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一、美国贴现政策的历史缺陷及其改革
2002年10月31日，美联储理事会宣布了改革贴现窗口框架及贴现政策的决定。该决定修订了美联储《A条例》，从2003年1月9日起生效。修订的主要内容是：（1）设立被称之为“初级信贷”（Primary Credit）的新型贴现窗口信贷，以取代原贴现窗口信贷中的“调整性信贷”。同时设立与“初级信贷”相关的“二级信贷”（Secondary Credit）便利。（2）明确规定“初级信贷”的利率要高于美联储的联邦基金目标利率1个百分点。美联储声称，此次改革联邦储备银行体系的贴现窗口框架旨在完善贴现窗口的运行机制，但并不表示美联储改变了当时的货币政策态势。
我们知道，在美国，国会授权美国联邦储备委员会执行《1913年联邦储备法》及与广泛的银行与金融活动相关的法律的职责。美联储通过各种方式和手段执行这些法律所赋予的职责，形式之一是制定系统全面的条例[1]。《A条例》是美联储诸多政策条例中的第一项（代号为“12 CFR 201”），它规定了美联储银行通过贴现窗口向其成员银行或其他银行提供贷款的基本政策、贷款条件和方法。在《A条例》修订前，美国的存款类金融机构通过贴现窗口可从美联储获得三类贷款：
1.调整性信贷。当存款类金融机构存在短期资金需要，但又耗尽了其他资金来源时，美联储可向它们提供这种“调整性贷款”，该信贷的期限非常短，一般是隔夜即还。
2.中期信贷。这类信贷的要求与调整性信贷相似，即存款类金融机构不能再从其他来源获得资金，只不过期限长些而已。为了借用中期贷款，存款类金融机构一般需要向美联储提交借款报告，说明借款的需要和还款计划。美联储1984年给大陆伊利诺斯银行50亿美元的贷款即属于这类贷款。中期贷款主要发放给那些遇到较严重流动性问题的银行，中期贷款利率比季节性贷款利率要高出0.5个百分点。近年来，美国的存款类金融机构基本已不再借用这种信贷。
3.季节性信贷。季节性信贷主要发放给位于旅游区和农业区的中小银行，因为这类地区的中小银行在旅游或农业活动中经常因季节性原因而需要向美联储借款。
显然，这三种贷款具有不同的用途。
长期以来，调整性贷款的利率一直低于联邦基金目标与市场利率25至50个基本点，调整性信贷利率相当于美联储的基本贴现率。而中期贷款和季度性信贷的利率水平是在市场利率的基础上按美联储的相关公式决定的，两者的利率水平一般高于基本贴现率，或者与基本贴现率持平。美联储贴现窗口框架的这种利率结构存在明显的缺陷，即从理论上说，作为美联储基本贴现率的调整性信贷利率低于市场短期利率有可能鼓励符合借贷条件的存款类金融机构为利用贴现率与短期市场利率的差异获利而借用贴现信贷[2]。美联储在设计这一框架时也意识到这种缺陷及这种缺陷被利用的可能性。
为了弥补这种缺陷可能带来的不良后果，美联储在借用调整性信贷的资格上设置了许多附加条件或“门槛”，如美联储在其《A条例》中规定借用调整性信贷的金融机构必须首先借用其他来源的资金，待不能再从其他来源获得资金时方可申请借用美联储的调整性信贷，并需说明借用的需要。同时，《A条例》还禁止金融机构借用调整性信贷参与联邦基金市场的借贷活动[3]。设置这些附加条件的后果是：
第一，加大了美联储的监管成本。美联储要审查申请借用调整性信贷的金融机构借款必要性并确保借用资金使用的恰当性等等，为此需付出较高的管理成本。
第二，影响了贴现商品提供流动性作用的发挥。美联储严格管理调整性信贷的借用也给有意借用调整性信贷的金融机构带来一些不确定性因素，因为过于严格的审查会造成种种不必要的误会或担心。金融机构往往担心，一旦借用了调整性信贷后是否会给市场带来一种错误的“信号”，使市场误认为是该金融机构出了问题或麻烦。这种担心实际上使得一些金融机构在出现一定的流动性需要时本来应当和需要借用美联储调整性信贷的也“望而却步”。这种状况显然削弱了美联储贴现窗口作为货币市场缓冲器从而防范金融风险的功能。
为了弥补上述缺陷，完善美联储贴现窗口机制的“缓冲器”和“救火器”（指防范金融风险的功能）的功能，更好地充当“最后贷款人”的角色，2002年5月24日，美联储理事会提出设立新的“初级信贷”和“二级信贷”便利建议，以取代调整性信贷和中期信贷，并向社会各界征求对建议的意见和评论。经过90天广泛征求意见阶段，美联储理事会对原建议作了一些小修改后于2002年10月31日批准了最终的贴现窗口规则。初级信贷便利与调整性信贷的主要区别在于：（1）借用初级信贷便利的金融机构的经营状况须符合稳健条件。（2）不要求借款的金融机构必须在从其他来源不能获得资金的条件下才可借用初级信贷便利。（3）对于不能在市场上合理地获得短期流动资金的合格金融机构，借用初级信贷便利的期限可以长至数周。（4）初级信贷便利的利率水平高于联邦基金目标利率，改革后初级信贷便利的利率首次定为高于联邦基金目标利率100个基本点。（5）金融机构借用初级信贷便利的目的不加限制。
美联储还为不符合借用初级信贷的金融机构设立了二级信贷便利，以满足它们对临时流动资金的需要。二级信贷便利也可用以解决金融机构的严重财务困难。美联储理事会还初步决定，二级信贷便利的利率比初级信贷便利高50个基本点。经过广泛征求意见，美联储理事会决定仍保留季节性信贷，并不作较大的修改。
贴现窗口框架改革后，2003年，存款类金融机构借用初级信贷的总额为4.12亿美元，若与2002年作用相似的调整性信贷总额相比，存款类金融机构向美联储贴现窗口借款的规模虽继续下降，但应该说这种下降与贴现窗口框架的制度特征已无明显的关系，因为总体上说，新的框架已基本消除了原制度对金融机构在借款需求上所产生的不确定性，从而保证了贴现政策的市场“缓冲器”和金融“救火器”的作用。2003年初级信贷借用额较低主要是市场需求因素所致，如初级信贷利率水平高于货币市场的一般短期利率水平也可能会对金融机构的借款需求产生一定的抑制作用。
正像美联储所声明的那样，改革贴现政策并非着眼于对当时宏观经济的调控，而旨在克服和避免其缺陷，恢复和强化其功能，其深远意义则是保证银行业的流动性从而有效防范金融风险[4]。
首先，总体上说，美联储改革贴现窗口框架及贴现政策对于完善美联储的“最后贷款人”职能具有积极的意义。改革的背景主要与美联储贴现窗口机制内在的缺陷有关，而与经济周期性因素无关，换言之，并非由于2001年3月美国经济陷入衰退后所产生的需要。严格地说，近年来，在美国，贴现窗口作为美联储一种传统的调节宏观经济的货币政策工具的作用已明显弱化，甚至退化。如同美联储所说的那样，贴现窗口框架的改革对货币政策决策与态势并不产生任何影响。
其次，改革的真正意义在于维持金融稳定和防范金融风险，显示了美联储加强防范金融风险和促进金融稳定的决心。
（1）增强美联储的调控能力
新的贴现政策的确简化了贴现窗口框架的结构，从而有效地增强了美联储的调控能力，大大地减低了美联储的管理成本。
（2）促进金融监管
按照新的贴现政策，在确定初级信贷便利的资格条件及标准时，美联储合理和广泛运用了金融机构监管方面的信息和要求，从而加强了美联储的外部监管，同时也促使金融机构内部控制和信息管理水平的提高。
（3）加强对金融机构利用政策缺陷套利的制约
贴现信贷利率水平与结构的改革具有重要意义，它可以在较大程度上杜绝金融机构不适当地借用贴现信贷和对贴现信贷产生过度的需求等问题的发生。
（4）保证稳健经营的金融机构的流动性需求，且避免负面的“信号”作用
贴现政策的新变化，消除了市场可能产生的对于借用贴现信贷的金融机构的误解，从而既保证了金融机构的流动性需求，又杜绝了因信息不对称而导致恐慌乃至银行危机的潜在风险。
二、美联储贴现政策改革对于我国的借鉴意义
通过上述分析可见，美联储贴现政策改革的真正意义在于维持金融稳定和防范金融风险。同时也反映了国际金融风险管理领域的共识和趋势，这对于我国具有重要借鉴意义。我国加入世界贸易组织后金融市场的进一步开放，尤其是2006年我国银行业将全面开放，国际竞争将使得我国金融机构的经营环境风险更大。这一方面是由于竞争必然催生市场创新，而创新又必然伴随着更大的风险，因而风险环境可能更加恶化。中国的银行业不仅规模巨大，目前全部银行存款大约为16万亿元，约占中国GDP的160％，而且银行在中国的金融体系中占有支配地位，一旦中国发生银行危机，其对中国经济的打击可能要比别的国家更大。因而我们必须重视银行业的风险防范与监管问题，并且要善于研究和把握国际金融监管领域的新动向，研究和利用金融管理的新技术，以有效防范和化解金融风险。
1.银行业的稳健是一国金融体系的稳定和金融风险防范的关键因素
国际经验教训表明，银行稳定是金融稳定的关键，即便金融危机的爆发点不在银行（比如在货币、外汇或股票等市场），但随之而来的银行危机给经济带来的损害往往最大[5]。例如20世纪30年代美国的大萧条并非缘于1929年股票市场的崩溃，而在于1933—1934年大规模的银行倒闭。而美联储执行过于僵硬的政策而未能保证金融体系的流动性需求则更加重了银行危机。亚洲金融危机也表明，银行系统崩溃是导致经济大衰退并阻碍经济复苏的直接原因。亚洲金融危机和拉美金融动荡存在的性质上的差异就是亚洲出现货币与银行危机，进而使金融问题恶化、扩散，并最终演变为金融危机。拉美只是出现明显的货币危机，而银行的相对稳定和完善，特别是银行资产负债比例流动性状况以及盈利水平是重要支持。而从发达国家看，美国经济在20世纪90年代的繁荣与银行业的盈利趋同，进而使美国经济稳健性周期延续为历史最长，尽管美国经济有不确定因素，但银行业的稳健盈利依然支持美国经济继续增长。
2.“市场信号”对银行稳定极其重要，因而金融监管当局尤其要重视信息的传递及其对金融市场参与主体的行为的作用
“市场信号”对银行稳定的重要性在于，银行提供流动性服务的功能使银行自身面临挤提的风险，因为银行资产的流动性一般都低于负债的流动性。在这种情况下，如果存款人预期其存款价值取决于他们取款时的先后顺序，则即使没有出现关于银行资产不利的消息也可能出现对银行的挤提，这样健康的银行也会被迫倒闭。银行由于业绩不佳而被披露和造成挤提是有益的，因为这就是所谓的市场约束，但是由于信息不对称所导致的错误披露或不准确信息而引起挤提则是有害的。因为挤提迫使银行将未到期的资产出售，这会破坏生产过程，而且可能引起连锁反应和系统性风险。
3.国际金融监管的新动向
从国际上来看，以2004年刚刚通过的巴塞尔新资本协议为代表，银行风险监管主要着重于三个方面，也被称为“三大支柱”。第一个是覆盖信用风险、操作风险和市场风险的资本金约束，建立以资本金约束和资本的风险配置为基础和导向的内部风险控制。第二个是外部监管，强调监管机构更为主动地，以预警的、市场化的方式参与到银行整个业务的流程、风险管理政策和方案的评估，建立与金融机构在风险管理方面的动态合作关系。第三个是市场约束，强化提高信息披露水平和透明度，让外部的相关机构主动进行监督和约束[6]。在这个趋势推动下，当今国际金融风险监管的基本线索是，从强调单一化的监管标准转向多样化的外部监管与内部风险机制相结合，从信用风险监管转向全面风险监管，从一国监管转向国际合作监管，从合规导向的监管理念转向风险导向的监管理念。这些都有值得借鉴之处。特别是中国银行业的开放程度不断提高，国际金融业的这些风险管理趋势在中国银行业也会更为明显地显现出来。
4.中央银行的监管应重视金融稳定及促进金融风险防范
近年来各国金融监管愈加重视金融稳定及促进金融风险防范，金融监管的重点及目标也明确致力于金融风险。各国都力争将其货币政策建立在“风险管理”的基础上，例如在英国，2004年英格兰银行将金融监管原来的三项核心任务简化为两项目标，即保证货币政策稳定和金融稳定，而将原来的第三项核心任务提高金融市场和效能交由市场去完成，足见其明确的金融风险监管目标与决心。
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