浅析欧盟共同农业政策改革的走向，本文主要内容关键词为：农业政策论文,欧盟论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在乌拉圭回合谈判之前，农产品和纺织品贸易一直严重地背离《关税及贸易总协定》。虽然各成员最终达成了《农产品协议》，使农产品贸易在很大程度上回归到贸易自由化的主流，但由于当时有关成员利益的激烈冲突，该协议带有明显的妥协痕迹，从而未能彻底地解决一些重要问题。因此，该协议明确规定，作为既定议程，各成员将在新一轮谈判中继续就有关遗留问题进行磋商。这既反映了农产品贸易自由化的大趋势，同时也提醒我们，遗留问题往往最为棘手。在乌拉圭回合中，欧共体在农产品贸易开放问题上的保守立场曾使谈判接近破裂的边缘，甚至危及最终一揽子协议的达成（Bernard M.Hoekman and Michel M.Kostecki,1995）。新一轮谈判中，农产品问题仍将是一颗随时可能引爆的“定时炸弹”。
欧盟的立场将是农产品谈判的关键，这是由欧盟巨大的农产品市场和现存的贸易壁垒所决定的。欧盟主要通过共同农业政策（CommonAgriculture Policy,CAP）和设置市场准入壁垒，保护内部农业生产，干涉市场和贸易条件，从而削弱了其他国家农产品的市场准入机会。据WTO有关数据显示，西欧是最大的区域性农产品市场， 但是其农产品贸易更多地集中在区域内部，1997年高达1776亿美元。与此形成鲜明对比的是，北美地区（美加）和凯恩斯集团（注：1986年凯恩斯集团于乌拉圭回合启动之初在澳大利亚凯恩斯成立，由15个农业生产国组成。该集团的农产品出口占世界总出口量的20%左右。）国家在农产品生产上虽然具有公认的比较优势，但是对西欧这样大的一个市场的出口却很有限，1997年仅为225亿美元和178亿美元（WTO，1998）。这反映了欧盟内部市场的相对封闭性，证明了贸易壁垒和内部支持政策的存在。欧盟的贸易伙伴也因此蒙受了巨大的经济损失。例如，1990－1997年期间，CAP给由拉美主要国家组成的南方共同市场（Mercosur）造成了约2150亿美元的出口损失。
欧盟在新一轮谈判中对农产品的出价取决于CAP 的政策取向和内部利益协调的结果。没有内部政治势力的支持，欧盟很难在农产品贸易自由化方面做出更多切实的承诺。在乌拉圭回合中，正是由于当时欧共体内部对CAP改革的呼声压倒了农产品生产者利益集团的势力， 同时在美国做出让步的情况下，双方才达成了《布莱尔宫协议》，为结束农产品谈判的成功铺平了道路。此次农产品贸易谈判是否能够成功和进程的快慢，在很大程度上取决于欧盟CAP改革计划的实质内容。下面就CAP的基本情况及前景进行介绍和分析。
一、CAP的背景和实施情况
二战后，由于欧洲农业遭到了毁灭性的破坏，粮食不能自给，鼓励恢复农业生产成为当务之急。1962年，根据《罗马条约》第39条规定，当时的欧洲经济共同体（EEC ）（注：欧盟有几个发展阶段， 本文在CAP的不同阶段分别使用了EEC（欧洲经济共同体，1957年），EC（欧洲共同体，1965年），EU（欧盟，1993年）等名称，但CAP 的实施是有连续性的。）开始实施CAP，这标志着“绿色欧洲”运动的开始。
CAP的财政支持是“统收统支”，各成员国按一定比例承担预算， 交由联盟统一分配。CAP通过保护内部市场价格（市场干预价）、 进口滑准税（又称差价税）、限量生产（对牛奶和糖）以及出口补贴等形式对农业生产给予了强大的支持。EEC内部是一个独立的市场， 实行共同定价，农产品可以自由流通；而对来自EEC 以外的进口产品则征收统一的关税。当农产品价格降低到一定水平时，CAP允许进行价格干预， 通过购入农产品来提高市场价格。对过量生产的农产品，或者是定期销毁，或者是通过出口补贴以低价出口。CAP迅速取得了巨大的成功， 实施后10年是它的黄金时期。EEC的农业生产不断提高，实现了粮食自给， 农产品价格也比较合理。
但是，CAP毕竟扭曲了市场竞争条件，并不是一项合乎经济规律、 以市场为导向的政策。70年代中期后，CAP就遇到了麻烦。 虽然粮食产量在不断增加，但是与世界市场的价格差距也在不断拉大。由于生产条件和资源配置等原因，欧盟难以像美国和加拿大等国那样实现规模经济效益。联盟内部对将转基因等生物技术用于农业生产也有着严格的规定，因此在农产品的总体生产水平上不具有比较优势，尤其是与农产品主要出口国相比，在价格竞争上处于明显的劣势。
虽然EC内部改革CAP的呼声越来越高， 但农业生产者也有相当大的影响力。在很多成员国中，国内农业生产者的政治势力强大，任何对农业保护政策的削弱都会招致强烈的反对，使各国政治家难以招架。尽管如此，改革CAP的呼声还是占了主导地位。1992年， 经过激烈的争论和对各成员国利益的协调，EC终于推出了麦克雪莉改革方案，实施后取得了一定的积极效果（European Union Commission，1997）。
二、CAP面临的内部改革压力和《2000农业改革方案》
麦克雪莉改革力度毕竟有限，取得的效果也不是根本性的。近几年来，实施CAP所造成的财政压力、政治矛盾、 社会成本以及对欧盟国际形象的影响都使得现行的CAP难以为继， 欧盟面临着巨大的内部改革压力。
（一）财政压力。CAP对欧盟的财政负担越来越重。 欧盟每年用于农业补贴的预算都占总预算的一半左右。1996年，欧盟在CAP 上付出了685亿埃居，其中562亿来自欧盟的共同预算，另外的123 亿由各成员国自行支付。此外，欧盟东扩基本已成定局，而可能成为新成员的如波兰、捷克、匈牙利等国，农业人口占到了20%左右，这将使财政负担更加沉重。
（二）政治和社会矛盾。欧盟各国在CAP 改革上的立场也存在着很大的差异。由于各国产业结构和就业情况的不同，造成了这样一种情况：有些成员国是CAP的受益者， 而有些成员国却要为此承担额外的财政支出。从表1和表2中可以看出，西班牙和葡萄牙等南欧国家农业人口占总劳动力比例高，从CAP中获益较多， 这些既得利益者自然没有改革的动力；德国等国却承担了更多的义务和较重的财政负担。因此在CAP 改革之初，德、英等国曾建议各国政府各自支付本国的一部分预算（25%左右）。该建议虽未能得以通过，却表明了欧盟各成员利益的冲突和由此引发的政治矛盾。欧盟的农业人口只占总人口的5%， 而最终承受财政负担的是全体纳税人，从根本上说这是一种不公平的再分配，容易引发非农业利益集团的不满和社会矛盾的激化。
表1 90年代中期欧盟的农业状况
欧盟成员国农场数
雇用劳动力占总劳动 CAP 总收入
力比比例,% (10亿英镑)
英国 244000 533000 5.3
3.06
比利时 76000 102000 2.7
0.68
丹麦
74000 114000 4.4
0.86
德国 6060001200000 3.3
4.02
希腊 819000 73000020.4
1.90
西班牙
13840001100000 9.3
3.20
法国 8010001000000 4.9
6.37
爱尔兰159000 14000011.1
1.42
意大利
25000001500000 7.5
3.54
卢森堡 3000
6000 3.7
0.02
荷兰 120000 243000 3.7
1.22
奥地利267000 267000 7.3
0.60
葡萄牙489000 50700011.5
0.46
芬兰 192000 156000 7.7
0.40
瑞典
92000 124000 3.0
0.52
资料来源：欧盟理事会。
（三）社会成本。CAP的社会成本也相当高昂。 消费者和与农业相关的产业要支付比世界农产品价格高得多的价格，这样就造成了劳动力成本和生产资料成本不合理的提高，不利于欧盟企业改善竞争地位。据统计，消费者每年为此要多付出390亿欧元，农民每从CAP得到100 欧元，消费者就要支付142欧元。
（四）国际形象。作为全球经济中举足轻重的一极，欧盟希望有一个贸易自由化倡导者的积极形象，以便发挥更为重要的作用。但是，欧盟的农业体制一直受到其他经济体的抨击。例如，对欧盟香蕉进口体制和牛生长激素的争端，都是直接针对欧盟的农产品进口体制，最终都以欧盟失败而告终。对CAP的攻击则更为猛烈， 这使欧盟更多地以贸易保护主义者的形象出现。
表21995－1997年欧盟各成员国年均由CAP获益情况
成员国人均获益,埃居/人
爱尔兰636
希腊 382
葡萄牙271
西班牙164
比利时138
丹麦 42
意大利-11
法国 -14
英国 -48
奥地利-74
瑞典 -101
荷兰 -140
德国 -141
资料来源：欧盟理事会。
迫于各方面的压力，欧盟各国农业部长齐聚布鲁塞尔，在经过三周马拉松似的谈判后，最终在1999年3月11日推出了《2000 农业改革方案》（Agenda 2000 Agriculture Reform）。3月底， 该方案在柏林召开的欧盟首脑会议上得以通过。方案的主要内容包括：从2000年开始，在两年内降低对谷物20%的补贴；三年后降低对奶制品15%的补贴，并在2006年前逐步取消对奶制品的配额；分三步降低对牛肉20%的补贴。该方案的实施，将降低欧盟内部市场上农产品的价格，减少在价格干预方面的投入，转而向农民提供更多的直接支付以保证农民的生活水平，把对生产的补贴转移到对收入的补贴。到2006年，欧盟用于CAP 的预算将能够限制在450亿欧元左右。
该方案虽然取得了一定的成果，但此次改革不够充分，而且回避了一些尖锐的问题。例如，方案收回了原提案中对牛肉和谷物完全开放的计划，也没有涉及糖、水果、蔬菜、羊肉和烟草等产品，更重要的是没有就取消出口补贴做出承诺。
三、CAP在新一轮WTO农产品贸易谈判中的前景
（一）WTO《农产品协议》在市场准入、 国内支持和出口补贴等三个方面制定了规则，下面是欧盟的情况：
1.市场准入。（1）关税。欧盟对农产品实施的关税仍然偏高。 欧盟对大部分农产品（例如谷物和肉类等）征收进口从量税，即关税按照单位数量征收，而不是其他成员一般采用的从价税。因为当初确定从量税时，欧盟就将税率定得较高。同时近年来全球农产品价格不断下降，因此欧盟内部的农产品得到了较为有效的保护。（2）非关税措施。 欧盟还实施了一系列非关税措施，例如进口滑准税。欧盟对进口的农产品超出联盟内部农产品价格的部分征收滑准税，以保持内部农产品的竞争地位。此外，欧盟的新检疫标准也很苛刻，这些都对农产品的市场准入产生了限制性的影响。
2.国内支持。在WTO有关协议中， 国内支持实际上指的就是对国内生产者的生产补贴。欧盟对联盟内部农业生产者的补贴更多的是生产补贴。根据WTO《农产品协议》规定， 欧盟要在协议生效后六年内削减国内支持的17%，即由基期的920 多亿美元削减到终期的约770 亿美元（Bhagirath Lal Das，1998）。
3.出口补贴。欧盟的出口补贴一向是世界上最多的。根据乌拉圭回合谈判结果， 欧盟应在协议生效后的六年内削减出口补贴产品数量的21%和开支的36%，即由基期水平的130多亿美元减至最终约85 亿美元的水平，占WTO成员出口补贴削减总额的一半左右。即便如此， 欧盟仍然通过实施CAP，保留了大量的出口补贴。
（二）欧盟新一轮农产品谈判方案
在欧盟委员会1999年8 月初向欧盟理事会和欧洲议会提交的谈判方案中，提出了有关农产品贸易的立场（European Union CommiSSion，1999）。其中包括继续实施“蓝盒”措施，即按《农产品协议》第六条第5款的规定，不将对限产计划的直接支付当做国内支持减让承诺。这样，欧盟将可以根据“蓝盒”措施继续对联盟内部农业生产进行大量的生产性补贴。欧盟还要求，在2003年后延长“和平条款”（注：指《农产品协议》中的一系列条款规定，各成员约定：1.不对“绿盒”措施采用《补贴与反补贴措施协议》中的措施；2.征收反补贴税时，应有必要的克制；3.只对“丧失或损害”采取有限的行动。 这些条款将到2003年到期（WTO，1995）。），以确保谈判结果的法律安全性。 在此方案中，欧盟还强调了一些非贸易考虑，以增强自身的谈判地位。例如，欧盟认为，农业具有多功能性（Multifunctionality），在考虑农业问题的时候，不单要考虑农业生产和贸易的问题，还有诸如粮食安全、环境、可持续发展、保护人类和动植物健康、动物福利和保护风景等问题需要考虑。欧盟希望通过强调农业来维持其现有的农业政策。
（三）新一轮谈判对CAP改革进程的推进和欧盟采取的策略
欧盟内在的改革压力决定了CAP改革的必然性， 新一轮谈判的迫近，使欧盟各成员国更加认识到了问题的紧迫性，客观上推动了这一进程。
来自贸易伙伴的压力也将促使CAP的进一步改革。2000 年方案出台后，凯恩斯集团发表了部长声明，表达了对该方案的失望。声明称，方案没有涉及很多实质性内容，是难以接受的。作为WTO成员， 欧盟应将农产品部门纳入以市场为导向的规则，该方案不足以为即将启动的新一轮农产品谈判奠定必要的基础。出口补贴直接地干预了出口价格，改变了竞争地位，因此出口补贴问题一直是美国及其盟友凯恩斯集团对欧盟在农产品贸易上最为不满的问题。在新一轮谈判中，欧盟的出口补贴将成为众矢之的，面临着巨大的削减压力。美国和澳大利亚等国在向WTO提交的新一轮农产品谈判立场中，明确表示要求取消出口补贴，扩大农产品市场准入的水平。
对此，欧盟是有所准备的。欧盟认识到，全球农产品贸易的大趋势是走向自由化，因此进一步开放农产品市场，进行CAP改革势在必行。 为了平息其他国家的不满，除CAP改革方案外， 欧盟还采取了一些实际行动。例如，1999年6月， 在巴西举行的欧盟一拉美和加勒比首脑会议上，通过了《共同优先行动计划》，规定在1999年11月启动建立自由贸易区的谈判，2000年6月1日进入实质性关税减让谈判。欧盟还对新一轮谈判持积极态度。欧盟表示，希望它能够在2003年前结束，这样各方可以尽早从贸易自由化中受益。同时，欧盟将CAP 改革的实施期基本集中在2002年前，以便在谈判中处于更为有利的地位。
在新一轮谈判中，欧盟需要处理好与美国的关系。为此，欧盟首先要处理好双方贸易摩擦的问题。近年来，利益的冲突使得双方在WTO 中的直接交锋越来越多。美国在香蕉案和牛生长激素案中占了上风；而欧盟也不甘示弱，已经就“301条款”把美国告到了世贸组织。 贸易摩擦的加剧既反映了双方贸易体制和经济利益的差异，也预示着在新一轮谈判中双方的较量不可避免。欧盟一方面要尽力保护自身的利益，另一方面也要掌握尺度，避免双边贸易关系的过度恶化。
欧盟极力倡导在新一轮谈判中采用一揽子的谈判方式，这种策略的目的是为了避免美国通过部门谈判的方式要求优先解决农产品问题。 WTO于1999年10月10 日发表的《马胡姆草案》已经确保了一揽子的原则。但是，欧盟如果希望解决自己关心的《多边投资协定》和竞争政策等问题，就必须在美国最为关心的农产品市场开放方面做出让步。以往历次回合的谈判经验说明， 任何协议的最终达成都是利益交换（Trade-oFF）和妥协的结果，新一轮谈判也不会例外。
但是，2000年方案的出台过程和具体内容说明，CAP 的根本性变革将是极为困难的，这是欧盟的政治环境和决策机制决定的。对于欧盟来说，CAP改革决不仅仅是一次农业政策的改革，它更是一次政治改革， 是各成员国利益重新分配的结果。这也决定了欧盟在新一轮农产品贸易谈判中必将采取在总体上表现出支持贸易自由化的姿态，但在具体问题上采取缁铢必较的策略。对于欧盟来说，比较可行的一种方案是继续削减出口补贴的产品数量和价值，同时以社会福利的形式，增加对农业生产者的限产补贴和收入支持，保证其生活水平。这样一方面减少了对市场竞争条件的影响，另一方面也避免了激化社会矛盾。
总之，作为既定议程和农产品贸易的大趋势，降低农产品贸易壁垒和扭曲性措施是欧盟难以回避的结果。不过，欧盟对农业的补贴降低到什么程度，市场开放多少，实施期有多长，将在很大程度上取决于WTO成员间利益的交换和具体的谈判进程。欧盟CAP 改革步伐的快慢将影响到新一轮的谈判进程以及最终的谈判结果，而新一轮谈判中农产品谈判的结果也将对欧盟未来的政治和经济产生深远的影响。
截稿：1999年10月