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一、农民负担问题的严重性
农民问题，曾经是中国革命的根本问题，现在又成了我国改革开放和现代化建设的关键问题。尽管改革开放始于农村，而且二十多年来农村改革取得了很大的成就，但是奇怪的是，随着中国现代化进程的加快，农民问题越来越突出，尤其是当前农民负担过重问题，已经成了影响现代化建设成败的关键问题之一。
改革开放以来，我国城乡差别经历了一个由缩小到扩大的过程，具体表现在工农产品“剪刀差”的扩大，城乡居民消费水平和存款额差距的进一步扩大。
1978 年以前农民每年通过“剪刀差”方式向国家提供的积累为100－300亿元。此后虽然价格“剪刀差”有所缩小，但绝对数仍在增加， 1983年为四百多亿元，后来每年仍达600－1000亿元。［1］（P277 ）1989－1992年农产品收购价格上升5.3％，而农用生产资料价格却上涨34％，“剪刀差”又扩大了16.1％。［2］
城乡居民收入差距在改革后曾一度缩小，1978－1984年由1：2.37降为1：1.71，但1992年又扩大到1：2.59，1994年则达到1：2.86。都超过了改革前的水平。若加上城市人口福利性隐性收入，1992年的城乡收入差距的修正值达1：3.34。
城乡居民消费水平差距1978年为1：2.9，1985年降到最低点1：2.3，1990年又上升到1：3.0，1993年再上升到1：3.5，亦超过改革前的差距水平，如加上城市消费中的福利部分（如公费医疗、住房、煤、电补贴等），则城乡消费水平差距的修正值可能高达1：4.0。
从城乡人均存款差距来看，1992年为7.93：1， 扣除非居民储蓄因素，城乡居民结余购买力差距为6：1。［3］（P167 ）党中央和国务院对减轻农民负担非常重视，采取了一系列重大措施。1990年2月， 国务院发出《关于切实减轻农民负担的通知》；1991年10月，党的十三届八中全会提出《要采取有力措施，减轻农民负担》的要求；1991年12月国务院发布《农民负担费用和劳务管理条例》；1993年3月， 中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于切实减轻农民负担的紧急通知》；同年7 月召开的第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》；1998年7月21日，中办、 国办又发出《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》；党的十五届三中全会作出了《中共中央关于农村工作若干重大问题的决定》等等，把减轻农民负担用法律手段规范下来。但是，中央关于减轻农民负担的一系列政策法规并没有得到有力的贯彻执行，不仅农民负担问题没得到解决，而且近年来越来越严重。
据《中国合作新报》1999年11月25日报道，近两年来，全国每年乱收费数额高达6000亿元。显然，在这庞大的天文数字背后，农民利益受到了严重的伤害，由此而引发的“上访”和“民告官”事件屡有发生，严重地激化了政府与农民之间的矛盾，影响了地方的社会安定。
1998年8月，陕西省子洲县裴家湾乡12，688名农民联合状告乡政府乱收费，其规模之大，人数之多，占全乡总人口的67％。中央电视台“社会调查栏目”就此事件播放了长达2个小时之久，可谓史无前例， 引起了全社会的广泛关注。两个月之后，1998年10月，四川省梁平县新盛镇农民罗昌荣因抵制乱收费，被四名乡干部活活打死。这件事也引起了从中央到地方有关部门的高度关注，在社会上产生了强烈的反响。 ［4］此类与农民负担有关的恶性案件从1992－1998年在全国各地接连不断发生，被新闻单位披露后，在社会上引起了强烈的震动，农民负担问题成为社会关注的热点问题，甚至成为一个具有爆炸性的社会政治问题。2001年引起了“两会”前所未有的高度关注。
二、对农民负担的合理性分析
究竟怎么样的农民负担是合理的？这是一个急需回答但又难以回答的一个理论问题。目前学术界做了大量研究，主要有如下七种观点。
第一，合理负担应满足“三个不影响”，即不影响农民的生产积极性，不影响农业的正常发展，不影响农民的正常生活秩序；第二，农民负担应该把握几个准则：首先保证农民留够用来补偿消费掉的生产和生活消费的必要量，以满足其基本生存需要和农业的简单再生产，其次在摆脱贫困的基础上，应使农民一定程度上扩大再生产，并随着收入的增加而相应地提高生活水平。最后，农民负担的增加不应该超过生产和收入的增长幅度；第三，确定农民负担的合理界限，必须坚持三个“有利于”原则：（1）必须充分体现社会主义的本质特征， 有利于农村经济的可持续发展；（2）必须与我国社会经济发展的战略目标相联系， 有利于农民生产水平和生活质量的提高；（3 ）必须正确估计农民对负担的承受能力，有利于农村安定团结和社会的繁荣；第四，农民负担的合理性，包括平等和效率两个方面，涉及三个环节：起点合理、过程合理、结果合理。起点合理指确定费税的集体选择规则合理，过程合理，指依法征收过程有效率，结果合理指征收结果既促进了经济效率又最大限度保证了公平。第五，农民依法交纳税金，按照国务院《条例》规定所承担的村提留，乡统筹费和劳务以及其他费用是农民的合理负担。除此以外，要求农民无偿提供任何财力、物力和劳务，均是不合理负担；第六，农民负担合理性从数量上应体现于：（1 ）不超过农民负担能力的极限；（2）负担的增加不超过生产收入的增长速度；（3）实行区域差异和收入水平差异负担；第七，农民的合理性负担包括：（1 ）国家规定的税金；（2）通过预算审批的村提留、乡镇统筹费；（3）按《教育法》规定筹集的教育集资，经县农民负担监督管理、财政等部门共同审核批准的受益区群众的集体还贷，经村队大会讨论通过的村范围的生产和公益性事业集资；（4）国家规定的行政事业性收费；（5）自愿原则下的有偿服务费等；由此可以看出，对农民负担的合理性认识和分析归纳起来不外乎两个问题：一是关于负担合理性的原则性问题；二是中央和地方政府规定的有关费用的项目划分问题。
无论原则问题还是费用项目的划分问题，都没有触及到农民负担根本解决的问题。因为都是把农民负担问题放在一个静态环境中来观察。实际上，这个问题的解决除了这两个方面的问题以外，还涉及广泛的问题。在不少学者的眼中，农民负担问题只是一个遵不遵守中央和地方政府的有关规定问题，或者是现有经济利益的分配问题。照笔者看来，政策问题和利益分配问题只有建立在健全的法制基础上，才能得到有效的解决。这就是说，农民怎样才能自己保护自己。依笔者所见：第一，加强农村法制建设的力度，农民用法律的利剑来保护自己的合法权益；第二，扩大基层政治民主，使中央政府农村政策的贯彻有一个坚定的地方政治基础；1979年9月28 日《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出：“确定农业政策和农村经济政策的首要出发点，是充分发挥社会主义制度的优越性，充分发挥我国八亿农民的积极性。我们一定要在思想上加强对农民的社会主义教育的同时，在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。离开一定的物质利益和政治权利，任何阶级的任何积极是不能自然产生的。我们一切政策是否符合生产力发展的需要，就是要看这种政策能否调动劳动者的生产积极性。”［5］（P184）第三，大力提高农民的文化教育水平， 使他们知道自己的权利和义务，增强在现代化进程中的主体意识，监督和反对地方干部的权力腐败行为。毛泽东在合作化时期认为“严重问题是教育农民”这句话现在仍然有指导意义。第四，中央在制订有关农民负担的政策和法规时，应考虑地域性差异，不能搞一刀切。
三、农民负担的现状分析
1.农民合理负担呈下降趋势
国家统计局调查结果显示：1990－1994年间全国农民人均纯收入年均增长15.5％。同期负担（注：指缴纳税金、上交集体承包任务、集体提留和摊派。）年均增长15.4％，两者基本上是同步增长；1995－1998年间，农民人均纯收入年均增长11.1％（未扣除价格因素），同期负担的年均增长6.4％，负担增幅低于收入4.7个百分点，负担呈相对减轻趋势。1998年农民负担出现回落，连续多年的扩张势头得到初步抑制：人均负担为106.7元，比上年减少1.32元，减少了1.2％。占上年人均收纯入的比重为5.1％，比上年回落0.5个百分点，比最高年份的1994年回落2.3个百分点。若按农民负担管理条例规定的口径计算，1998年农民人均税后负担为68.77元，比上年减少1.73元，减少了2.5％，占上年农民人均生产性纯收入的比重为3.5％，比上年回落0.4个百分点，比最高年份的1995年回落1.8个百分点。［6］
2.农民不合理负担越来越重
农民合理负担基本得到了有效控制，而农民承受的不合理负担则越来越沉重。据农业部农民负担监督管理办公室统计表明，1991年能够统计到的农民支出的行政性事业费高达17.7亿元，各种罚款23.1亿元，集资摊派41亿元，其他社会负担38.1亿元。上述各项合计，人均13.8元，占上年人均纯收入的2.5％。但是地方调查结果表明， 不合理负担占农民人均纯收入的5％－7％，大大超过农业部的统计结果。山东省农业厅的调查结果显示，山东省聊城地区冠县烟庄乡，1992年农业税25.3万元，“三提五统”62万元，而其他负担高达88.7万元，这还不包括乡镇部门向农民收费6万元，计划生育罚款43.2万元。［7］（P86 ）有关数据表明，不合理负担远远超过了中央规定的5％的警戒线。 下面试通过四个个案分析来加以说明（分别见表1，表2，表3，表4）
资料来源：《中国农业年鉴》及农业部统计资料1992－1997年。
资料来源：（甘）调查与研究，1999.10第16页。
资料来源：江西省减轻农民负担办公室统计资料（1996）。
资料来源：《农业技术经济》，1996年，第6期，第28页。
中国地域辽阔、各地区在地理位置、自然资源、劳动力素质和物质技术条件等方面存在着很大差异，造成了我国不同地区的农负担也存在着明显差别。经济发展比较快的地方农民负担轻，经济发展比较慢的地方农民负担重。上表数据表明，1996年，东部地区农民人均负担额100.4元，占上年人均纯收入的4.57％。中部地区农民人均负担额141.20元，占上年人均纯收入的8％；西部地区农民人均负担额72.6元，占上年人均纯收入的6％。1997年，东部地区农民人均负担127.20元，占上年人均纯收入的5.17％；中部地区农民人均负担101.4元，占上年人均纯收入6.21％。西部地区人均负担70.8元，占上年人均纯收入的6.06％。
从上表可以看出，集体提留摊派增幅远远高于农民人均纯收入增长幅度；农业税1998年比1985平均增幅比农民人均纯收入低0.08个百分点，比现金收入高0.39个百分点；集体提留比农民人均纯收入增幅高8.96个百分点，比现金收入高9.43个百分点； 税费增幅快于农民收入增幅。
从上表可以看出，农民人均纯收入在6年间增长了3倍多，人均负担也增长了3倍；统筹提留款始终在人均纯收入的4％左右，加上国农税收就会突破5％警戒线；其他社会负担变化较大，1994、1995年人均达24.30元；从提留统筹合计看，1995年人均负担70.9元， 占上年农民人均纯收入1068元的6.6％，1996年农民负担87.90元，占上年农民人均纯收入1343元的6.5％。上述负担合计逐渐上升， 而且超过国家规定的负担率。如果加上国家税收，则超过国家规定的5％的警戒线。
从上表上看，浙江省农民负担低于全国平均水平。据有关部门调查显示，通过对300份调查表的统计分析，其结果表明， 从浙江省平均水平来看，1995、1996、1997和1998年农民人均实交负担额分别是101.74、138.17、168.58和141.33元，分别占上年人均纯收入的比例为5.26％、5.52％和4.59％，低于全国其他省份，1998年浙江省的农民负担已不超过国家规定的农民负担占上年人均纯收入的5％的标准。
四、中国农民负担过重的原因
在调查中笔者了解到，造成当前农民不合理负担逐年加重有如下几方面的原因：
1.农民收入增长滞缓，甚至出现负增长
改革开放以来，我国农民收入增长情况经历了四个明显的不同阶段：1978－1984年农民纯收入从改革前的134元增加到355元，扣除物价上涨因素，实际增加1.3倍，年均增长率达到17.7％。1985－1988年是农民收入继续缓慢增长时期，农民人均纯收入由398元增加到535元，扣除物价上涨因素，年均增长率为5.0％。1988－1991 年是农民人均实际纯收入停滞徘徊的阶段。农民人均纯收入从602元增加到709元，名义上增长率仅为17.8％，扣除物价上涨因素，1989年农民人均收入比上一年实际下降了1.6％，是改革开放以来农民实际纯收入的首次下降， 出现了负增长。1990和1991年虽有好转，但3年平均实际增长0.3％。1992年至今是农民人均纯收入恢复增长阶段。农民人均纯收入由784元增加到2090元，增加了1.7倍，年均增长率为21.7％，实际增长率5.4％，恢复到缓慢增长时期的水平。
而农民的实际收支情况和农民负担状况又如何呢？请看一看河南省太康县某乡许庄村武氏全家7口（包括其老母）， 全年收支状况大体如下：
农业收入：
（1）9.6亩小麦，共收6000斤左右，每百斤80元，共4800元。种子、化肥、农药、浇水、机耕等农用支出约占三分之一，实收3200元。
（2）6.6亩玉米，共收4000斤左右，每百斤65元，共2600元，其中农用支出约占四分之一，实收约2000元。
（3）3亩棉花共收皮棉1500斤，每百斤70元，共收约1000元，其中农用支出超过三分之一，实收650元。
1996年的全年农业收入共计5850元左右。
全年四项主要支出：
（1）7口之家，每日10斤小麦，全年3600斤计，共2880元。
（2）无偿上缴的各项农负，亩均小麦150余斤，共1500斤，计1200元。另全家交钱250元，全年总共上缴1450元。（农负约占全年收入的25％）
（3）2个小孩的全年学杂费，共300元
（4）超生罚款1000元。（历年上缴罚款已万余元， 尚欠政府4000元，每年缴纳1000元）
上述四项支出共计5630元。
1995年，武氏一家被乡政府征收的钱粮共三项：超生罚款1000元，村提留、乡统筹粮1500斤（折合1200元），补棉花差价款250元， 共计2450元，占全年纯收入的42％。［8］（P348）
此为个别例子，但总的看来，农民人均纯收入增长趋滞缓，而农民人均负担率却逐渐提高。
2.机构膨胀，人员不断增加
改革开放二十多年来，县乡两级政府负担着每年安排数百名大中专毕业生和复员军人的压力，还得给离退休老干部的子女安排出路，导致组织机构膨胀。机构的膨胀，反过来增加农民的负担，从而陷入了恶性循环之中。据调查，某乡就有47个副乡长，简直不可思议。这并不奇怪，有的乡镇为了好办事，给村长也挂一个副乡长。笔者在陕西和宁夏调查中，陕西和宁夏有不少乡镇就有这种情况。这种庞大的“军团”开支从哪里来？只有从农民身上取。农民拿不出钱，有的乡镇干部就会采取各种手段，强行收取，稍有不从者，便以“扰乱社会治安，妨碍公务”为由，进行非法拘禁，拷打。近年来因农民抵制不合理负担引发的恶性案件，在全国农村中屡有发生。
3.农村教育费用负担过重
九年制义务教育的重担主要压在乡村两级政府上。据《中国经济导报》，全国农村住房抽样调查结果显示，1998年农村居民人均文教娱乐用品及服务支出159元，比上年增长7.6％，其中主要是学杂费增加较多，人均增加额占该项支出的73％，对低收入和贫困地区的农民来讲增幅更加突出。许多地方农民在交“三提五统”（内含教育费统筹）之外，还要交人均数十元的教育费附加。学生除学杂费、书本费之外，还交勤工俭学费、考试费、资料费等各种费用。1995年江西省提供的资料，农村人均学杂费支出67元，1998年上升为125元，增长87％， 致使一些贫困农民农庭子女过早辍学，如果有子女考上中专、大学，在城里的高额学费和生活费用更是令相当部分农民靠正常的家庭经营收入无法支撑，必须每年大量借款，每学年需借款7000元左右［9］， 农民说“无学上发愁，有学上也发愁”。
4.巧立名目乱收费
有些村干部和乡镇干部，为了谋求个人的政治前途，置党和国家的政策法规于不顾，甚至肆意践踏国家法律。他们懂得“数字”是考核政绩的重要指标。据《经济消息报》记者报道，河南固始县徐集乡吴庙村：土地提前承包费村干部说了算。村支部书记张士明告诉村民，要调地可以，谁家的孩子不满15岁的要向村委提前交土地承包费，年龄差一岁交100元，差两岁交200元，以此类推，凡是不交钱的，一律不给调地。个别村民壮着胆子向村干部要交钱的法律依据，但张对村民说，我们的话就是依据！无可奈何的村民为了调得薄薄的几分土地，只好忍气吞声，东拼西凑向村委交付了所谓的“提前承包土地费”。交款中最高达800元，最低的100元，在村民提供给记者十几份盖有“固始县徐集乡吴庙村村民委员会”大红印章的现金收据上是这样写的：1997年8月11 日，给予调地，提前承包地费，宋刚400元整、张六林600元，王修平450元，段加明500元。此次吴庙村委收取提前承包土地费的有160多户左右。
要维护机构的“运转”，满足腐败官员的挥霍，一些地方的农民就像砧板上的肉，任人宰割。农民一无文化，二不懂政策（根本不向农民传达），明明知道乡干部和村干部在乱收费乱摊派，却有冤无处诉。
总之，有些地方政府把来自内外部的经济压力转移到农民头上，增加了农民额外的经济负担。一是内部开支的压力。由于靠财政吃饭的各类机构不断追赶“现代化”，建大厦、买小车、配大哥大、公务开支大量增长，与此同时，不少干部追求高消费，吃喝、奖金、福利的支出又往往落到农民头上，比如强行农民订阅报刊杂志，加大罚款力度等。二是上交税收的压力。由于县属企业不景气，乡镇企业又大批倒闭，农产品市场价格低迷等原因，出现层层下达指标，甚至层层加码，违背实征原则，巧立名目收税收费。农村当前普遍超标收费问题严重，例如村电费仍高于1.0元／千瓦小时，个别地方村电费甚至高达1.60元／千瓦小时。
五、解决农民负担过重问题的对策和建议
江泽民总书记曾经指出“减轻还是加重农民负担绝不是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力发展的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题，必须把减轻农民负担问题提到这样的政治高度来认识，提到共产党的宗旨和农村政权稳定的高度来认识，农村是共产党革命的摇篮，农民是革命的主力军。没有农民群众的巨大牺牲，就不能取得革命的胜利，全心全意为人民服务是共产党的一贯宗旨，中国80％的人口都在农村，与农民的关系处理的好坏，直接关系到中国共产党是否得到了人民群众的支持和拥护，如果这方面出了问题，可以说我们就失去了最广大、最可靠的同盟军，我们的立国之本就会动摇，我们的事业就很可能葬送。”［10］（P1953）
1.以农民利益为重，切实减轻农民负担
改革开放以来，农村面貌发生了巨大的变化，农民刚开始过上温饱生活，有的地方农民正在向小康目标迈进，但是我们也要实事求是地估计农民的收入状况。当前农民种田不赚钱，农民收入很难增加，如果遇上天灾人祸，就会有大部分农民返贫。要增加农民的收入，目前最现实的只有两条出路，一是提高农产品的价格；二是减轻农民的负担。但是在目前市场状况下，提高农产品的价格，显然不现实。1998年国务院要求按保护价，敞开收购农民的粮食，由于不能实现顺价销售，结果使粮食部门背上了沉重的包袱，这种办法目前行不通。那么只能走第二条路，帮助农民减轻负担，降低种田成本，增加农民收入。但是，虚报农民收入，致使减轻农民负担停留在口号上，反而造成农民负担一年比一年加重。江泽民总书记谈到农民问题时，总是着眼于政治的高度，他告诫全党，如果同农民关系处理不好，立国之本就会动摇，我们的事业就很可能葬送。江总书记的话给全党敲起警钟。因此，当我们思考农民问题时，一定要从政治上看问题，我们必须牢固树立“农业、农村、农民”的基础地位的意识。
2.精简政府机构，转变政府职能
精简机构，裁减冗员，转变职能不仅是中央政府的改革方向，也是地方政府改革的指南。现在一个60多万人的县，吃皇粮的就达成1.2 －1.5万人之间，一个乡镇，靠农民负担的人数，也在150－200人左右，而一个县，实际财力也就是一个亿。［11］用一亿的财力，负担万人以上的“皇粮”队伍，怎么能糊口过日子？内地大多数工商业不发达的县，政府养不起这么多的人，自然就要从四面八方向农民伸手要钱，再加上内地干部的工资水准很低，要想多捞油水，只有向农民摊派，向农民乱收费，所以农民的负担，也就越来越重。贫困地区的情况就更加严重了。所以减轻农民负担的硬招，就是精简机构，精干队伍，实行“小政府大服务”的管理体制。如果把农村基层组织的干部大大压缩，不仅便于工作，而且能够真正减轻农民负担。
3.减负与发展双管齐下，同时并举
这是解决农民负担的有效途径，基层干部要以民族兴旺为己任，真正以农民利益为重，大力发展农村经济，千方百计地增加农民的现金收入。应当鼓励农村中的优秀分子跳出农村，积极引导帮助他们从事工商业，为农村经济发展积累资金和市场资源。传统的小农经济已经走到尽头，农村的发展要有时代和世界的眼光。具体如下：第一，大力发展乡镇企业，重点引导农民发展个体私营企业和股份制企业，发展第三产业。第二，大力发展农副产品加工业，走农业商品化和产业化道路；第三，大力发展中小城镇，加快非农化步伐；第四，在农村推行多种所有制形式，解放农村生产力，调动广大农民的生产积极性。
4.积极探索农村税费改革经验，从根本上减轻农民负担
农村费税改革是继家庭联产承包责任制后，调整农村现有生产关系，解放农村生产力的第二次革命，也是党中央目前关于切实减轻农民负担和发展农村经济的战略举措。其作有：一是规范收费行为，遏制农村“三乱”；二是初步规范农村分配关系，促进了乡镇财税征管体制改革；三是进一步完善村民议事制度，促进农村基层民主政治建设；四是改善了党群干群关系，维护农村社会稳定。实践证明，安徽等地的税费改革试点工作，得到了广大农民和基层干部的拥护，大幅度地减轻了农民负担。因此，总结经验全面推进农村税费改革，使农民早日摆脱负担过重之苦，就成为新时期全党、全国人民的一项伟大而艰巨的任务。
综上所述，农民负担问题已经成为当前“三农”问题的核心问题，乃至影响中国现代化建设能否顺利进行的社会政治问题，无论在理论上还是在实践都是如此。但是中国农民负担问题是相当复杂的，因此，解决这一问题是一个长期的历史过程，需要有打持久战的思想准备。但是另外一方面，这一问题由于长期积累，矛盾相当尖锐，解决这一问题又是刻不容缓的。正像解决现代化建设中的其它问题一样，需要用新思维，既要从经济方面加以解决，又要从政治和法律方面加以考量，总之，要充分利用好经济上的费税改革、政治上的基层政权的民主化和农村问题的法律化、司法监督的程序化这三大杠杆，把党的农村政策全面落到实处，使我们共和国大厦的基础更加牢固。
注释：
②表中的合同内负担包括村提留、乡统筹与劳务的资金折算数，合同外负担指除税金、合同内负担以外的各种收费、集资、摊派、罚款等，全部数据来自农户调查。
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