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铁道部门的政企分开、铁路运输系统国有资产的营运、现代企业制度的建立等项改革，难就难在铁路运输系统国有资产经营主体的定位问题。可以说“定位”问题是铁路运输企业改革的关键，解决了这个问题，铁路的改革就能继续进行，不解决这个问题，改革就会发生“梗阻”。
铁路运输系统资产经营主体定位与政企分开
国家铁路网在国民经济中的基础作用，决定铁路运输的控制权必须紧紧地掌握在中央政府手中；国家铁路网的完整性及其生产运行过程中的大联动机制；决定全国铁路运输生产必须有一个有权威的机构来实施集中统一调度指挥。因此，长期以来铁道部一直以政企合一的形式对国家铁路运输实施控制、指挥、调度，1994年中央国家机关机构改革时，也明确规定铁道部是兼有企业职能的专业经济管理部门。
从改革的趋势来看，铁道系统实行政企分开是必然的。铁道部作为专业经济管理部门，对铁路行使行业管理的政府职能，并以国有资产所有者的代表身份，对铁路运输系统行使权能是无可非议的；但如果还对全国铁路运输系统行使统一的生产调度、指挥以及对各铁路局的其他调节权能，显然不是真正的政企分开。而归还属于企业的职能，全国铁路运输必要的统一调度指挥职能，又该由一个什么样的机构来承担呢？全国铁路网是一个整体的基础设施，与其他配套设备一起构成一个完整的资产系统，从资产经营的整体效益出发，将一个完整系统的资产经营权分割成十几块，交给十几个铁路局经营好呢？还是建立一个全国性的铁路运输资产经营机构，统一经营全国铁路网资产好呢？不回答这些问题，铁道部政企分开的改革，或者进行不下去，或者政企无法真正分开。
铁路局作为铁路运输系统资产经营主体的局限性
按照《铁路法》规定，铁路局、铁路分局都是企业，按照《企业法》规定，这些企业都对自己所属的资产拥有自主经营权。但是，铁路的路网特性和大联动特性却使这些铁路运输企业的自主经营权大大地打了一个折扣。这是因为：
1、一个铁路运输企业不可能只在本企业管内输送客、货， 而跨局运输在其运输总量中占有较大的比重，并且要使用其他铁路运输企业所属的资产和劳动力，这种多个运输企业在生产过程中共同使用同一资产和联合劳动的特点，决定铁路局这样的运输企业不可能对其使用的资产拥有完全的自主权。
2、铁路网是国家的基础设施， 建在某一运输企业管内并且在财务上归属于这个企业的资产，相当大的一部分（如线路、枢纽、编组站等）都不只是为本企业利益服务的，而是为全国铁路运输系统整体服务的，所以，某一铁路运输企业不可能对其所属资产拥有完全的自主权。
3、铁路运输企业在完成某一项运输生产任务时， 由于要受上级调度机构的控制，因而在生产经营上也不可能有完全的自主权。
基于上述原因，要求一个对其所属和使用的资产没有完全自主权的铁路局作为铁路运输系统的资产经营主体，并要求其承担完全的资产经营责任，显然是勉为其难的。
“中心”与铁路运输部机构改革时，为了逐步向政企分开的方向过渡，将政府职能中一些属于企业职能范畴又不宜下放到铁路局一级的部分仍留在铁道部，并专门设立了铁路运输调度中心、铁路资金结算中心、铁路建设开发中心。在改革中，曾有一种设想，就是将这三个“中心”从铁道部分离出来，行使铁道部目前保留的企业职能以期彻底实现“政企分开”。但是，这三个“中心”，从机构上看，缺乏权威性；从市场经营角度看，缺乏激励和约束机制；从资产经营角度看，缺乏整体性和有效性，实际上只是铁道部政府机构的附属物，既解决不了整个铁路运输系统资产经营主体的定位问题，也不可能使铁道部与运输企业实现真正的“政企分开”。虽然，三个“中心”不适合作铁路运输系统的资产经营主体，这并不妨碍它们成为整个铁路运输系统资产经营机构的重要组成部分。也就是说，在铁路局之上，应该组建一个统一对全国铁路运输系统资产进行经营的机构，“三个中心”分别是这个机构中的一个专业部门，这个机构的名称可以叫作中国铁路运输（集团）总公司。
关于以中国铁路运输（集团）总公司作为资产经营主体的一些问题
将全路运输系统资产经营的主体定位在中国铁路运输（集团）总公司这样一个全路性企业，有人持反对态度，认为这是在铁道部与铁路局之间增加了一个管理层，是机构重叠不是精简，是削弱铁路运输企业（铁路局）的自主权。这种看法，在铁道部政企不分的情况下不无道理，但是，在铁道部真正实现政企分开的前提下，铁道部只行使行业管理和其它政府职能，将属于企业的资产营运和生产经营交给这个主体，铁道部这一经营管理层已经不复存在，当然就不存在再增加一个管理层的问题，而这个主体行使的是铁路局无法行使的全路运输资产经营权和运输生产的统一指挥调度权，当然也不存在削弱铁路运输（铁路局）企业经营自主权的问题。
从铁道部政企分开的要求来看，铁路工业、铁路施工、铁路物资供销和其他类型的铁路企业与铁道部分开的难度较小，而铁路运输企业与铁道部政企分开如果没有一个类似上述类型企业的总公司作为资产经营主体，几乎很难操作。况且，如果没有中国铁路运输总公司这样的资产经营主体，铁路运输企业与铁路工业、施工、物资供销等企业经济效益相互影响的问题也不易解决。
中国铁路运输（集团）总公司作为铁路运输系统的资产经营主体，应由国务院委托铁道部出资设立，是各铁路运输企业（铁路局、集团公司）的国有资产出资者，是混合性的控股公司。它对国家路网统一调度、统一管理，与各铁路局（集团公司）之间权责分明，尊重其独立法人地位和经营自主权，不干预其正常的生产经营活动，既有统一管理，又有分层调控和自主经营。为了改变独家建铁路的投资体制，引入竞争机制，中国铁路运输（集团）总公司应只强调对路网的国家控制权，在国家统一规划指导下，支持鼓励地方政府、国内外企业和经济组织独资或合资修建非干线铁路及其他铁路基础设施，并与各类投资者共同组建合资企业，由投资者自主经营并获取相应的投资收益，中国铁路运输（集团）总公司只对各类铁路运输企业进入国家路网的机车车辆实施统一调度。
铁道部作为铁路国有资产所有者的代表，对铁路运输系统资产经营主体行使所有者的各项权利；并对其行使行业管理、规划、调控等职能。
铁路运输系统资产经营主体则向铁路国有资产所有者代表承担与其占有资产相应的经营责任，保证国有资产保值增值。
将铁路运输系统资产经营主体定位于铁路局之上，将铁路运输系统原来的若干个资产经营主体改革为一个整体资产经营主体，这是一项重大的改革，不可能一蹴而就，不能急于求成，但也不能为求稳而不改。由于原来各铁路运输企业的名称都是铁路局，只有广州铁路局改为广州铁路（集团）公司，所以，在设立中国铁路运输（集团）总公司之前，应该有一个过渡阶段，可以先设立国家铁路运输总局作为过渡方式。
但是，为了防止给将来设立中国铁路运输（集团）总公司造成障碍，国家铁路运输总局一定要作为一个资产经营主体，按照真正的现代企业的模式去设立，既不是在原来铁道部运输局的基础上翻个牌子，也不是搞成一个新的政府部门。为此，在运输总局中，应建立资产经营、生产经营、运输统一指挥调度、财务会计等企业机构，并配置具有较高素质的专业人才。特别要注意配置具有资产经营意识、能力的专业人才。
定位于铁路局之上的铁路运输系统资产经营主体，应该以壮大国有经济为目的，实施大企业集团战略，重视资本经营，以多种途径和方式使（集团）总公司实现低成本的扩张，把资本经营与运输产品的经营结合起来，创造更高的经济效益，确保国有资本的增值。
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