组织从事民事行为的责任归属、民事责任的范围和负担方式；二是可以确保组织的团体性和长期存续性，使有意愿的人士可以方便的加入，以及在成员发生变动时仍能确保组织不至解体。对于非营利组织而言，其从事的多数为公共性、社会性的活动，有很强的民事色彩，其成员是相对固定的，也具备一定的流动性，对法人的上述功能都存在着需求。而我国的法人制度则过度的强调其第一种功能，进而认为非营利组织日常主要从事的是公益性、互益性、非营利性质的活动，和法人制度无法“对号入座”，因而不愿轻易地赋予非营利组织法人资格。抛开这层歧见，笔者认为，对非营利组织成为法人不应该设置过高的门槛。应综合考虑非营利组织治理机制的规范程度和活跃程度这两点来确定。对于存续时间较长、章程和制度较完善、管理较规范的非营利组织都可以授予法人资格，对那些规模较小、活动较少的非营利组织则没有必要授予法人资格。我国目前在民事方面的法律主体资格制度基本完备，我们可以根据非营利组织的特点来有选择的规划使用。
(三)关于和非营利组织的组织形式相适应的管理模式问题，可以探讨的空间相当大
简单地说，我国的现状是审批管理——登记管理——日常管理三条路径相互缠杂，往往是审批寓于登记，检查等同管理。从域外的实践可以看到，大多数国家和地区的政府对于非营利组织的合法性——成立的合法性和存续的合法性的关注度以及相应的制度是开放的，即充分的缩减审批流程，简化登记手续，转而从非营利组织的活动内容、税收等方面来规制它。无疑，这也是我国应该努力的方向。
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