从制度变迁探讨农村生活垃圾处理—以江门市“五级联动”综合治理模式为例
肖汉臻
根据《国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《江门市人民政府关于推进乡村振兴战略的实施方案》，广东省江门市下辖恩平市和鹤山市被设立为农村生活垃圾分类处理试点示范市，两市在改革过程中，围绕农村生活垃圾综合治理工作，形成了江门市农村生活垃圾“五级联动”综合治理模式。为系统性提炼“五级联动” 模式经验，讨论如何完成乡村人居环境长效治理问题，本文将围绕如何实现长效管理问题，分四个步骤分析提炼“五级联动”模式经验。首先，结合制度变迁理论，建立制度变迁分析框架。其次，介绍模式的具体内涵。第三，使用制度变迁分析框架，结合模式调研访谈记录，分析“五级联动”模式建立后制度变迁阻力与动力。最后，提炼模式经验，为接下来各地乡村人居环境治理中实现长效治理提供有益参考。
图1 制度变迁分析框架图
一、框架：制度变迁分析框架
通过梳理制度变迁理论，发现在诺斯（North）将路径依赖理论引入制度变迁理论后，制度变迁理论呈现阻力与动力二分形态，制度变迁动力理论包括制度创新、制度变迁和路径创造理论，制度变迁阻力理论包括路径依赖理论。制度变迁分为制度变迁前和制度变迁后两个阶段，两个阶段制度变迁阻力与动力作用方向不同。当制度形成前，制度变迁动力方向是旧制度向新制度，制度变迁阻力方向是新制度向旧制度；当制度形成后，进入均衡阶段，在没有新变迁目标情况下，制度变迁动力方向是新制度向旧制度，制度变迁阻力方向是旧制度向新制度。
制度变迁动力理论方面，结合戴维斯（Davis）、诺斯（North）、曼斯菲尔德（Mansfield）、拉坦（Ruttan）、速水佑次郎（Hayami）、林毅夫和逊斯托克（Schienstock）制度变迁理论思想，包括预期收益、比较优势、投资较少、实践案例、资源禀赋、统治者强制力、关键变迁事件和主观意愿八个因素。制度变迁阻力理论方面， 结合诺斯 （North）与拜耳（Beyer）路径依赖理论思想，总结不同学科领域路径依赖形成机制，包括建设成本、学习效应、协作效应、适应性预期、顺序机制、功能性机制、互补机制、权力机制、合法性机制和一致性机制十个因素。
The authors thank National Natural Science Foundation of China (Grant No. 61534004, 61604112 and 61622405).
同时，在理论运用上，有学者利用制度变迁阻力理论，建立制度变迁分析框架，或是制度变迁解释框架，用于分析案例制度变迁的过程和问题，针对所发现问题，运用制度变迁动力理论，提出制度变迁推动方案，在完成制度变迁后，应形成新的路径依赖保持制度变迁成果。通过建立制度变迁分析或解释框架，可以更加系统地解释案例新路径依赖形成过程，提炼上升为理论化、普遍化经验，便于经验推广。
依照不同主体的不同职能，户、村、镇、县四个主体在前端分类步骤中各有一套行动方案。户，即是村民。主要依照传统生活习惯，初步分类生活垃圾，分类出餐厨垃圾和可回收垃圾。村，即是保洁员。主要结合自身垃圾收集工作，进行二次分类，分类可回收垃圾。镇，即是垃圾中转站工作人员。主要结合自身垃圾收集工作，进行三次分类，分类可回收垃圾。县，即是垃圾处理设施工作人员。主要结合自身垃圾收集处理工作，进行四次分类，分类有害垃圾和其他垃圾，投入不同垃圾处理流程。后期建设更多种类垃圾处理设施后，有害垃圾和其他垃圾的分类工作将在镇一级完成。
二、内涵：“五级联动”三个步骤
“五级联动”模式基本形成，但由于乡村人居环境整治其他行动和市场因素， 禁止大量饲养牲畜，可回收垃圾收购价下降，乡村传统餐厨垃圾和可回收垃圾处理途径逐渐丧失，作为补充的处理设施建设尚未完备，垃圾处理出现困难。同时， 小部分基层干部和村民意识尚未改变，认为垃圾综合治理增加了政府和集体支出，增加了政府财政资金压力，减少了村民分红，改变、限制了原有生活方式， 不配合甚至抵制垃圾综合治理工作。
（一）前端分类
农村生活垃圾分类工作需要将生活垃圾分类为餐厨垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾四类，且分类工作涉及全市县，需要形成户、村、镇、县四级协同合作的前端分类方式。
随着科学技术的不断更新，信息技术普遍的使用到了各个领域，通过利用信息技术不仅提高了相关人员的工作效率，同时更加充分地实现了科学的管理，所以在实际的财务会计与管理会计相融合的时候，更应该把信息技术有机地结合进去。比如在某企业当中完全可以运用信息技术将企业财务与管理进行融合。而在大数据共享的同时信息技术又表现出了很好的效果，企业通过建立数据库以及信息管理的方式，把有关的财务以及管理信息进行有规律的有机调整，在实现信息收集的同时，更要让企业当中的管理人员积极地参与到其中，只有这样才能够向企业提供良好建议。
因此，本文结合各位学者理论和理论实践成果，建立制度变迁分析框架，将框架运用于分析江门市农村生活垃圾“五级联动”综合治理模式形成后的阻力与动力机制，最终形成“五级联动”模式制度变迁框架。
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图2 农村生活垃圾“五级联动”综合治理模式图
图3 前端分类方式图
图4 中端转运方式图
（二）中端转运
农村生活垃圾转运工作需要将农户家中产生的生活垃圾，层层转运到垃圾末端处理设施，且转运工作涉及全区县，需要形成户、村、镇三级协同合作的中端转运方式。
依照不同主体的不同职能，户、村、镇三个主体在中端分类步骤中各有一套行动方案。户，即是村民。主要依照传统生活习惯和自身自觉，定时将自家经过初步分类的垃圾投放到门口垃圾桶，垃圾桶由镇政府统一发放。村，即是保洁员。主要负责从各户门口收集垃圾，集中丢弃于村口垃圾箱，同时组织定期村面清理，清扫小部分村面垃圾，集中丢弃于村口垃圾箱。镇，即是镇政府雇佣的转运车队，分为两个部分。第一，村口—垃圾中转站转运车辆，负责集中转运各村村口垃圾箱垃圾，存放于镇垃圾中转站。第二，垃圾中转站—处理设施，负责将垃圾中转站压缩好的垃圾转运到垃圾处理设施。
（三）末端处理
农村生活垃圾处理工作需要完成餐厨垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾的分类处理，且处理工作涉及全区县，需要形成户、村、镇、县、市五级协同合作的末端处理方式。
依照不同主体的不同职能，户、村、镇、县、市五个主体在末端处理步骤中各有一套行动方案。户，即是村民。主要依照传统生活习惯，通过饲养牲畜、作物施肥等方式处理利用餐厨垃圾，通过出售给村中垃圾回收小贩处理利用可回收垃圾。村，即是保洁员。主要通过日常村庄清理工作，通过出售给村中垃圾回收小贩处理利用可回收垃圾。镇，即是垃圾中转站工作人员。主要通过日常垃圾压缩处理工作，通过出售给垃圾回收小贩或垃圾回收公司处理利用可回收垃圾。县， 即是垃圾处理设施。目前恩平鹤山两市垃圾处理设施都是垃圾填埋场，将有害垃圾储存于有害垃圾储存点，等待集中处理，将其他垃圾消毒填埋。市，即是江门市人民政府。江门市人民政府统筹下辖各区县，寻求与企业合作，联合建设垃圾焚烧发电厂、餐厨垃圾处理厂、塑料回收厂、玻璃回收厂、有害垃圾处理厂等设施，供各区县共同使用。
图5 末端处理方式图
图6 “五级联动”模式制度变迁框架图
三、成因：新路径依赖形成过程
（一）制度变迁阻力分析
组合对恩平鹤山两市“跨村联营”模式制度变迁阻力与动力两方面分析，形成“五级联动”模式制度变迁框架。
2.1 3种检测方法检出结果比较 固体培养法支原体阳性检出率为47.8%(269/563)，液体培养法支原体阳性检出率为44.8%(252/563)，PCR法支原体阳性检出率为50.1%(282/563)。PCR法支原体阳性检出率高于固体培养法、液体培养法，但3种方法的支原体阳性检出率比较，差异无统计学意义(P>0.05)。见表1。
总结制度变迁阻力，分为投入和思想两方面因素，其中以成本方面因素为主。为形成“五级联动”模式，各级政府投入大量人力物力，配套设置一系列制度，配备一系列设备设施，各相关主体也形成了新的分工合作机制。放弃新模式，重回旧模式，意味着放弃此前所有投入，也与政府想法相抵触，难以为大部分相关各主体接受，新制度得以形成新路径依赖。
（二）制度变迁动力分析
完成农村生活垃圾综合治理分为分类、转运和处理三个步骤，所需垃圾分类、转运、处理量大，需要在各个步骤调动户、村、镇、县、市五个主体协同合作。农村生活垃圾“五级联动”综合治理模式正是在这个背景下形成的，主要目的在于联合多方力量共同完成农村生活垃圾综合治理工作，分为前端分类、中端转运和末端处理三个步骤上的联动，各个主体依各自职能不同而负责不同事务。
地质雷达接收信号通过转换处理后传送到计算机端接收处，再通过对应的数据处理（如零点调整、减背景、增益）后形成雷达探测图像。只要探测物与周围介质存在介电常数差异，图像就会显示出异常，并根据同相轴追踪得到探测物反射波的旅行时长T，由公式（1）便能得出目的层所在的深度：
“五级联动”模式形成后，主要包括六点制度变迁阻力因素。第一，互补机制，相应制度配套已经形成。第二，建设成本，相应设备设施配备基本完整。第三，协作效应，各相关主体合作机制已经形成。第四，合法性机制，模式获得各相关主体肯定。第五，权力机制，权力主体希望将模式固定并推广。第六，适应性预期，相关主体认为模式将持续运行。
“五级联动”模式形成后，主要包括五点制度变迁动力因素。第一，资源禀赋，垃圾处理设施途径不足。第二，主观意愿，小部分基层干部和村民意识尚未改变，环保意识未树立。第三，比较优势，回到原有垃圾治理方式可以减少政府和集体资金投入，减少生活干预。第四，预期收益，政府可以减缓继续投入资金带来的财政资金压力，村民可以增加集体分红，回归原有生活方式。
总结制度变迁动力，分为收益和思想两方面因素，其中以思想因素为主。“五级联动”模式形成时间较短，小部分村民和基层干部意识尚未改变，只能看到垃圾治理带来的投入增加和自身损失，看不到垃圾综合治理带来的环境改变和收益增加。重回原有垃圾治理模式，短时期内他们受到的干预减少，可能获得的收益增加，成为新路径依赖形成的重要阻力。
（三）“五级联动”模式制度变迁矩阵
经过恩平鹤山两市政府努力，“五级联动”模式相应的制度配套基本形成， 设备设施配备基本完整，各相关主体围绕“五级联动”模式形成了新的分工合作机制。同时“五级联动”模式运行至今，使政府垃圾处理压力减小、村庄环境改善、村民环保意识增强，获得了大部分村民、基层干部和上级政府的肯定，在下一个阶段，他们准备将模式从现在各试点推广到全江门市。
企业战略管理领域“竞争优势”的概念最早由英国经济学家钱伯林提出，后来波特又将其引入到国家区域竞争研究领域[8]。竞争优势理论与绝对优势理论、相对优势理论和资源禀赋等基本理论一脉相承，均属于竞争力理论研究的基础理论。
四、经验：乡村人居环境长效治理
（一）长效治理是主要任务
恩平鹤山两市各村保洁员工资，除部分村集体收入较高村庄，主要依靠镇政府财政补贴，500 块钱左右，招工十分困难，缺乏退出机制，工作难以监督。垃圾转运处理所用设备设施易受腐蚀，日常需要频繁保养，且一定时间必须更换。由于垃圾治理不可盈利性，现农村生活垃圾综合治理主要由政府财政资金投入，不可持续。
首先，美国政府各部门有权选择是否对相关主体予以制裁以及如何制裁。例如，最新颁布的第13846号行政令，授权财政部长在征询国务卿的意见后，“可以”对从事相关受制裁行为的主体予以制裁②Section 1 of the Executive Order 13846 of August 6, 2018, Federal Register, Vol. 83, No. 152.。可见，美国政府各部门需要在综合衡量后，再决定是否对相关主体予以制裁。同时，对于已经受到制裁的主体，美国政府也可以随时决定取消对其制裁。
农村生活垃圾“五级联动”综合治理模式中，基本搭建起庞大的农村生活垃圾综合治理体系，但长效治理尚未完全实现。依农村生活垃圾综合治理的人员、设备和资金需要，长期来看，若不能尽快形成长效治理体系，农村生活垃圾综合治理效果难以保持。所以，购买设备、建设设施、雇佣人员对于构建农村生活垃圾综合治理体系而言只是个开始，保证体系长效治理，才是农村生活垃圾综合治理的主要任务。
（二）扩大组织化是长效治理的关键
以恩平市牛江镇农膜回收补贴为例，牛江镇在镇政府协调下，制定了农膜回收方案，由镇政府和村委会出资补贴废品回收企业，回收村庄农业生产废弃农膜， 极大改善了村庄农田生产环境。通过农膜回收补贴，农户、废品回收企业、村委和镇政府四个主体围绕垃圾治理组合成利益相关整体，农户找到了农膜处理途径、废品回收企业获得补贴、村委会和镇政府以较低的成本完成了垃圾治理任务。
由于农村生活垃圾综合治理公益性，单一组织难以承担实现长效治理所需资源消耗。农村生活垃圾“五级联动”综合治理模式中，以利益为抓手，围绕利益协调做文章，组成利益相关整体，变单一组织治理为多组织联合治理，扩大组织化，共同开展垃圾治理工作，让参与农村生活垃圾综合治理的各主体支出平摊， 且达成预想目的。使垃圾综合治理工作可以获得更多支持，单一组织资源消耗较少，垃圾综合治理工作可以维持更长时间。所以，协调各方利益，组成利益相关整体，是组合各方力量，共同分摊支出、达成预想目的，实现农村生活垃圾长效综合治理的关键。
（三）传统习惯是长效治理的双刃剑
针对村民不良卫生习惯，恩平鹤山两市发动各级政府机构、村委会、村民代表和村庄党员，通过各种形式的宣传工作，为村民权衡利弊，通过各种形式村规民约，约束村民不良卫生行为，敦促村民改变不良卫生习惯。为延续村民垃圾回收习惯，恩平鹤山两市通过垃圾回收补贴和引进垃圾回收公司稳定原有村庄垃圾回收渠道，保持村民自觉垃圾回收利润，从而保留村民垃圾回收习惯。
由于农村生活垃圾综合治理零散性，靠政府力量完成全部生活垃圾收集不划算也不现实。农村生活垃圾“五级联动”综合治理模式中，充分合理利用村民传统习惯，以宣传方式缓和村民不良卫生习惯，使其减少垃圾乱丢、乱倒的不良习惯；探索村民调动机制，延续村民垃圾回收习惯，使其愿意自觉回收处理，让村民自觉成为农村生活垃圾综合治理的一分子，减少政府组织垃圾治理压力。所以， 传统习惯有利有弊，取垃圾回收习惯之长，补不良卫生习惯之短，发动村民为农村生活垃圾综合治理出一份力，是组合农民力量，减少政府资金压力，实现农村生活垃圾长效综合治理的双刃剑。
（四）考核监督是长效治理的推动力
恩平鹤山两市根据农村生活垃圾综合治理需要，结合各主体实际情况，构建起了多级农村生活垃圾考核监督机制，从体制机制上推动农村生活垃圾综合治理。一是将农村生活垃圾综合治理效果纳入政府工作人员政绩考核标准中，成为政府各级工作人员关注重点。二是制定村庄保洁员工作考核标准，包括保持村面卫生、垃圾清运等项目，与保洁员的工资、奖金和评比成绩挂钩，促使其工作认真负责。三是定期组织农村环境巡查，追究不达要求村庄的责任人，消除工作人员侥幸心理，促使其工作认真负责。
由于农村生活垃圾综合治理特殊性，政府工作人员及受政府村委聘用的工作人员为垃圾治理重要主体，却不直接受益。农村生活垃圾“五级联动”综合治理模式中，结合农村生活垃圾综合治理工作实际情况，为政府工作人员和保洁人员制定工作考核标准，依据考核标准对农村生活垃圾综合治理工作完成情况进行定时考核监督，有助于敦促各级工作人员在实际工作中认真负责。所以，对于农村生活垃圾综合治理的非直接受益者，结合实际情况制定考核标准，建立利益相关考核标准，是厘清工作任务，提高各主体工作积极性，实现农村生活垃圾长效综合治理的推动力。
（作者单位：华南农业大学人文与法学学院）
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