发展小城镇是带动农村经济和社会发展的大战略，本文主要内容关键词为：农村经济论文,小城镇论文,社会发展论文,大战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以小城镇为重要载体，推进农业现代化、农村工业化和农村城镇化，是一条有中国特色的城市化道路。我国80年代初提出的“小城镇，大问题”，对这条道路进行了初步尝试；80年代中期提出的“小城镇、大政策”，对这条道路进行了深入探索。党的十五届三中全会明确提出发展小城镇是一个“大战略”，这是对多年探索的充分肯定和总结升华，也是对走这条道路的总体部署。深刻理解、认真贯彻中央的这一战略方针，是在新的世纪加快发展小城镇，不断把农村改革与发展推向新的阶段，促进农村经济社会全面进步的关键。
一、发展小城镇是加快农村改革与发展的战略选择
目前，中国城镇化严重滞后于工业化，不仅影响全国统一开放大市场的形成，而且极大地制约了农民收入的提高，同时也制约了国民经济的更快发展和社会的全面进步。因此，走有中国特色的农村城镇化道路，加快小城镇发展，具有极其重要的战略意义。
（一）发展小城镇是坚持有中国特色城市化道路的现实选择 从国际经验看，世界经济进步与城市发展有着内在的密切联系。目前，世界发达国家的城市化水平为80%，有的高达90%以上，中等收入国家为60%左右，我国只有30%。如何处理好城市化滞后工业化、大中城市发展和小城市建设的矛盾是中国城市化进程中必须解决的重大课题。我国大中城市数量少、容量小，吸纳农村剩余劳动力的能力有限。特殊的中国国情，决定了我国不可能走西方式单纯发展大城市的城市化道路。要实现农村剩余劳动力的大规模转移，必须在适量适度发展大中城市的同时，充分发挥小城镇的“蓄水池”作用，建立大中小并举的城镇网络体系。农村人口向小城镇集中，距离近、迁移成本低，是我国低收入低素质农村人口的最佳选择。特别是现代化的交通、通讯、传媒大大缩小了人们的空间距离感，功能完善的小城镇对农民具有越来越强大的吸引力。遍布农村的小城镇将成为今后农村二、三产业的集中地，农村商品、生产要素的集散地和农村剩余劳动力转移的主渠道。
（二）发展小城镇是扩大内需、推动国民经济持续增长的战略措施
近年来，我国国民经济增长需求拉动乏力，与农村有效需求不足有很大关系。从全国看，70%的农民仅消费40%的商品。从安徽看，80%的乡村人口只消费30%的商品。这表明，我国农村消费群体大，但消费支出少；需求潜力大，但购买能力低；市场空间大，但市场容量小。据测算， 如果我国城市化水平达到世界平均水平， 则总体消费需求将增加6000亿元左右。有专家预测，仅住房一项即可带动二百余个行业消费。城镇化滞后是我国工业品和农产品双重相对过剩的症结所在。从经济和社会发展的全局看，当前最突出的结构性矛盾是城乡二元结构矛盾，最重要的结构调整是城乡结构调整；最大的短缺是“城市短缺”。安徽目前城镇化水平为22%，比全国低8个百分点。据测算， 安徽城镇化率每提高一个百分点，就可以带动消费需求10.5亿元，拉动投资需求21.1亿元，进而拉动GDP增长1.2个百分点。因此，大力调整城乡结构，增加“城镇供给”，将对经济发展产生巨大的推动作用。
（三）发展小城镇是实现农业现代化的必要条件 发展小城镇，可以为农业现代化提供空间和条件。我国第一轮土地承包后，户均占有耕地八、九块，二轮承包后也达三、四块。一部分农民离土离乡进入城镇，土地才有可能成块连片，形成规模。而土地适度规模和集约化经营是实现农业现代化的基础条件。发展小城镇还能够为农业现代化提供资金积累。从发达国家的现代化史看，在工业化、城镇化达到相当水平后，由农村支援城市向城市反哺农村转变是必然趋势。同时，发展小城镇也能够增加对农产品的总需求，特别是增加对商品性农产品和农产品深加工的需求，为农业现代化创造市场空间。
（四）发展小城镇是促进农村二三产业发展的客观要求 大力发展小城镇可以全面推动农村产业结构、就业结构和所有制结构的调整，加快农村产业升级。乡镇企业的相对集中是工业发展的内在规律，小城镇是农村工业发展的重要载体和依托。大力发展小城镇，有利于改变乡镇企业过于分散的格局，形成聚集效应，走集约经营之路；有利于调整结构，降低成本，增强竞争力。第三产业的发展是以一定规模人口的集聚为基础的，要改变农村第三产业比重过低的不合理局面，必须着力发展小城镇。安徽省农村剩余劳动力大约有1000万人以上，如果小城镇能够达到目前全省城市二、三产业1：1的就业水平，就可以增加800万个第三产业就业岗位。因此，农村二三产业的发展，农村富余劳动力的转移都有赖于小城镇的建设与发展。
（五）发展小城镇是推进农村精神文明、提高农民素质的必由之路传统的农民散居在自然村落，愚昧、落后、不文明的“农村病”就难以根治。小城镇是农村科技、教育、文化、娱乐、服务消费的中心，是社会主义精神文明的传播中心。小城镇的发展必将带给农民一种崭新的生产、生活和消费方式，这就有利于引导农民更快更多地接受现代文明，改造中国几千年来形成的陈规陋俗，尽快提高自身的文化和科技素质。
二、现阶段发展小城镇的有利条件和制约因素
当前，我国经济和社会发展进入一个新的阶段。新形势既给小城镇发展带来许多机遇，也提出了严峻挑战。
（一）我国发展城市化存在着尚待挖掘的巨大潜能 据有关资料反映，1995年中国人均GDP在世界131个百万以上人口的国家中排名第89位，而城市化水平却排在第104位。中国的人均GDP比低收入国家平均水平高44%，而城市化水平与之相比却仅高出一个百分点。可见中国的低度城市化不是没有能力发展，而是潜能没有得以充分挖掘。中央关于小城镇、大战略的指导方针和相继出台的一系列政策措施，为进一步挖掘发展城市化潜能提供了有利条件和良好契机。
（二）国家实施扩大内需的方针，为小城镇建设提供了新的发展机遇 近年来，国家实施积极的财政政策和货币政策，综合运用多种手段调节经济运行，重点加强基础设施建设，特别是在移民建镇、农村电网改造、公路和住宅建设等方面增加了投入，有力地带动了小城镇基础设施建设。
（三）农产品供给充裕，为农业人口向小城镇转移创造了必要条件 农业连年丰收，主要农产品供过于求，不仅提出了结构调整的紧迫任务，也促使农民离土离乡，入城进镇，寻求新的发展。
（四）乡镇企业壮大为加速农村城镇化打下了坚实基础 乡镇企业发展是农村城镇化的主要动力。经过20年的发展，乡镇企业已积聚了一定的实力。以安徽为例，乡镇企业增加值占GDP的1／3左右，在农村社会增加值中三分天下有其二，在农村工业化、城镇化进程中已占据举足轻重的地位。
（五）先富起来的部分农民具有进入小城镇的强烈愿望 农民进入小城镇的动因源于农村的推力。农村改革开放以来，农民人均收入显著增加，特别是一些个体工商户、外出劳务人员和农民企业家的收入水平提高更快。这部分人对城镇化的需求非常迫切，许多富裕的农民到城镇经商办厂、买房定居，力图实现农村起家、城市发家的“二次创业”。
（六）几千万“隐形城镇人口”的追求目标 据测算，我国近年来形成的“民工潮”，有6000—8000万农村人口除春节或农忙季节外，长年生活、工作、居住在大中城市或小城镇。他们的社会定位是“钟摆式的城乡两栖人”。他们上不了官方的城镇人口统计数字，而事实上居住权虽然还在农村，其生活方式、生活习惯、生活空间等已经成了“城镇人”。这种一条腿放在农村的“编外城镇人”，大多十分渴望成为真正的城镇人。而小城镇是他们最现实的追求目标。
（七）中西部地区也已有了成功经验 地处鄂西北的襄樊市，以推动农业产业化，集聚乡镇企业，促进农村分工分业为手段，提高城镇化水平。全市310个小城镇，有250个镇形成了农产品加工销售龙头在城镇，基地在农村的格局。全市4.4万个乡镇企业九成集中在城镇， 仅近两年即新吸纳劳动力20多万人，现全市1／4的农民已进入小城镇。全市小城镇居住人口80%以上是农民，80%以上的企业为农民经营，80%以上的城建投资来源于农民，80%以上的商品零售额靠农民实现。
改革开放20年来，我国小城镇发展速度很快，但由于多方面的原因，目前小城镇发展还存在诸多制约因素：
第一，政策体制和管理方式的滞障 我国城镇化滞后的根本症结在于多年来形成的城乡二元分割体制。现行的户籍管理制度、土地使用制度、农村税收制度、入镇各种收费等与发展社会主义市场经济的要求很不适应，限制了农村市场体系和社会化服务体系的发育，制约了乡镇企业和农村人口向城镇的聚集。
第二，整体经济实力的制约 中西部地区农村经济较为落后，特别是乡镇工业腿短。多数县市财政困难，拿不出多少钱来投资城镇基础设施建设。同时农村集体经济和个体、私营经济都不够发达，小城镇的就业空间和容量十分有限。这些都严重制约着小城镇的发展壮大。
第三，大中城市辐射力弱 经验表明，小城镇建设的规模与速度，依赖于大中城市功能的完善和辐射力的增强。长江和珠江三角洲地区小城镇发展很快，呈现出城乡一体化格局，珠江三角洲平均70多平方公里就有一镇，建制镇的平均距离不足10公里，非农人口占总人口的1／4。这种城镇化水平与其密集的大中城市的覆盖和影响密不可分。中西部地区不仅城市数量少、密度低、分布不均衡，而且已有的城市经济实力不强，辐射力较弱，难以带动小城镇协调发展。
第四，自身发育不全，功能微弱 突出表现在小城镇缺乏科学规划、规模较小、设施不全、管理落后。从中西部地区看，近年来小城镇数量迅速增加，但大多数是由乡改镇而成，镇内企业不多，缺乏有支撑作用的主导产业，对周边农村的带动辐射作用微弱。多数镇区面积小，基础设施建设不配套，难以发挥整体规模效应和聚集功能。
三、发展小城镇必须处理好几个关系
随着我国国民经济的体制转轨、市场转型和结构调整，我国小城镇发展也进入一个新的历史时期。当前，必须着眼于经济社会发展的全局和长远，从大经济、大区域、大战略的视野上认识，从农村工业化、农业现代化、农村城镇化的结合上入手，切实把握好走中国特色的城市化道路的基本原则和方针，在实际操作中处理好几个关系：
（一）必须坚持建设与改革、发展相统一 小城镇发展是个复杂的系统工程。要克服就建设抓建设的倾向，从全局上把握小城镇的发展方向，坚持以改革为动力，以发展经济为核心，防止出现有城无“市”的空心化建设现象；要在综合改革上做文章，在增强综合经济实力上动脑筋，在增强城镇聚集辐射能力上下功夫，逐步提高规划和管理水平，努力使建设、改革、发展有机结合、相互促进。
（二）必须坚持外延扩张和内涵提高相结合 小城镇发展要与国民经济增长方式的根本性转变相适应，必须由注重小城镇规模和人口的粗放式外延发展，转变为注重质量和功能的集约型发展，防止因盲目贪大求多而导致质量差、功能弱名不符实的现象。要遵循小城镇发展的内在规律，循序渐进，因势利导，把发展重点放在促进小城镇规模成长和质量提高上，既做大又做强。要注重小城镇内涵改造，依靠科技和人才，注重产业升级和功能升级，提高小城镇建设的层次和品位，增强小城镇在区域经济发展中的龙头带动和辐射作用。
（三）必须坚持政府引导和市场机制相联动 在市场经济条件下发展小城镇，必须把政府行为和市场行为结合起来，由主要通过行政手段的推动，转变为主要依靠市场经济的办法发展小城镇，走“政府出题目，社会做文章”的路子，充分调动各方面参与开发建设小城镇的积极性。要切实转变政府职能，优化服务，推进适应市场经济要求的机制创新，创造适合市场经济要求的投资环境。
（四）必须坚持经济效益和生态效益相均衡 要树立综合效益观念，避免急功近利和短期行为，防止掠夺式开发。小城镇发展不能以牺牲生态环境、破坏自然资源为代价。既要满足当代人的需求，也不能损害子孙后代的利益，坚持走可持续发展道路。要正确处理小城镇建设用地与保护土地的关系，节约用地，保持耕地资源的总量动态平稳。严格控制污染项目，尤其注重环境保护，建设新型的文明城镇，实现经济效益和生态效益的均衡发展。
（五）必须坚持经济发展和社会进步相协调 小城镇发展，既是经济发展的过程，同时也是社会进步的过程。随着小城镇人口的大量集聚，必然要求有教育、医疗、文化、体育、娱乐等公共服务设施与之相配套，要从经济和社会协调发展的高度来通盘考虑小城镇的功能定位，在加强硬件建设的同时，注重软件建设，把建城与育人有机结合起来，充分发挥小城镇在提高农民素质、加强社会主义精神文明建设中的作用，使农民逐步通过由“脱鞋下田”到“脱鞋上楼”的转变，实现生活品位和综合素质的提高。
四、新阶段发展小城镇的对策思路
（一）科学规划，突出重点，着力推动小城镇体系升级 小城镇发展必须紧紧抓住规划这个龙头，做到科学规划、合理布局。要从区域发展的全局出发，着力推动小城镇体系升级，全面优化小城镇布局，这是市场竞争规律作用的必然趋势，也是进一步提高小城镇经济聚集度、实现集约化发展的客观要求。要防止“齐头并进、一轰而起、全面开花”的做法，特别是小城镇发展滞后的地区，集中有限的力量，重点发展一批规模较大、实力较强的中心镇。因此，必须对小城镇发展战略作重大调整，从全面推进转向重点发展，把中心镇建设作为发展小城镇的突破口。选择中心镇的标准要高，要注重特色、注重规模、注重区位、注重产业实力，不追求数量扩张，重在提升层次，壮大实力，使人口和经济要素迅速聚集和组合，并且加速商品、信息等向周边地区的扩散。
（二）围绕发展，强化功能，着力优化小城镇经济结构 当前，发展小城镇要适应农村经济结构战略性调整的需要，重点抓好四个结合：一是与农村产业结构调整相结合。小城镇建设要依据本区域市场、资源特点，选准主导产业，合理规划产业结构和产业布局，提升和完善城镇硬件设施和经济服务功能，积极培育和开拓城镇集聚人口、产业、资金、技术、信息等功能优势，承载、辐射和牵动当地产业结构向二、三产业转移。二是与发展农业产业化相结合。要在小城镇积极培育农副产品加工企业、专业市场、中介组织等多种类型的产业化龙头，尤其是要健全和完善产前产中产后全程配套服务体系，把小城镇建成农副产品加工和销售的中心、农业产业化的信息、金融、技术服务中心。三是与乡镇企业二次创业相结合。充分发挥小城镇集聚产业、资金、人才及基础设施共享的优势，引导乡镇企业向小城镇集中，使乡镇企业利用小城镇相对优越的经营环境，调整结构，完善机制，创新技术，增强活力，解决乡镇企业运行中的深层次矛盾。四是与大力发展个体私营经济相结合。个体私营经济资金来源广泛，投入成本低，吸纳劳动力多，是小城镇经济中潜力巨大的增长点，小城镇要大开城门，降低门槛，放宽政策，积极鼓励大胆吸引广大农民和社会各方面进镇投资兴业。
（三）因势利导，塑造特色，着力培育小城镇发展优势 小城镇要在激烈的市场竞争中立于不败之地，关键要在塑造特色上下功夫。只有特色鲜明，才能扬长避短、趋利避害，在竞争中找准自己的发展空间。一是规划要有特色。要因地制宜明确小城镇发展方向，一开始即要做出如工业主导型、市场带动型、交通枢纽型、旅游开发型、边界贸易型、卫星城镇型等不同类型的发展规划，起步即以特色见长。二是产业要有特色。这是小城镇建设的关键。要从本地的资源、人才或传统等优势条件出发，培育区域性的主导产业，形成拳头产品、特色经济，或以农兴镇、或以商兴镇、或以工兴镇、或以服务业兴镇，形成小城镇发展的经济支撑体系。三是建筑设计要有特色。要形成不同的建筑风格，切忌千篇一律，让仿古、现代、民族等各种建筑流派异彩纷呈。
（四）深化改革，创新体制，着力激发小城镇发展的内在活力 首先，要加快小城镇户籍制度改革。目前农民向小城镇迁移成本太高，必须下决心降低进镇“门槛”，为农民进镇务工经商创造宽松的外部环境，不得有“蓝卡”、“绿卡”或“新人”、“旧人”的户籍等级差别和歧视行为。放宽农民进镇落户的限制，取消各种不合理收费，减轻农民的迁移成本。同时要逐步建立健全小城镇社会保障体系，解决进镇农民住房、养老、医疗等方面的问题。其次，加快小城镇土地使用制度改革。逐步规范和完善土地使用权转让市场，充分发挥土地资产效益。县一级可在保持耕地总量动态平衡的前提下，对重点中心镇在用地政策上予以倾斜。再次，引入多元开发的投资主体，按市场机制扩张城镇。由政府规划、设计、组织、协调，通过项目招标，拍卖服务业经营权，变现土地级差地租，出售商品住宅等吸引农民进入城镇。政府不需投资或少量投资即可集纳社会资金把城镇的基础设施建设起来。逐步建立健全以政府投资拉动社会投资多元化的新型投资机制。
（五）转变职能，加强管理，着力提高小城镇工作的领导水平 要结合行政管理体制改革，解决好城镇政府职能定位问题。要按照“小政府、大服务”的目标和“精简、效能”原则，真正实行政企分开、政事分开，把镇政府的主要职能转变到制订发展规划、引导和协调经济发展、依法监管社会事务和组织公共设施建设等方面来。要切实理顺条块关系，除法律、法规明确规定外，凡有利于镇管理的人员机构都应逐步下放；条条管理的部门要相应扩大派驻机构的管理权限。镇政府区别于乡政府的一个重要方面就是拥有城市管理和服务的职能，要适当扩大小城镇政府的经济社会管理权限，增强统筹协调能力。要结合农村税费改革，建立健全镇级财政体系，确立镇一级独立财政的地位，做到财权与事权的统一，增强和完善小城镇的综合财政功能。要城市管理的有效经验，引入现代化城镇建设和管理方式，实现由乡村管理向城镇管理、由经验管理向科学管理的跨越和升级。
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