日本信息通信政策研究及其对中国的启示(Ⅰ)——日本信息通信政策的变迁，本文主要内容关键词为：日本论文,通信论文,政策论文,信息论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G359文献标识码：A文章编号：1007-7634(2009)04-0629-06
1 引言
2000年7月，八国集团在冲绳发表的《全球信息社会冲绳宪章》中认为：“信息通信技术是21世纪社会发展的最强有力动力之一，并将迅速成为世界经济增长的重要动力。”随着社会信息化浪潮的不断冲击，建立在信息通信技术(Information and Communications Technology，简称ICT)基础上的信息通信产业已经成为国民经济中的重要产业，也是信息产业中发展最快、规模最大的主要产业。但业内人士对ICT的理解并不统一。作为一种技术，一般人的理解是ICT不仅可提供基于宽带、高速通信网的多种业务，也不仅是信息的传递和共享，而且还是一种通用的智能工具，三网融合、IPTV、手机电视等都属于其范畴。这是因为信息技术(IT)与通信技术(CT)的融合，使得通信产业、电子信息产业、互联网、传媒产业之间的界限越来越模糊，由此造成了人们对信息通信产业范畴理解上的不一致。信息通信产业、电信产业、通信产业等概念常被混用，但实际上这些概念在内涵上有本质的区别。如通信产业包括了电信业，原信息产业部综合规划司编制的全国通信行业运行状况分析报告，将通信行业的种类就划分为：电信业务和邮政业务；其中电信业务包括：固定电话、移动电话、互联网。因此，信息通信产业包括电子信息产业、通信产业、信息服务产业、传媒产业等行业，它是一个产业群，主要涉及电子信息、电信、邮政、广播、电视以及互联网等领域。本文所谈的信息通信政策，主要指国家在电信、邮政、广播、电视、互联网以及无线通信服务等领域制定的行为规范和准则,它包含了国家法律、行政法规、政府政策三个层次。
从全世界信息通信产业的发展历程来看，虽然各国存在着或多或少的政治制度和经济基础方面的差异，但都经历了从垄断到竞争的改革历程，打破垄断、放松管制、自由化和民营化已成为信息通信产业改革的大趋势。而在这个过程中政府发挥着重要作用，没有政策的扶持和政府的推动，信息通信产业的改革是不可能实现的。
日本的信息通信产业发展及政策制定一直是亚洲国家的先行者，日本《电信法》经历了不断修订、完善的过程，日本总务省在2007年下半年公布了关于通信、广播电视法案研究会的中间报告，准备将现行的有关通信和广播、电视的《广播法》、《电信事业法》和《NIT法》等九种法规统合到新的信息通信法案中去，制订新法案的基本理念是建立适应数字化、IP技术的信息通信法制体系[1]。如果这一法案得以实施，那将又一次确保日本的信息通信政策在亚洲处于领先地位。
我国对日本信息通信政策的研究最早的文献是尹延钊发表在《全球科技经济瞭望》1987年第2期上的“日本电气通信产业的发展现状和发展政策”一文，有学者专门研究过日本的信息通信政策[2-4]，但这些研究仅局限于一般性的介绍，缺乏深入的分析。尤其是进入21世纪后，日本信息通信政策有许多新的变化和发展，也只有少量的研究成果发表[5-7]，因此本文的目的在于梳理日本信息通信政策的发展历程，分析其不同发展时期政策的内容重点和特征。
2 日本信息通信政策的形成时期
如果将计算机的开发作为日本电子信息产业的开端，则日本的信息通信政策可以追溯到20世纪50年代。日本在二战后，以计算机为中心的信息技术的开发和普及非常迅速。短期内实现了工业化，并且很快从工业社会转向了信息社会。从50年代末到70年代末，日本政府先后出台了一系列政策法规以扶持国产电子计算机制造厂家、规范计算机制造业的发展。1957年6月颁布了著名的促进信息产业振兴的法律《电子工业振兴临时措施法》(简称电振法)，这是日本产业政策瞄准电子和“微电子”业计划从重化学工业向电子工业转移的开始。依据“电振法”，日本通商产业省拥有特殊的权力来指导电子产业的开发、研究。为此通产省专门设立电子工业课，对计算机硬件制造业进行归口管理。目的在于一方面加强政府与它的联系，另一方面便于给予硬件制造业以财政和税金及补助金等方面的优惠，使计算机硬件制造业得以迅速发展。进入60年代日本在经济高速增长后，确定了以计算机作为信息通信产业政策的主攻方向，先后于1971年4月制定了《特定电子工业及特定机械工业振兴临时措施法》(简称机电法)、1978年7月制定了《特定机械信息产业振兴临时措施法》(简称机信法)等，政策目标是促进大规模集成电路计算机技术及推动信息情报处理产业的发展。
在通信产业领域，1952年8月，日本政府将电气通信省改组为国营的负责日本国内电信业务的日本电信电话公社(简称电电公社)和负责国际电信业务的日本国际电信电话株式会社——KDD(1953年3月成立)。1985年前电电公社、KDD一直垄断了日本全国的电信业务。为鼓励和发展公共通信网络，邮政省于1971年5月部分修订了《公共电气通信法》，并于1976年修改了通信线路使用基准，大幅度放宽了对信息处理业务和使用通信线路的限制，使利用电话网的传真通信得以实现。
在信息服务产业领域，1970年5月日本颁布实施了《信息处理振兴事业协会法》(简称信振法)来鼓励和刺激全社会都来重视和发展信息服务业，为此在通产省新设了信息处理振兴课，10月成立了信息处理振兴事业协会。70年代后期，日本政府开始将信息产业的重点向软件产业和数据库服务业及网络建设上转移。这一时期日本信息通信政策的要点见表1所示。
从表1中可以发现，在日本信息通信政策的形成时期，关注的重点都在如何大力发展电子信息产业领域上，这是这一时期信息通信政策的一个明显特征。
3 日本信息通信政策的发展时期
进入20世纪80年代，日本经济规模在世界上已经首屈一指，80年代后期日本的电子信息产业有了长足的发展，表现出咄咄逼人之势。这一时期日本继续从引进国外先进的信息技术入手，结合消化吸收和自主创新，跳过基础研究，直接进入到应用技术开发和产业化阶段，这种技术政策的实施使得已经成为仅次于美国的世界第二大信息技术强国。例如日本为了保持计算机行业的技术开发能量，以超越IBM为政策目标，制定了“第5代计算机开发项目”(即人工智能计算机)的十年计划，并作为通产省的国家项目于1982年开始实施。但是这一时期日本信息通信政策开始转向信息服务产业和通信产业领域。
在信息服务产业领域，日本于1985年5月出台了《信息处理促进法》(简称信促法)。通产省产业结构审议会信息产业分会提出了《关于数据库服务的中间报告》，此报告要求促进政府行政信息的公开和流通，政府和民间分工合作开发数据库，规定了对数据库产业在税收和融资上的优惠政策，以及要促进数据库技术人才的培养、健全有关数据库著作权立法和加强信息的国际交流。为促进软件产业发展，日本1989年5月颁布《推进地域软件供给力开发事业临时措施法》(地域软件法)以加强东京以外地区软件开发。为保护软件人员的利益和创造积极性，于1985年修改了《著作权法》，将计算机程序纳入著作权保护范围并于1986年1月实施，1986年文部省又将数据库列入著作权保护范围。
在通信产业领域，80年代初日本基本实现了电话的普遍服务目标，而随着电信业规模的扩大和用户需求的多样化，民间企业希望参与电信业务的呼声越来越高，这种社会背景促使日本开始了电信业的第一次改革。日本政府于1981年成立了临时行政调查会(简称临调)，专门研究机构改革问题。临调在1982年5月的答询报告中就电电公社改革提出了如下意见：①要从根本上改变电电公社的经营形式，实行民营化；②5年内将现在的电电公社改组为经营干线业务的中央公司和8—10家经营地方电话业务的地方公司；③确保干线领域的有效竞争，对于卫星通信、光缆等业务，新企业只要达到一定的条件，就可以获准参与；④将电电公社改组为政府100％持股的特殊公司。根据临调的答询，邮政省开始了电信改革三法案——《电气通信事业法》(简称事业法)、《日本电信电话株式会社法》(简称NTT法)、《电气通信事业关联调整法》的起草工作。以上三法案于1984年4月在内阁会议上获得通过，提交国会审议，并于同年12月通过。所以从1985年起，日本电信业开始了真正的改革。改革的主要内容有三点：①电电公社民营化，改组为NTT；②允许民间企业参与由电电公社和KDD独占的电信业；③电信终端设备的选购自由化。其核心是NTT的民营化和在电信服务领域全面引入竞争。这次改革的特征就是在试图通过竞争扩大市场的同时，在竞争与保护之间寻求平衡，以保证电信业务的顺利开展。这与明治以来日本实行以行政为主导的管理体制有关。邮政省实际上是电信业规则的制定者和管理者，因此1985年的电信制度改革虽然取得了一定的成效，但并不彻底[8]。
4 日本信息通信政策的调整时期
4.1 政策调整的背景
进入20世纪90年代以后，国内外环境的变化和科学技术的快速发展，进一步加剧了世界信息技术领域的竞争。但对于日本经济来说，20世纪90年代可称为失去的十年。以1991年5月为转折点，日本经济步入战后以来最长的萧条期。
日本虽然从20世纪80年代起一直把信息通信技术作为重点发展对象之一，但是发展的重心却向计算机的大型化、高速化和半导体芯片的大容量化、微型化等硬件技术等方面倾斜，对于美国发展以因特网为代表的新的信息技术动向缺乏敏感性，结果在因特网等计算机应用技术方面被美国甩到后面。因此20世纪90年代日本泡沫经济崩溃后，日本信息通信产业的发展进入了低迷状态。
4.2 政策调整的内容
(1)建设高度信息通信社会的国家战略。日本各界普遍认为：20世纪90年代日美经济发展的巨大差距，在很大程度上是由于两国在信息化方面的巨大差距所导致的。1993年11月，美国媒体发表了日美信息化程度比较报告，提及了日本信息技术的落后。该报告使日本受到很大震动。通产省和邮政省很快做出反应，于1994年上半年分别发表报告，在承认日本信息化落后的同时，提出了迎头赶上世界信息化发展的措施。1994年8月，日本内阁设置了“高度信息通信社会推进对策本部”；1994年年底，日本内阁通过了行政信息化五年规划基本计划：1995年日本政府制订了《日本信息通信基础建设基本方针》，指出日本要把1995年作为“信息通信基础建设元年”；1996年12月出台了“经济结构改造计划”，在该计划中，把信息通讯产业提到极为重要的地位，对产业、行政、教育、研究、医疗保险、道路交通、住宅、人才培养等方面的信息化措施一一提出要求。1998年8月，日本公布了《信息通信政策大纲》，提出了“发展数字化技术，重建经济”的目标，1998年11月日本政府在《推进高度信息通信社会的基本方针》的基础上，进一步提出了建设高度信息通信社会的三项行动原则：以民间为主导的原则、政府重点建设和改善信息化社会环境的原则、开展国际合作的原则。
因此这一时期的信息通信产业发展不再片面强调像80年代超级计算机这样的硬件设备的制造，而是强调信息基础设施的建设，大力发展信息服务业。最明显的就是通信服务在这一时期得到了飞速的发展，如移动通信、卫星传播、有线电视等。
在信息通信技术开发上，日本也投入巨资(从1996年开始的5年内科研经费增加了5倍)，以开发光纤和移动通信、互联网、数字卫星等作为重点内容，大力加强通信息信基础技术的研究，积极开发新一代信息通信技术。例如1992年5月日本出台了“新的高速信息电信服务计划”，计划的内容是：从1994年到1999年，在北起北海道，南至冲绳的范围内建立10个巨型计算机中心，借助3Gbps的高速信息网络，建成纵贯日本南北的高性能计算机网络空间，使日本成为接受和发送世界科学技术信息的基地。
(2)实施放松管制的电信改革。为了进一步促进电信领域的竞争，在1985年出台电信三法之后，从90年代中期开始日本推出了一系列积极的放松管制的政策。
1996年2月，电气通信审议会以“NTT的状况——面向信息通信产业的能动创造”为题进行了答询。1996年12月，邮政省提出了NTT改组为控股公司的方案和修改法案，经内阁会议决定，被提到国会上审议。1997年6月，日本相继修改了《NTT法》、《KDD法》、《电气通信事业法》、《无线电法》等电信法律，完善了促进电信业竞争的法律制度。根据修正的《NTT法》和《KDD法》，NTT被允许开展国际电信业务；KDD被允许开展国内电信业务。以1997年TUTUS通信株式会社开始提供加入电话服务为标志，实现了CATV业者进入电话服务领域的突破。在移动电话、PHS领域众多从业者的存在和竞争，使得费用低廉化、服务多样化的态势更加明显。
1998年7月，日本废止了《KDD法》，KDD完全成为民营公司，1999年7月，NTT正式开始改组，NTT被分解成为一个控股公司(NTT)和三个业务公司——从事长途和国际电信业务的“NTT通信公司”、从事区域性电信业务的“NTT东日本公司”和“NTT西日本公司”。这样一来，实现了KDD对国内电信的参与和NTT通信公司对国际通信的参与，原先的国内和国际电信业务的区分限制也就彻底打破了。可以认为，NTT的解体和KDD的完全民营化，是日本第二次的电信业改革的最大成绩和必然结果，标志着日本电信业改革达到了又一个的高潮。
5 日本信息通信政策的转型时期
20世纪末，从信息化基础设施的普及情况看，日本信息化社会的发展程度不仅与美国有很大的差距，与欧洲各国也有一定的差距。1999年，日本的网络人口数为1830万人，远远少于美国的11000万人；网络人口占总人口的比率，日本为13.5％，低于美国的34.3％、加拿大的28.3％、英国的18.0％和德国的14.6％[9]。因此进入21世纪后的日本仍然以建设高度信息通信社会为目标，力图以信息通信产业的发展作为促进经济景气恢复的最重要措施。
为了保证有强有力的机构来领导日本信息通信政策和信息化战略的制定、实施，在2000年7月召开的日本政府内阁会议上设立了“IT战略本部”，取代了1994年成立的“高度信息通信社会推进对策本部”，旨在落实内阁提出的“日本复兴计划”，全面推进日本的IT革命。同年日本国会通过了日本《IT基本法》，并从2001年1月起生效，其目的是要使日本成为世界IT领先国家。《IT基本法》的主要内容包括：一是建立世界最高水平和所有国民都能容易使用的高级信息通信网络；二是建立中央和地方政府的网络化办公系统；三是确保信息通信网络的安全性并对个人信息加以保护；四是制定实施信息化社会的具体计划；五是设立首相为本部长的信息化战略推进部。
同时，日本政府为推动信息化进程，积极推进IT立国战略，不断加强和完善以促进信息通信发展为中心的产业政策。先后颁布了三项重大的国家战略——《e-Japan战略》(2001年)、《e-Japan战略Ⅱ》(2003年)和《u-Japan战略》(2004年)。
5.1 e-Japan战略
依据《IT基本法》，日本政府将“IT战略本部”和“IT战略会议”统一合并为内阁的“高度信息通信网络社会推进战略本部”。其成立后不久，就把IT国家基本战略正式确定为《e-Japan战略》，又进一步制订了具体实施该战略的重点计划。《e-Japan战略》以宽带化为突破口大力开展信息基础设施建设，为推动国民经济和信息社会打下良好的硬件基础。该战略的目标是集合政府与民间力量，迅速在重点领域寻求突破。其重点政策领域包括：在民间完善超高速网络基础设施建设；政府为自由公正的竞争创造更加完善的环境，例如制定电子商务规则，实现行政、公共领域的信息化，即实现电子政府；在教育上，重点培养IT技术人才和科研人员，理论和应用齐头并进。《e-Japan战略》有四个重要的领域，第一就是基础设施，也就是网络、宽带；第二，电子商务；第三，电子政务；第四，人力资源。
《e-Japan战略》的目标在2003年提前实现，主要成绩是：互联网用户大幅度增加；电子商务和电子政务的建设也取得了重大进展；宽带费用是全球最低的，用户数量接近全球第二；移动互联网的接入数在短短四年半的时间里面，增加到6700万；2001年在世界上首次开始WCDMA的业务。可以说《e-Japan战略》打造了世界最高水平的因特网环境。
5.2 e—Japan战略Ⅱ
2003年7月，日本通过了《e—Japan战略Ⅱ》，对日本信息化建设的重点和发展方向进行了重大调整。并在2003年8月确立了推行该战略的具体步骤，这一新阶段的战略以提高IT高效活用为重点，目标是进行IT应用结构改革、提高国民生活质量、增强企业竞争力。《e-Japan战略Ⅱ》以促进信息技术的应用为主旨，利用实施《e-Japan战略》所创造的信息基础设施，重点推进IT技术在医疗、食品、生活、中小企业金融、教育、就业和行政7个重点领域的应用。这表明，日本以宽带网等基础设施建设为重点的信息通信政策已经开始转向推进重点领域的信息技术(特别是网络技术)的应用。《e-Japan战略Ⅱ》是非常具有新意的，通过IT的高效活用建立一个安全且具高度方便的社会，推进各个领域的升级和效率，加强工业竞争能力。
5.3 u-Japan战略
2004年3月，日本主管信息通信产业的总务省召开了实现“泛在”网络社会政策恳谈会，并于同年5月作为国家级的战略向日本经济财政咨询会议正式提出了《u-Japan战略》构想。8月27日正式公布了《2005年度信息通信技术(ICT)政策大纲》，将《u-Japan战略》列为重点发展项目。用“u”(ubiquitous，来自拉丁文意指“无所不在”，)来取代原先的“e”(electronics)，虽一字之差却蕴含了整个战略框架的深刻转变。u-Japan项目用一个大的“u”ubiquitous和三个小的“u”(universal、user-oriented、unique)来表述，强调通过ICT让社会充满活力，新产品重视使用者的便利性，实现人与人更紧密的沟通。《u-Japan战略》政策的一个特点是，“任何时候、任何地方、任何方法、任何人”都能很简单的上网。无论是理念、目标还是路径，“无所不在的”信息社会都为人们描绘了一幅令人向往的未来图景。
《u-Japan战略》政策的核心为：①基础建设方面，2010年让国民100％能使用高速或超高速网络；②ICT高效活用方面，2010年让80％的国民能利用ICT解决需要的课题；③ICT利用环境方面，2010年让80％的国民体验到ICT有安全感。在企业经营方面，企业内的生产管理、知识性经营，企业间的有效合作等方面可以通过有效地利用ICT来实现，在各个方面能实现企业的高效率并产生高的附加价值。
2006年1月日本制定了《u-Japan推进计划2006》，在泛在网络整备、ICT高度活用、利用环境整备、研究开发战略和标准化的推进、国际战略5个方面提出了具体的实现计划和项目。在泛在网络的建设方面，6月27日日本总务省又特别针对宽带网络的建设提出了“新一代宽带战略2010”，勾画出了日本2010年的宽带计划蓝图。“新一代宽带战略2010”的首要目标是全面发展宽带网络，到2010年底日本所有地区都可使用ADSL、FITH与CATV等宽带网络，宽带普及率要达到100％：第二个目标则是让超高速宽带(传输速度达30Mbit/s)的家庭普及率达90％以上。
这三个战略紧密围绕日本信息通信乃至整个国民经济在不同时期的发展方针和重点，形成一个前后衔接、循序渐进的战略体系。《e-Japan战略》以宽带化为突破口大力开展信息基础设施建设，为推动国民经济和社会信息化打下良好的硬件基础；《e-Japan战略Ⅱ》以促进信息技术的应用为主旨，利用实施《e-Japan战略》所创造的信息基础设施，重点推进IT技术在医疗、食品、生活、中小企业金融、教育、就业和行政7个重点领域的应用；《u-Japan战略》前瞻性地抓住信息、通信技术发展的制高点，力图通过实现“无所不在”的网络社会，在更深的程度上和更广的范围内拓展信息技术的应用，使日本成为未来信息社会发展的楷模。这些战略措施的出台，显现出日本以信息技术应用为导向的新的信息通信产业发展思路。
6 结语
从20世纪50年代开始逐渐形成的日本信息通信政策已经走过了半个多世纪的历程，与日本经济发展轨迹相同步，信息通信政策也经历了形成、发展、调整和转型等不同时期。日本拥有仅次于美国的全球第二大电信市场和世界电信业排名第一的日本电报电话公司，信息通信产业是发达国家中发展最好的，这与其多年来信息通信政策的与时俱进是密不可分的。日本信息通信政策经过一系列的改革和发展，不仅保护了其国内消费者的利益，而且增强了产业的国际竞争力。考察日本在信息通信政策变迁历程中的经验，对于我国完善和制定信息通信政策无疑将具有重要的借鉴作用。
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