再析领导制度中的“集中”问题，本文主要内容关键词为：领导论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
领导制度中的“集中”在许多时候即等同于决策。当“集中”作为决策时便成为领导 制度中的核心内容和重要环节。其本身涉及三个方面的基本问题，即：谁来“集中”? 如何“集中”?“集中”什么?从思想认识和法制规则上明确解决好这三个问题，是不同 领导制度在不同领域内得以有效贯彻实行的重要基础，也是提高党的执政能力和水平的 必要前提。
一、关于领导制度中三个基本问题的含义探析
关于谁来“集中”的问题。谁来“集中”就是谁来决策的问题。它所要回答和解决的 问题是，领导决策的主体究竟是谁?是领导班子集体还是领导者个人?科学划分和明确界 定决策的主体，是领导制度不可或缺的内容，是正确实施领导的重要基础和条件。
决策主体性质的划分、确定与领导权的来源密切相关。凡由广大选民自下而上选举产 生的领导决策主体及其实行的领导制度，我们称其为委员会制、民主集中制或集体领导 制。如，宪法和组织法明确规定：各级人民代表大会是国家的权力机关；其代表、委员 、常委以及主席、副主席或主任、副主任等均由民主选举产生，对人民负责，受人民监 督。党章规定：各级党代表大会和它所产生的委员会是党的领导机关；其代表、委员、 常委乃至书记均由民主选举产生；党的各级委员会实行集体领导和个人分工相结合的制 度。法规表明：各级党委和人大及其成员手中的权力是由选举产生的，其行使领导决策 权的主体是各级委员会领导班子集体而非领导者个人。
法律和制度如此规定十分科学合理。因为，切实自由、平等的选举，奠定了领导成员 在领导班子中的平等地位，从而决定了在领导班子集体中任何人都不能为所欲为；领导 者的“乌纱帽”确实拿在广大选民手里，促使领导者必须为他所代表的选民利益和意愿 大声疾呼。否则，在下次的选举中就会丢掉自己的“乌纱帽”。选民是他们的“上帝” 。总之，自下而上、自由平等的选举，既是民主政治的重要内容和标志，也是形成领导 集体及领导集体实行民主决策、集体领导的基础和前提。这是民主集中制领导制度内在 的机制与机理。
另一方面，凡由权力机关和上级首长自上而下委任、任命或聘任产生的领导决策主体 及其实行的领导制度，我们称其为首长负责制制度。如，宪法规定：国务院和地方各级 人民政府是国家的行政机关；全国人大根据国家主席的提名决定国务院总理人选，根据 总理提名决定副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长人选；国 务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制；地方各级人民政府的省 长、市长、县长、区长、镇长由同级人民代表大会选举产生，各级人民政府及其领导者 对本级人民代表大会和上级行政机关负责。这里的选举与党和人大实行的自下而上的选 举显然具有本质的区别，它是权力机关和上级行政机关通过选举的方式产生人选，在本 质上属于委任。因此宪法同时也规定：各级人民政府实行首长负责制。
法律如此规定同样是科学合理的。因为，首长负责制中的各位首长手中的权力，其直 接来源是上级首长提名和上级领导机关的委任。也就是说，各位领导者的“乌纱帽”实 质上是拿在上级领导机关和上级领导者手里的。权力来源的不同决定了领导成员在领导 班子中地位的不同和责任、权力的不同。行政一把手就本地区、本部门的全面工作对同 级人大和上级领导机关负责，副职就其分管的工作对一把手负责。各位首长就自己负责 的工作对上级领导尽职尽责。总之，自上而下的委任，是上级领导实行集权的重要内容 和标志，也是形成首长个人负责制的基础和前提。这是首长负责制内在的机制与机理。
关于如何“集中”的问题。如何“集中”，是指领导决策的主体采取什么原则和方式 就研究讨论的问题做出决定，究竟是按照多数决定原则和方式做出决定，还是采取首长 个人选择判断的方式做出决定。或民主，或独裁，古今中外，莫不如此。决策原则和方 式是领导制度中的又一项重要内容和环节，也是领导制度性质的集中体现。
采取什么原则和方式进行决策与决策主体的性质密切相关。如，党章和宪法在规定各 级党委和人大(即党和国家的权力机关)的领导者由选举产生的同时，又明确规定其决定 问题的原则和方式是少数服从多数。如此规定，不仅合理而且必要。因为选举只是形成 了领导集体，并为多数决策原则的实行奠定了基础。但这并不等于就是实行了民主决策 ，必然就是集体领导。只有切实贯彻执行了少数服从多数的原则，才能说是实行了民主 决策，才能称之为集体领导或者说实行了集体领导。多数决策原则和方式是民主集中制 领导制度的实质和核心，是领导集体实行集体领导的重要表现和标志。没有多数原则的 执行就无所谓民主决策和集体领导。
与此相反，首长负责制决定问题的原则和方式自然就是首长个人在各种不同意见和方 案中做出选择和决定。当然，这里首长个人的裁决并不是说领导者个人可以不作任何调 查研究，不与任何组织和个人商量而独断专行；而是说在经过所有必须的调研、论证、 讨论等程序后，在就所讨论问题进行决策而领导成员又意见分歧时，主管首长有权做出 抉择。这是首长个人负责的重要表现和标志，也是首长负责制的实质和核心。担负多大 的责任就应赋予多大的权力，如果首长个人对问题没有最终的决策权，也就无所谓什么 首长负责制领导制度。
总之，不同的决策原则和方式，是不同领导制度本质的外在反映。按照多数原则决策 ，就是实行集体领导的标志，民主的标志；由领导者个人决策，就是集权的表现，也是 领导者个人负责的表现。这既是法规所定，也是道理使然。权责相应一致，是领导和管 理的基本原则和要求。否则，权大而责小会导致权力的滥用，责大而权小又会造成责任 的无法落实。
关于“集中”什么的问题。“集中”什么，是指领导决策的主体就有关问题研究讨论 后所做出的决定。它是会议研讨的问题及产生的结果，也是会议的内容和对象，属于领 导客体的范畴。如，由人大制定、修改的宪法和法律等，由国务院和地方各级人民政府 根据宪法和法律制定的各种行政法规等，都是领导决策主体决策或“集中”出的结果。
“集中”的结果与决策采取的原则和方式密切相关。各级党委和人大及其常委会在讨 论决定重大问题时，如果确实是按照少数服从多数原则和方式做出的决策，则都是民主 的决策，集体的决策，合乎法规的决策；反之，如果是未经表决而由少数人甚至个别人 做出的决策，则都是个人的独裁专断，都是不合乎法规的决策。另一方面，各级政府以 及一切实行首长负责制的组织在讨论决定重大问题时，在经过必经的民主程序后，首长 个人依据各方面意见做出裁决，都是合乎法规和规则的决策。
二、对领导制度中三个基本问题含义探析的启示
启示之一，要正确地实施“集中”，领导必须确实弄清“集中”的含义，并从法制规 则上进一步明确界定各级各类组织的性质。首先，在思想认识上必须明白：谁来“集中 ”?如何“集中”?“集中”什么?这三个问题在领导制度中分别属于决策主体、决策原 则和方式、决策客体三个不同的范畴。三者相互联系十分密切，但内涵本质截然不同， 不可混为一谈。其次，从制度规则上，要根据各级各类组织的性质明确规定其实行何种 领导制度，为其正确实施领导和决策奠定基础和前提，从根本上克服在实际领导工作中 存在许多似是而非的观点和做法。如“集中正确的意见”、“实行正确的集中”、“会 议决定”等等，这些观点的错误在于对决策主体和决策原则方式的表达都含糊不清，从 而造成不同性质的组织使用相同的领导和决策方式，进而导致许多应该民主的方面民主 严重不足，应该集权的地方又集权不够。因此，必须根据各级各类组织的性质从制度规 则上明确规定其实行的领导制度，从根本上避免和克服民主不足和集权不够的问题。
启示之二，要正确认识和处理政治体制与领导制度以及两种领导制度之间的关系。首 先，政治体制与领导制度是两个不同的层次。前者属于组织原则的层次，后者属于领导 原则的层次；前者包含着后者，后者从属于前者。两者间虽然相似相同之处很多，然而 却上下有别，因此，既不能相提并论，更不能等同混淆。其次，民主集中制领导制度与 首长负责制领导制度虽同属一个层次一个等级，但却分属两个不同的范畴。前者的实质 是民主，后者的实质是个人裁决。两者各有利弊，各有用处。两者间虽然可以平起平坐 、并列并行，但终归性质有别。因此也不能相互混淆，尤其不能互相取代。所以，虽然 各级各类政权机关都要并且都是按照民主集中制原则建立的，但不等于各级各类组织都 要实行民主集中制领导制度。主张实行首长负责制组织的同时也要实行民主集中制领导 制度的观点和做法之所以错误，就在于它不仅在纵向上混淆了政治体制与领导制度之间 的差别，而且在横向上混淆了两种不同领导制度之间的区别。上下乱了辈分，左右乱了 性别。
启示之三，要充分认识我国现行政治体制和领导制度的科学性和优越性。目前，在我 国，各级党委承担着总揽全局协调各方的职能和职权，各级人大是国家的权力机关，是 制定修改各项法律和重大方针政策的主体，因而实行的是高度民主的领导决策制度；国 务院和地方各级人民政府是行政机关，是法律和方针政策的执行者，因而实行的是高度 集权的领导决策制度。把高度民主与高度集权两种本质不同的领导制度有机地结合在一 起，从而形成一个既高度民主的又高度集权的民主集中制政治体制。这是毛泽东在《新 民主主义论》等著作中所阐述的伟大构想，也是1982年宪法进一步明确规定的我国现行 的政治体制。权力机关的高度民主，确保了制定出的法律和政策的公平与公正；行政机 关的高度集权，确保了法律和政策迅速有效地贯彻与实施。两者的有机结合，既确保了 公平和正义，又确保了责任和效率。这是我国现行政治体制和现行领导制度的根本优越 性之所在。因此，不加分析地指责我们的政治体制就是一个高度集权的体制是不正确的 。
启示之四，要切实重视和解决政治体制和领导制度在实际运行中的问题。改革开放以 来，我们在政治体制和领导制度改革方面取得的成绩举世公认，但仍存在不少问题也是 事实。如干部任用时，许多地方党委和人大领导成员的产生，常常是一纸通知便走马上 任，即使选举往往也有名无实。选举人对候选人知之甚少甚至全然不知，候选人对选举 人也毫无敬畏之心、畏惧之感。决定他们“乌纱帽”的名义上是广大选民而实际上是上 级领导。而各级政府机关原本实行的是首长负责制和委任制，可许多地方却在不惜工本 地搞什么公开选拔、竞争上岗。主管首长对于用什么人，权力很少也很小，致使有的班 子在组成之时就不团结不和谐，有的单位是用了一个考试好的却压抑了一批有经验的。 再如决策，在党委和人大方面，家长制作风仍盛行不衰，家长式人物仍层出不穷。而在 政府方面，一件事情多人管，有的事情没人管，推诿扯皮、议而不决的问题仍屡见不鲜 。上述情况表明，我们的政治体制和领导制度在实际运行中存在的突出问题是：应该民 主的方面民主严重不足，应该集权地方的又集权不够。由此而言，认为我们国家政治体 制和领导制度仍然是高度集权的观点，又是有一定道理的，对此我们应予高度重视。这 些问题的存在固然与体制、制度自身的缺陷有关，但主要原因是我们对宪法和党章的理 解把握不好，贯彻实施不力。
启示之五，要以宪法和党章为依据和指导，积极稳妥地推进政治体制和领导制度的改 革。长期以来，党委和人大的工作在加强党的领导的名义下，把党领导人民当家作主逐 步演变成了党包办和取代人民当家作主，把集体领导演变成了个人领导；政府方面在加 强党的领导的名义下，把首长负责制领导制度逐步演变成了民主集中制领导制度。最终 形成了权力机关的高度集权和行政机关的过度民主。权力机关的高度集权，使民主决策 、科学决策流于形式；行政机关的过度民主，则使责任和效率成为空谈。这些问题在根 本上与宪法和党章的精神都是相悖的。为此，我们的政治体制改革、领导制度改革、人 事制度改革都必须以宪法和党章为依据和指导，在党委和人大方面要切实积极地推进民 主选举、民主决策、民主监督的进程和力度，在政府方面要切实适度地予以集权，把宪 法赋予首长决策的问题、使用干部的权力落到实处，从而使我们的政治体制和领导制度 的优越性更充分地发挥和体现出来。