“一把手负总责”考核中存在的问题及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,把手论文,总责论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523.4文献标识码：A文章编号：1008-8431(2006)01-0037-04
加强对“一把手负总责”情况的考核，是进一步落实党风廉政建设责任制的关键，也是深入推进反腐倡廉工作的重要环节。如何研究和解决当前“一把手负总责”情况考核中存在的问题，已经成为我们刻不容缓的一项政治任务。
一、“一把手负总责”情况的考核现状
根据《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，我市制定了党风廉政建设责任制考核办法，经过多年的运转，基本上形成了一套规范化的操作程序。
1.考核内容
在党风廉政建设方面，对“一把手负总责”情况的考核内容主要有三条：及时组织研究党风廉政建设和反腐败工作计划，有部署、有分工，对于重大问题及时听取汇报，重要案件亲自过问，及时查处；督促检查指导班子成员和乡(镇)正职认真履行职责，掌握其遵纪守法、廉洁自律情况，发现问题及时纠正；本人年终有履行职责的情况报告。在领导班子及成员的廉洁自律方面有三条：一是结合实际贯彻中央和省委、省政府、市委、市政府的方针、政策，依法行政；二是坚持民主集中制，重大决策、重大事项、大额度资金使用等经集体讨论决定；三是严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》。遵守廉洁自律规定的情况有五条：一是遵守《廉政准则》，严格执行不准收受礼金、有价证券、狠刹奢侈享乐、铺张浪费歪风等廉洁自律各项规定；二是按要求认真开好民主生活会并纠正存在的问题；三是按照要求积极开展述职述廉活动；四是按要求建立领导干部廉政档案，并对领导干部实施有效监督；五是按要求认真落实全省清房申报、审核工作。
2.考核方式
我市目前对各县区、各部门党政领导班子及其一把手的党风廉政责任制考核监督工作，从时间上看一般是一年一次；考核组一般是由全市“责任制领导组”抽调市纪检、监督、组织、人事等部门相关人员组成；考核方式主要采取了述职述廉和民主测评打分的形式。即年终首先由领导班子成员在本县区、本部门中层副职以上干部中做述职述廉报告，然后当场进行民主测评打分。参加测评的人员为：人大、政协主要领导，纪委领导班子成员，直属机关(部门)主要领导，各乡(镇)党政主要领导，企事业单位负责人，部分人大代表、政协委员、离退休干部(其中人大代表、政协委员、离退休干部不少于30％)。测评人员名单由各县区、各部门提供，考核组从中抽取100人参加测评。
二、“一把手负总责”考核中存在的现实问题
在现阶段、现有“首长负责制”下，对“一把手”及其班子成员的考核监督是比较困难的，基本上要靠“一把手”或者领导的廉洁自律来约束，因而在一些地方、一些部门，对党政一把手甚至班子成员的考核难免带有形式主义的成分。
1.考核制度的不完善
《关于实行党风廉政建设责任制的规定》出台以来，相继出台了《党内监督条例》等，但相关配套的规定和制度有待逐步完善，一些必要的操作程序上的规范尚需细化，比如对“一把手”的考核制度还是过于原则、笼统，就事论事性制度多，定量的规定少。再如严禁用公款大吃大喝、严禁公款旅游、领导干部个人重大事项申报等制度，缺乏有效的实施办法。制度的粗、空、虚、漏，必然导致制度约束力的软弱乏力。
2.考核内容的局限性
首先考核内容的规定有自相矛盾之处，如这一工作仅有专人负责是不行的，必须有专门工作机构和办公室(否则会扣分)，岂不是一方面抓廉政，一方面要增设机构？其次只考核领导班子及其“一把手”的8小时之内，而忽视了8小时之外，考核的局限性导致了考核结果的不全面、不准确性。第三是考核往往只能被动地接受被考核者准备好的阳光材料，而对其违纪违法的阴暗面无条件发现，导致一些“反面人生”在考核中被轻视。如《廉政准则》要求领导干部不准收受礼金、有价证券等，事实上这些行为大多都在台面下暗中交易，而且越来越隐蔽，往往只有当事人双方心知肚明，局外人很难清楚内幕；极个别贪污受贿的领导本人既然有此“嗜好”，也不可能主动炫耀于人，更不会在年度考核中自觉向组织和群众自我曝光。党风廉政责任制实行几年以来，还没有哪一个贪官的“劣迹”是通过年度考核或者述职述廉这种监督方式发现的。
3.考核方式的“表面化”
对“一把手负总责”的考核，强调一把手对党风廉政建设工作的领导作用固然不错，但一些单位停留在一年组织开几次会、研究几次相关工作等形式上。所谓的民主生活会制度、领导干部个人收入申报与重大事项请示报告制度等一系列干部考核监督制度，缺乏评价标准、评价机制，特别是在奖惩上没有力度，所以，好的制度没有产生好的结果。
4.述职述廉的“马虎性”
述职述廉是考核“一把手”的好的制度和做法，然而一些干部对此存在认识上的误区或者偏差。有的认为可有可无，迫于组织要求被动应付；有的认为只要程序到了就行，对述廉内容不认真对待，马虎从事，人云亦云；有的讲小不讲大，仅对一些小问题进行自我检讨，而对一些“敏感”问题避而不谈；有的不敢直面个人存在问题，甚至害怕失去面子，影响政绩，丢掉选票，妨碍升迁；还有的极个别者心存侥幸，无视廉洁自律规定，对自身重大问题隐瞒回避或文过饰非，蒙混过关。如反映在考核方面，群众测评仅仅停留在打“对钩”的层面上，“对钩”多就好，“对钩”少就差，这样考核缺乏科学性，难怪一些单位在考核期间会出现“打招呼”、“说情”等小动作。
5.考核结果的失真性
由于上述考核内容存在一定局限性和考核方式等方面尚不够完善，致使一些单位的党政一把手及其领导班子的党风廉政建设责任制考核工作不免带有形式主义的色彩，造成考核现场浩浩荡荡、台上领导大讲党风廉政、台下干部窃窃私语、群众内心满意度不高、考核结果失真的现象。如近年来查处的一些地方、一些单位发生的领导干部贪污受贿案件，查阅一下他们的廉政档案，这些涉案人员的党风廉政建设责任制考核情况，都是年年过关的，甚至揭露出来的个别腐败于部还是各种各样的“先进”、“模范”或者“后备干部”。
6.责任追究的空泛性
《关于实行党风廉政建设责任制的规定》中“责任追究”部分虽然共有6条具体内容，却没有相应的量化指标。所以不是上级明令追查的特别严重的足以立案侦查的违法行为，诸如对待一些“小腐败”(违纪不违法)现象，有关部门在处理过程中由于没有一个科学的标准，往往实行“好人主义”，结果也就不了了之。
三、“一把手负总责”考核失真的深层次原因分析
现阶段腐败现象在一些地方和部门仍然比较严重的原因是多方面的，十分复杂。极少数党政领导干部尤其是“一把手”搞腐败，从自身看，是由于放松世界观改造而导致理想信念动摇、思想退化变质。但思想教育不扎实，针对性和实效性不强，也是他们犯错误的重要原因之一。从宏观形势看，我国正处于体制转换、结构调整和社会变革时期，由于投融资体制、招投标制度、行政审批制度和干部人事制度等方面还不完善，使形形色色的腐败行为有可乘之机，这是腐败现象易发多发的客观原因。具体到干部考核监督工作中面临的实际问题和现实困难，究其原因，既受到主客观因素的影响，也和现行干部人事管理制度、考核监督机制不完善以及官场潜规则盛行、监督缺位或流于形式等密切相关。
1.党委内部的监督作用弱化
“对领导人最重要的监督来自党委会自身”。这是1962年邓小平同志在扩大的中央工作会议上的讲话精神。按照小平同志的思路，“最重要”的监督主体是“党委会”，“最重要”的监督客体是“领导人”。在实际的党内生活中，尽管监督主体和监督客体是处于“同等水平的共同工作的同志”，“同级的领导成员之间彼此是最熟悉的”，并且是“能天天看到的”。然而明确的领导与被领导关系和大权独揽的传统习惯，使各级“一把手”可以很方便地通过党委会对其班子成员进行监督，而成员却很难通过党委会对其“领导人”特别是“班长”进行监督。没有党委内部的日常监督，仅仅依靠一年一度的上级或者外部考核来监督“一把手”，是很难取得理想效果的。身为“班长”就可以轻易摆脱班子成员的监督，这在各级党组织绝非个别现象。在调研中大家普遍认为对“一把手”不好考核监督，也有个别干部说：“让副手或者群众监督‘一把手’，谁敢呀？还想不想干了？”
2.外部纪检监督机构的监督不力
对领导人“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。这是邓小平同志把理论和实践进行有机结合而总结出的一条对党的长远建设有着极其重要和关键意义的另一个结论性意见。为了使纪检机关成为从事党内监督的“专门机构”，各级纪委从党委的名下分立出来了；为了保证纪检机关能够进行“铁面无私的监督检查”，十二大通过的新党章，加强了党的纪律，扩大了纪律检查机关的权限。但是随着时间的推移和改革的深化，党内监督体制和监督机制却未能同步推进。根本原因是由于党内民主的不足和监督体制的缺陷，使“专门的机构”在维护党纪、端正党风中受到不少制约和限制；由于机制的缘故，“铁面无私的监督检查”常常停留于文件和理论，很难付诸行动和实践。党的建设实际，反复演示着这样一种反差——纪检机关的地位与任务不相符，纪检机关的职责与权力不相合，纪检机关的工作与党和群众的要求不相称。在一些地方和部门，人民群众过去是对腐败分子不满，近些年来逐渐对反腐败的职能机关和部门不满。
3.群众监督机制不完善
目前我国的党务、政务公开程度还是比较有限的，造成人民群众监督的渠道不畅或者使社会舆论监督成为摆设。一是情况不明不好监督。领导干部尤其是“一把手”的工作生活情况，普通群众难以了解掌握。即便掌握一些违法乱纪问题，也不全面，缺少证据，难以立案。二是渠道不畅不利监督。中纪委资料显示，由于担心遭受打击报复，反映领导干部或者“一把手”问题的绝大多数群众来信，大都是匿名信，虽经事后核查多数内容属实或基本属实，但由于是匿名，给调查核实和查处工作带来诸多困难。三是压力过大不敢监督。普通群众或者一般干部检举揭发的代价太大，轻者挨批，重者免职，甚至有人身伤亡的危险。
4.选人用人制度不完善不落实
在考核、考察干部中重才轻德，重领导轻群众，重工作轻生活，重显能轻潜能，重定期考察轻平时观察，重定性考察轻定量衡量；在工作考评中重眼前轻长远，重大项任务轻基础性工作，重汇报轻实际考察等问题仍然存在。讨论干部任免时，发扬民主不够，把集体决定当形式，少数人说了算，致使一些追名逐利、投机取巧、弄虚作假、作风漂浮、好大喜功的干部“带病上岗”或者“带病提携”，甚至使个别情趣低下、道德败坏、双重人格、腐化堕落的人得以重用。干部任用后，忽视日常跟踪考察，导致一些有严重问题的干部长期“带病工作”。
5.官场“潜规则”或“好人主义”盛行
官场上你好我好大家都好、你为我办事我给你帮忙的现象已成为不成文的规矩，说白了就是“官官相护”。铁的纪律和刚性制度，在少数人眼里可以随意变通，任意扭曲。符合自己意愿的就执行，不合意的就打折扣，甚至拒不执行。对发生的违法违纪问题，个别领导或者说“一把手”首先想到自己的“乌纱帽”，要么瞒案不报，拖案不查；要么重案轻查，查而不处。即使是一些群众反映很大的严重问题，也竭力捂着盖着。当然，现在有些规章制度不健全、不完善，还缺乏相应的配套和细化措施，在具体管理特别是对权力的运用如何限定、制约上，规定得比较笼统，伸缩性较大，存在“盲区”，因而缺乏约束力，也难以操作。
6.一把手的权力过于集中不利于考核监督
在有些地方和单位，组织上对一把手赋权过重，有的身兼几职，党政一肩挑。他们既是决策者，又是执行者，还是监督者。由于一把手的权力过分集中，其他班子成员很难对其进行制约，但一把手却可以轻易地插手其他班子成员的权力，这就容易造成他们的独断专权。而上级领导和组织与他们不在一个地方或单位，其距离较远又难以实施有效的考核监督。
四、如何完善“一把手负总责”的考核监督机制
科学地实施对“一把手”的责任考核，准确地评价领导干部履行党风廉政建设责任制的情况和能力，是党风廉政建设责任制工作走向成熟的必然要求和重要标志。因此，必须紧紧围绕建立科学的考核指标体系、确立规范的考核程序等主要环节，积极探索，大胆实践，在责任考核方面下工夫、见成效，实现创新和突破。
1.建立科学的责任考核指标体系及考核标准
考核工作要转变思路，全面评价考核，改变目前“只报喜不报忧”或“多报喜少报忧”的状况。全国的“审计风暴”对反腐倡廉所起的巨大威慑力和良好效果给我们一个启示，党风廉政建设考核如果实行考核成绩和问题两者并重，也许所起的作用会更好。传统的考核方法往往“以肯定成绩为主”。其实，许多“成绩”是一些共性的工作过程，肯定成绩往往有许多是客套话。这样做的结果，不仅浪费时间和精力，更主要的是淡化了对存在问题的重视，使被考核单位容易产生“自我感觉良好”，不利于对问题的重视和整改。因此，考核、检查工作应该改变思路，“既报喜也报忧”。这样做一可以引起大家对考核工作的高度重视，二可以促进被考核单位对自身存在问题的重视和整改，三可使考核工作更加全面、准确、有效。
科学的责任考核指标体系及考核标准是实施责任考核的前提和基础，也是把责任考核提高到一个新水平的根本条件。按照中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》7个方面的要求，作为对“一把手”负总责的考核，应该建立的科学考核指标体系主要应包括本地区本部门本单位党风廉政和反腐败斗争重点工作达标情况；廉政制度落实情况；廉洁自律制度落实情况；查找问题整改情况；党风廉政教育情况；领导干部“八小时以外”的情况；领导干部管好家属、亲友和身边工作人员的情况以及领导干部按照党风廉政建设责任制的规定实施责任追究的情况。
2.严格规范考核程序，保证考核质量
程序是内容的载体，要搞好责任考核，必须有严格的程序。一是听取汇报。听取被考核单位领导班子和领导班子成员落实党风廉政建设责任制的情况汇报。二是查阅资料。查阅被考核单位的有关文件、会议记录、报表和档案材料，了解党风廉政建设责任制落实情况。三是召开座谈会。召开有关方面、各层次代表参加的座谈会，走访有关人员，了解被考核单位执行党风廉政建设责任制的情况。四是民主测评。召集被考核单位的干部职工采用无记名方式对领导班子和领导班子成员履行党风廉政建设责任制和遵守廉洁自律规定的情况进行评分或填写评议意见。五是走访基层。走访了解群众对本单位党风廉政建设情况的看法。六是反馈意见。考核结束后，向被考核单位反馈考核情况，并提出对今后工作的意见和建议。七是汇报考核情况。要严格按照上述考核内容、考核标准、考核方法的要求，集体研究并初步确定被考核单位的考核等次，考核结束后，要及时写出书面汇报材料，主要内容包括：被考核单位的领导班子和领导干部的考核等次、基本估价、典型经验、存在问题、给予奖励和追究责任的建议等。
同时，程序严密必须要有“三个保证”：一是时间保证。确保考核人员有足够的时间进行考核，了解、掌握第一手资料，而不是来去匆匆，走马观花。二是人员保证。要选那些党性强、素质高的同志作为考核组成员。三是程序保证。必须按照要求进行每个步骤，不能以各种方式变通或省略。
3.采取灵活多样的考核方式，加大群众评价力度
从考核的实践看，年度责任考核可归纳为三种方式：一是自我评价。就是各地区各部门各单位党组织，根据实行党风廉政建设责任制的规定，于每年年底前写出执行党风廉政建设责任制情况的专题报告。二是上级评价。领导组办公室从有关部门抽调人员组成考核组，分赴各地进行考核，通过听取被考核单位关于领导班子执行党风廉政建设责任制情况的汇报，召开座谈会，个别谈话，查阅有关资料，抽查下属单位，并进行实地检查考核等。三是群众评价。考核组发放民主测评表，对被考核单位的领导班子及其成员进行测评，并将考核结果以一定方式进行反馈，以便使考核结果与争先创优挂钩，与选拔使用干部挂钩，与年度目标奖惩挂钩，使其发挥应有的作用。
要强化考核力度，必须加大上级评价和群众评价力度。从上级来说，应该扩大现有的人大代表、政协委员和离退休老干部参加考核的比例，目前，这一比例是30％，要扩大群众测评参与面，进一步增强参评人员的代表性、普遍性，提高参评人员的参政议政水平，吸收他们中参政议政能力强的同志参加考核；同时，加大群众的参与评价的力度。考核要走群众路线。群众路线是我们党的根本路线。一个地区、部门和单位的党风廉政建设搞得好不好，干部是否廉洁，这个地区、部门和单位的群众最有发言权。腐败最怕群众，群众的监督最有力，考核工作除应坚持原有的一些好的做法外，应加大群众的监督力度。通过群众测评、座谈、个别交谈等多种形式广泛接触群众，倾听群众呼声和意见，对领导干部作出比较客观的评价。群众评价应作为考核评价这个单位和每个领导干部党风廉政建设情况的重要依据。
同时，考核中还要坚持做到责任制考核与经济建设、精神文明建设和其它业务工作考核相结合，与党风廉政建设专项工作考核相结合，与民主评议、民主测评领导干部相结合，平时考核与年终考核相结合，不断增强考核工作的力度和实效。并且要建立健全报告制度，各级党委、政府、各部门各单位要将贯彻落实党风廉政建设责任制的情况，列入年度总结和工作报告，报告上级党委、纪委；各级领导干部要将执行责任制的情况，列为民主生活会和述职述廉报告的一项重要内容；领导班子对上级党委、纪委批办的党风廉政建设和反腐败重大事项，要按照要求报告办理结果。责任制考核要坚持实事求是、深入细致、客观公正，确保考核的质量和效果。
4.注重考核结果的运用
对考核结果由纪检监察机关按照党政领导干部廉政档案制度的有关规定记入干部廉政档案，作为评定领导班子、领导干部政绩、奖励惩处和干部使用的重要依据。一是与领导干部的奖惩相结合。考核结果同年终考评挂钩，除了考评差的人员受到责任追究外，其分管领导干部也要受到责任追究。二是与领导干部的选拔任用相结合。特别是对新拟任的干部，由组织部以书面形式征求同级纪委意见，凡在考核中发现问题的，对拟提任人员暂缓任用。三是与记功、评先进相结合。凡对领导干部考核发现问题的，在记功、评先选优时实行一票否决制。
另外为强化考核的有效性，建议中共中央制定出更具体的责任考核实施细则和考核办法，重点对考核的标准、内容、程序、方式及考核结果的运用进行严格规范，以使责任考核更具科学性、权威性，从而建立党风廉政建设责任制长效机制。
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