美国联邦最高法院在克服“消极依法治教”中的作用与成效，本文主要内容关键词为：最高法院论文,消极论文,成效论文,美国联邦论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.20 文献标识码：A 文章编号：1674－5485(2013)02－0060－05
一、联邦最高法院在美国教育政策形成中的作用
美国宪法没有具体谈教育问题，宪法第10条修正案的“保留条款”明确指出：本宪法所未授予合众国或未禁止各州行使的权力，皆由各州和人民保留之。因此，美国教育一直被认为是各州的责任。美国调控和管理教育最主要的手段是各州有关教育的立法和政策，执行这些政策和法律以各州和学区教育行政机构为主。但有些教育问题远超出各州教育行政部门的权限，所以有一部分教育法律执行是由司法部门完成的。虽然司法部门没有立法权，也没有管理教育的行政权，但其监督执法权，特别是联邦最高法院的司法审查权，可以通过审理涉及宪法问题的教育案件参与教育政策的制定，在解决有争议的教育问题方面发挥一定作用，从而影响美国教育的发展进程。
按照美国的判例法传统，典型案例的裁决将适用于以后同类案件。由于某一州的某项法令一旦被宣布违宪，其他州的类似法令同时失效，所以联邦最高法院的裁决具有全国性的政策作用。
20世纪中期以后是美国教育发展的重要时期，各种复杂的法律法规大量增加，教育成为美国法律诉讼的焦点。各州一些原有的教育法律和教育管理政策已不适合战后美国教育发展的需要，“消极依法治教”成为束缚美国教育发展的重要因素。而美国联邦最高法院通过对教育司法诉讼案件的审理，推动美国克服“消极依法治教”，其判决意见的作用甚至成为美国最具效力的教育政策，这也是现代美国教育的主要特征。
二、联邦最高法院克服“消极依法治教”的进展
(一)教育司法审查权的扩大
司法审查制度确立以来，美国的司法审查经历了漫长的过程。20世纪40年代后联邦法院的司法审查权开始扩大，1941－1946年，哈伦·斯通领导的联邦最高法院，在全部有关公民自由的案件中，有2/3的人支持。[1]但1946－1953年弗雷德·文森领导的联邦最高法院，对公民自由问题采取司法克制主义的态度，认为这些问题只能由政府行政部门和立法部门来解决。直到1950年代厄尔·沃伦担任首席大法官才突破了司法克制主义的教条，积极扩大行使司法审查权，与之前的政策倾向形成鲜明的对照。
在1789－1896年期间，美国各州和联邦共受理教育案件3096起，而在1947－1956年的10年里则受理了7091起；在1967－1990年的20多年间仅联邦法院审理的教育案就达到8000多起。可见最近半个世纪中，美国司法系统在解决教育问题上的作用越来越大。联邦法院对教育领域参与力度的加大，说明教育已成为美国社会的重要领域，这对美国的教育制度、教育管理模式以及保护教师和学生的宪法权利产生了重要的影响。
(二)主权豁免原则受到挑战和抛弃
逐渐缩小或取消主权豁免原则实际上与司法审查密切相关。美国的主权豁免原则源于英国的“国王不能犯错误”(The King Can Do No Wrong)普通法传统观念。根据该原则，联邦和各州政府不能作为被告，司法审查的对象只是针对官员的行为。只有国会有权放弃该原则，得到国会的授权后，才能以联邦政府和州政府作为审查的对象。
尽管美国成文法律中没有规定，但主权豁免原则在美国的法律制度中根深蒂固。美国在放弃主权豁免原则的进程和国家赔偿责任方面与进步的法国和保守的英国相比都较为落后。[2]战后随着国家职能的增多，政府侵权事件不断发生，同时由于公民权利意识的增强，豁免权理论遭到社会各界及法律学者的批评。美国第79届国会最终在1946年颁布了《联邦侵权赔偿法》，宣布放弃国家侵权赔偿责任的豁免特权，允许有关当事人对因联邦政府雇员在其职务范围内的有过失的作为或不作为引起的财产损失、人身伤害或死亡对美国提出赔偿诉讼。[3]这是美国国家赔偿责任立法史上的重要里程碑，标志着主权豁免原则受到法律的挑战。
该法律使美国在政府(行政机关的侵权行为)赔偿问题上大范围内放弃了主权豁免原则，承认国家的赔偿责任。缩小或取消主权豁免原则后，司法审查可以直接以政府本身为被告，联邦政府损害赔偿的范围，也因该原则的缩小而逐渐扩大，这为保障教师和学生权利提供了有利条件。但在侵权赔偿以外的其他司法审查中，仍然保持主权豁免原则。并且该法对州政府及其官员不适用，这使美国各州抛弃主权豁免原则的进程远落后于联邦政府。
20世纪70年代有关政府责任的立法发展迅速，法院对行政活动的监督也比以往积极。法院开始质疑行政人员的专业知识能否提供公平高效的服务，法院对行政程序提出新的要求。司法审查不再局限于防止行政机关滥用权力侵害私人权利，而是趋向提高公众对行政决策程序的参与水平，以督促行政机关为公众提供更多的福利和服务。
1976年国会对1946年联邦行政程序法的第702节做出修改，规定：“美国法院受理的诉讼，不是寻求金钱补偿，而是控告行政机关或其官员或职员，以官方身份或在法律掩饰下的作为和不作为时，不得以该诉讼反对美国或美国是必不可少的当事人为理由而驳回，或拒绝给予救济。美国在这类诉讼中可以被指名作为被告，也可以对美国作出不利的判决或命令”。[4]至此，国家和政府在司法审查中均可作为被告，“主权豁免原则”从联邦到各个州基本取消。
“主权豁免原则”的变化影响着公共管理者和教育者所承担的个人责任。美国大约一半州的学区都曾具有学区豁免权，公立学校作为州的代理机构或下属机构对民事侵权行为享有豁免权，保护了公立学校不因它的雇员、官员或代理人的失职而受到控诉。该特权也保护了学区、学校委员会及其雇员，教师可以对学生施加惩罚而对其后果不负责。20世纪70年代，制定法和法院判决逐渐得到调整，由绝对豁免向有限豁免变化。
(三)传统的特权理论开始发生动摇
20世纪之前，正当法律程序所保护的自由和财产方面的利益范围较小，只保护根据传统的理论所指的普通法的利益，这种利益称为权利(Right)。依照传统理论，当事人在普通法以外从政府所享受的利益不是权利而是特权(Privilege)。特权是指个人没有事先存在的权利，而是从政府方面所取得的利益，政府对于特权可以随时取消，不受正当法律程序的限制。当事人对于特权利益享有保护，只以创设特权的法律中的规定为限。如果法律中没有规定，或者没有足够的规定时，当事人不能要求享受宪法上正当法律程序的保护。
这种传统的特权理论以普通法为背景，当时政府的职能有限，管理范围不大，当代的社会行政和福利津贴在当时很少存在。普通法是在这种社会中所产生的法律，它所保护的利益范围受到限制。所以权利和特权的区别是传统正当法律程序理论中划分利益是否受到保护的限界，私人从政府方面所享受的普通法以外的特权利益不受正当法律程序保护。
20世纪30年代罗斯福实行“新政”后，政府的社会职能开始增多。政府除了保持并扩大传统的政府职能以外，又是大雇主、买主以及各种津贴、补助、福利和服务的提供者，于是当代大部分公民的权利与政府有直接的关系。二战后，国家提供大量利益，首先要使公民的利益得到足够的保护。作为必须保护这些利益的最高法律，宪法不能把这些利益划为特权，因此传统的特权理论开始受到质疑，然而特权理论在美国法院的判例和观念中根深蒂固，对于传统理论的态度的改变只能逐步进行。最初的改变是扩大权利的范围，这是在保持传统理论的基础上，对传统理论的缺点加以矫正，以适应当代社会生活的需要。
(四)法律正当程序保护的复兴与确立
对于非经济领域的个人权利保护，出现在20世纪20年代。通过对一些案件的审理，最高法院在非经济领域开辟了新的“基本权利”，并运用更为严格的司法审查，控制立法对这些权利的侵犯，要求立法限制具备更充分的理由。
到20世纪60年代，在30年代受到忽视的“个人自由”与“基本权利”等“实体正当程序”，又以不同形式重新回到最高法院的意见中。法律正当程序保护范围的扩大是与对特权理论的突破有密切的关系。传统上，通过正当程序对利益的保护被限制在很小的范围内。许多政府提供的津贴和补助被看作是优惠或特权而不是权利。基于这种态度，多年来法院认为政府雇员的利益不受到正当程序的保护，所以没有经过正当的程序保护也可以被解雇。在60年代，随着政府规模的扩张，政府对公民的责任引起了公众极大的关注，权利—特权合理性的问题受到进一步的关注。这些新型的福利对个人来说变得日益重要；通常，失去了政府部门的工作或一个职业许可或福利资助，这可能会使一个人无法谋生。为了维持政府和个人之间的平衡，有必要把正当程序的保护扩大到这个新的领域。
在20世纪70年代以前，正当程序的“财产”概念的范围相当狭隘，它主要包括财产法通常定义的不动产、动产和金钱或证券。社会福利、政府职位和经营许可都被认为是政府授予的优惠(Privilege)，而非个人享有的财产权利。因而在任何时候，政府无须经过对财产保障的法律程序，即可没收或取消这些优惠。公共机构的职位也是如此，上级对下级职员的解雇构成最终决定，无须经过任何事前或事后听证。同样，社会福利亦属于政府馈赠。由于福利享受者并未参与决策，授予福利的决定并不构成传统意义上的合同，因而享受者对是否能继续获得政府福利，并无任何发言权。
在20世纪70年代，美国司法领域一个重要的进步是正当法律程序适用范围的扩张。1970年的“戈德伯格诉凯利案”是美国宪法上正当法律程序适用范围的一个重要里程碑。联邦最高法院在该案中抛弃了传统的特权理论，提出了基于社会福利的“新财产”概念，认为个人和组织依法可以主张的一切财产和自由利益，都受到正当法律程序的保护。“新财产”包括社会福利和公共职业等政府馈赠；一旦从“优惠”变为类似财产的“权利”，对它们的剥夺就受到“正当程序”的限制。这些限制主要表现在福利享有者的听证权利，使他们能在政府面前陈述情况，在政府正式决定前为自己继续获得社会福利而辩护。
正当法律程序保护范围的扩张，导致一切受到行政决定影响的人，根据决定性质的不同，都在一定范围以内，有权参与行政决定的程序。对影响当事人重大利益的行政决定，法院甚至可以要求行政机关举行正式的听证程序。70年代在教育司法领域中最大进展是法院把正当法律程序的保护扩展到公立学校暂时停止学业的纪律惩罚决定。在1975年的“暂时休学案”中，联邦最高法院的判决中宣布一个州的法律违背宪法，因为这个法律给予校长不给予听证的机会，就可在10天内停止学生学业。法院认为公立学校学生接受教育，是一种法律上可以主张的财产利益，受到正当法律程序的保护，不能不给予最低程度的听证而被剥夺。
(五)赔偿责任的确认
美国法典第42编第21章第1983节针对州和地方政府职员执行职务违背联邦宪法和法律时作出了赔偿责任规定：“任何一个美国公民或法律权限范围内的任何人，都应因剥夺受宪法和法律保护的人的权利、特权或豁免权，而在法律诉讼中、衡平法诉讼中或其他补救诉讼中向受害一方负责。”
第1983节从其制定之日开始到1961年的90年间，法院按照南北战争后的重建精神解释和适用第1983节的规定。但这条法律没有得到多少司法关注，根据该节提起的起诉数量不多。到70年代，法院进一步扩大了第1983节的适用范围。在1978年的一个判决中，最高法院认为第1983节的规定适用于任何人，包括市和地方政府在内。国会1976年制定的民权诉讼案件中律师费用的规定，也是促使第1983节诉讼增加的一个因素。1976年的法律规定，在民权诉讼中，法院根据自由裁量权，可以判给胜诉的一方得到律师费用，作为赔偿其损失的一部分。这项规定引起第1983节的诉讼案件的增加。第1983节成为许多个人因为受到州官员侵犯其宪法权利和其他法定权利而寻求赔偿诉讼的根据。例如，公民认为联邦宪法和法律保护的权利受到侵犯，妇女职员认为受到歧视，学生认为受到虐待等，都可提起第1983节的损害赔偿诉讼。1975年最高法院两个著名的裁定(Goss V.Lopez,Wood v.Strickland)就是根据1983节作出的，表明了学区和学校官员在这条法律下的赔偿责任。戈斯诉洛佩斯(Goss V.Lopez)是一个公立学校对学生停学处分的案例。伍德诉斯特克兰(Wood V.Strickland)是公立学校开除学生的案例。但是这两个案件的法律原则适用于所有层次的公立教育机构。
三、联邦最高法院克服“消极依法治教”的主要经验和启示
总体来看，最高法院在克服“消极依法治教”、对教育政策的积极影响中并不是孤立的司法保障，它也得益于联邦政府和各州政府的教育立法和政策。从实践来看，战后美国教育的发展和进步是立法、司法和行政三者因素相互协调的结果，但联邦最高法院在现代美国教育的发展进步中确实起到了独特的作用。
(一)顺应时代发展需要，灵活而创新地解释宪法
与英国严格遵循先例原则的传统相比，美国法院能够突破原有法律传统的束缚，更倾向于灵活地解释遵循先例原则。遵从先例本来是美国的司法原则，但最高法院在解释宪法时，为了使之适应时代的发展，也不失抛弃先例。联邦最高法院和各州最高法院都从来没有表示他们应严格遵循自己的判决。无论是从法律内容还是从司法技术上来看，美国法比英国法都显得更为灵活，更具有创造力。也正是这种灵活和创造性使美国能够在英国法传统的基础上培育出独立的具有美国特色的法律制度。
从美国教育法治化的发展来看，最高法院对宪法解释的作用，远远大于正式的宪法修正案。特别是在1953至1969年，厄尔·沃伦任首席大法官时期，他的自由进步倾向使最高法院在这一时期作出了一系列维护公民权利和自由的宪法判决，扩大了美国公民的权利和自由，推动了民权运动的发展和教育权的保障。
美国宪法产生200多年来，至今只有27条修正案(第27条修正案于1789年提出，1992年批准)，尽管时代已经发生了根本变化，但美国宪法一直能适应不断变化着的现代社会，其秘诀之一就在于最高法院通过司法审查不断地适时解释宪法，使宪法条文的含义能顺应时代潮流的变化而变化，从而保证宪法的永久活力。最高法院的司法审查和解释非常灵活，完全适应时代的变迁。这些变化并不是宪法本身的改变，而是最高法院对宪法解释的结果。
(二)“消极依法治教”的突破是相关主体主动争取的结果
美国人民从殖民地时期，就具有一种独立自强争取权益、勇于进取的求实精神。建国后一直在进行着追求自由、反抗宗教迫害和种族歧视的斗争。这种精神也反映在美国少数民族、妇女、残疾人等团体争取平等权利的保障上所进行的不屈不挠的斗争中。美国的历史表明，公民的平等权利不会被自然地赋予，而是人民不断斗争取得的结果。而亚裔公民在这方面的斗争因为逊色于其他族裔，致使其权益的保障也受到了限制，这是一个旁证。
黑人和其他少数民族在教育中的平等权利保障的改善，妇女在高等教育中地位的提高，性别歧视的取消等，都是同黑人民权运动、妇女运动联系在一起的。从中可以看到，几乎每一次权利保障的改善，都是经过了不断的甚至是激烈的斗争后获得的。许多教育司法案例表明，他们不计个人得失，敢于面对威胁，进行长期坚决的斗争，甚至是付出了沉重的代价。正是美国人民的大无畏精神和坚持不懈的斗争，才为自己争取到了一定的平等权利，平等权利的保护范围和内容也获得扩展。
(三)兼顾了公民权利、学校地位和国家利益
美国联邦最高法院在涉及“消极依法治教”的案件处理中既体现了美国文化中注重个体价值的传统，也强调国家的整体利益和学校自身的特点。美国教育法治的历程也是通过教育维护联邦统一和促进社会各个民族和阶层相互协调的历史，国家的总体需要是教育权利保障的最基本的出发点，这也是由国家和宪法的性质决定的。美国教师和学生的权利和自由的前提是要有利于国家和有利于政府的。而不利于美国统治阶级的言论就不允许，就会根据“宪法特权”被禁止(“宪法特权”是指不允许诽谤政府官员。政府官员享有不受诽谤的特权，任何诽谤政府官员的人都有罪。美国政府后来又把宪法特权扩大到保护公众人物和公共事务上)。
从法理上说，公立学校是国家机构的一部分，人们有理由要求它维护现存的国家制度，而不应该反对它。在大萧条时期，马萨诸塞州要求该州教师宣誓忠诚宪法。第二次世界大战之后，美国众议院对“不忠诚”的教师进行调查。纽约州拟订了一个“不忠诚”的颠覆组织名单，认定教师不能是这些组织的成员。多数人赞成这种做法，认为教师可以自由地加入这些组织，但是并不意味着他同时拥有教师资格。1950年代冷战期间的调查显示，当时社会公众普遍敌视持不同政见者。绝大多数人往往拒绝给予无神论者和其他不信仰宗教的人以公开发表言论、教学或担任公职的权利。事实上，在有争议的社会问题上，美国公立学校的教师往往不敢公开讨论。一些人批评说，这样一种状况使教师沦为二等公民，因为他为了符合教师资格的要求，不得不放弃他的一些公民权利。例如，同性恋、婚前性行为本是私人行为，但让一位未婚先孕的女性继续担任教师在美国也被认为是不合适的。在法院对这类案件的判决中，往往是尊重学校当局的处理意见的。
按照美国的公民权利理论与实践，一个公民只要不煽动暴乱，他就可以对任何问题发表任何意见，而不用担心遭到法律的干涉。教师同时也是公民，在学校之外，在行使自己公民权利的时候，社会公众往往把教师的公民自由与他的教学自由明确地区分开来，他的公民自由的限度与他的教学自由的限度有密切的关系。言论和出版自由与国家安全有着密切联系，美国国会出于国家安全的需要，曾经制定过许多单行法规对这项自由加以限制。联邦最高法院在执行这一条款时创立了“明显而现实的危险”原则，即根据因果关系确认有明显而现实的危险的言论必须加以限制。至今尚没有一家法院给予学者超越普遍的公民权利以外的任何特权。
综观美国200多年来的历史，早期对言论自由的控制严格一些，后期对言论自由的控制宽泛一些；战时严格一些，平时宽一些；经济危机时严格一些，经济缓和时宽泛一些。但是不论什么时候，都有一定的法律尺度和范围。正当地行使言论自由权力，必然会受到保护；而蓄意违反“节制”原则的滥用自由者，理应受到法律的制裁。
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