科学技术宏观管理的“规划模式”*——对中国第一个科学技术发展规划的评析，本文主要内容关键词为：科学技术论文,宏观管理论文,发展规划论文,中国第一个论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪科学技术带着辉煌的成就进入了人类社会生活的各个方面。科学技术的全面社会化，使它成了现代国家的重要事业，并日益依赖于社会经济的发展和国家的支持。因而科学技术的宏观管理便成了世界各国十分关注的问题。
《1956-1967年全国科学技术发展远景规划》是中国第一个科学技术发展规划，它是在借鉴、学习外国，当时主要是学习苏联经验的基础上，根据我国的具体情况制定与实施的。它既是国家发展科学技术事业的一次成功的管理实践，也确立了科学技术宏观管理的一种“规划模式”。在中国现代科学技术事业的发展中，是一次带有里程碑性质的大事件。因此，剖析和探讨它的底蕴和内涵，总结它的得失和启示，对于科学学和管理科学的理论与实践都具有十分重要的价值。
1 一个宏大的规划
1.1 社会背景
20世纪50年代中期。中国的社会主义制度已经确立，生产资料私有制的改造基本完成，大规模的阶级斗争已宣布结束，国家面临的任务，是要调动一切积极因素建设新中国，迅速地发展经济和科学文化事业。然而，令人困窘的是：“现在我们能造什么？能制造桌子椅子，能制造茶壶茶碗，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能制造。”[1]整个国家从这样的基础上起步不久，科学技术的水平自然相当低下。据1955年的统计资料，[2]全国科研机构仅有380余个，科研人员也只有0.9万人，高等院校的毕业生人数仅有5.5万人。科技人才的匮乏、科研设备的散乱奇缺、情报资料的残缺不全、文化教育的极端落后、文盲半文盲数字的巨大、国家科学研究“缺乏计划性”以及人才队伍的“放任自流”，[3]使得科学技术的发展不能迅速地满足整个社会经济发展的需要。在国际环境中，当时中国一边倒向苏联。而西方各国则对中国实行政治上孤立、经济上封锁、军事上包围，更造成了中国科技发展的困难。
当时中国领导人认识到，国家要摆脱贫困和落后，摆脱被动和挨打，就必须依靠科学技术的力量，“科学是关系国防、经济和文化各方面的有决定性的力量。”[4]1956年初“知识分子问题会议”提出了制定科技发展长期规划的任务，周恩来总理在会上发出了“向现代科学进军”的口号，几天之后毛泽东主席也在最高国务会议上指出：“我国人民应该有这样一个远大的规划，要在几十年内努力改变我国在经济上的落后状况，迅速地达到世界上的先进水平”。[5]一个宏大的规划在蕴酿之中。
1.2 制定与实施
《规划》的制定，是一项浩大的工程，在国务院总理周恩来的亲自领导下，于1956年2月组成了以陈毅副总理为主任的“国务院科学规划委员会”（1956年底改由聂荣臻为主任），李富春、郭沫若、李四光、薄一波为副主任，张劲夫为秘书长。同年底，国务院还决定：由范长江、张劲夫、刘杰、周春光、张国坚、李登瀛、薛暮桥、刘皑风、于光远、武衡10人负责规划的制定与实施。[6]
《规划》在制定过程中，其指导思想是：“必须按照可能和需要，把世界科学最先进的成就尽可能迅速的介绍到我国的科学部门、国防部门、生产部门和教育部门中来，把我国科学界所最短缺而又是国家建设所急需的门类的科学和技术水平可以接近苏联和其它世界大国。”[7]在国务院科学规划委员会的统一领导下，中央汇集了近800名科学家，历经半年多的时间，在大量国情调查和多次听取科学专家意见的基础上，在苏联专家的帮助下，根据国力有限的实际情况，在选择和确定科研项目上注意集中力量、重点发展，提出了国家建设所需的57项重要科学技术任务和616个中心问题，同时对工业、农业、国防及其它科学技术领域进行了全面的规划和安排。[8]
《规划》提出的57项重要科学技术任务大致分为六类：（一）国家工业化、国防现代化建设中迫切需要解决的关键性问题。（二）调查研究我国自然条件和资源情况，保证重要区域的综合开发和工农业生产的建设需要。（三）配合国家重工业建设的若干项目。（四）为提高中国农业收获量和发展林业所进行的重大科研项目。（五）为人民健康事业进行的重大科研项目。（六）基本理论问题的研究。[9]在这个基础上又确定了12个重点项目：(1)原子能的和平利用；(2)电子学方面的半导体、超高频技术、电子计算机、遥控技术；(3)喷气技术；(4)生产过程自动化和精密仪器；(5)石油等短缺资源的勘探、开矿基地的确定；(6)建立合金系统；(7)综合利用燃料，发展重有机合成；(8)新型动力机械和大型机械；(9)黄河、长江的综合治理；(10)农业的化学化、机械化和电气化；(11)危害人民健康最大的几种主要疾病的防治和消灭；(12)自然科学中若干重要的基本理论问题，以及后来采取的“四大紧急措施”。[10]
《规划》的实施，是在社会主义公有制体制为保障的前提下，充分运用国家强大的行政力量，以高层次的领导和严密的组织，对全国有限的人力、物力、财力及自然资源进行全面合理的调配和使用。畅通的运行机制，良好的外部环境，使《规划》的实施有了必要的保证条件。科技队伍组织管理上提出的“国家队”、“地方军”和“游击队”的分工合作；科学——技术——生产的一体化；情报图书资料、仪器设备的综合共用；为避免“繁政误事”而实行的简政带来的高效率；重视对人才的培养，给予良好的待遇，保证工作时间，科研人员六分之五的研究工作时间必须确保（当时规定每周有3天的政治学习）；科技政策和战略重点的及时调整等等组织管理措施，一方面保证了《规划》的按时完成，一方面也极大地增强了科技人员的共同社会责任感，激发了人们的工作热情。
1.3 成就与意义
《规划》的成功是以“两弹一星”的爆炸为其标志。它对中国科学技术事业的飞跃发展产生了决定性的作用。正如龚育之教授提出的那样：“中国于50年代中期在世界上最先制定国家的全国的科学技术发展远景规划，……在经济和科技力量都还比较薄弱的情况下，用较少的钱，以比资本主义国家更快的速度研制成功的‘两弹一星’，这些曾经使世界瞩目。”[11]
1963年国家对《规划》的执行情况全面检查的结果表明，《规划》所确定的绝大多数科研项目已经完成，对中国整体科学技术的发展，7年时间完成了十几年的工作量，大大缩小了同世界科技水平的差距。全国的科研机构已从1956年的381个增加到1296个，各主要学科和技术领域几乎都设置了专门的研究机构。科技人员由1956年的6.2万人增加到1962年的近20万人。从科研成果看，《规划》任务的实现，解决了第二和第三个五年计划国家经济建设和国防建设中迫切需要解决的一批科技问题，为后来的经济建设与社会发展奠定了较完整的基础。[12]它表明了中国已向现代化科学迈进。
中国第一个科技规划的制定与实施，使中国的科技事业得到了迅速的发展。“两弹一星”试验爆炸的成功，使中国迅速地成为世界空间大国，大大增强了国家的实力。依靠自己的力量使一穷二白的国家在很短时间内，取得如此辉煌的成就，有力地向社会表明科学技术的巨大力量，极大地激发了全体人民建设国家的蓬勃热情。更重要的是，中国第一个科技发展规划是一次成功的管理实践，同时也确定了科学技术国家级宏观管理的“规划模式”。
2 宏观管理的规划模式
2.1 规划模式
本文所说的“规划模式”特指中国第一个科学技术发展规划及其管理形式。它是指国家依靠强大的行政力量对科学技术事业的全面指令性管理，管理过程中的计划、组织、人员、领导、控制各个环节，都从国家的层次展开和推动的一种高度统一的管理模式。它的主要特征有以下几点：(1)内容全面、广泛，包括国家全部科学技术事业的各个方面，具有极高的权威性；(2)用行政的力量在国家层次上强力推动，其中的项目、计划、措施等均属指令性的，政府实行的是行政领导而不是“行政诱导”；(3)基本上不依靠或无从依靠社会独立、自发的科技力量开展科学技术活动，而是由自上而下的力量促进科技的发展；(4)科学技术事业的经费来源是政府拔款，不存在非政府科技资金投入。
2.2 规划模式为什么会在中国适用并取得成功
众所周知，规划科学模式是“大科学”时代的产物和必然要求。早在20年代，苏维埃社会主义共和国首创了“大科学”事业并提出“规划科学”思想。尽管苏联的“规划科学”思想曾于1931年在伦敦召开的第二次国际科学史会议上影响过西方；尽管英国科学社会学家贝尔纳曾关注和传播了苏联的“大科学”和“规划科学”思想，并在其著名的《科学的社会功能》一书中有着评价和论述。[13]但是，它不是现代意义上和现代科学背景下的“大科学”和“规划科学”。而现代意义的“大科学”和“规划科学”是在第二次世界大战以后，由于美国成功地组织了旨在制造原子弹的“大科学”项目（曼哈顿工程，这项工程耗资20亿，共集聚了15万科技人员，调动了全世界最优秀的科学家和工程师，经过四年的艰苦努力，把第一颗原子弹制造出来）。由此，现代科学和教育背景下的“大科学”时代才真正来临。而后，规划模式便成了世界各国作为宏观管理和规划科技发展极为重要的一个模式，时至今日，“规划模式”在世界各国已大有强化之势。
既然如此，“规划模式”为什么会在中国既没有科学背景，也没有社会经济发达背景的历史条件下进行，并获得成功呢？
之所以能实行国家级的“规划模式”，首先是中国共产党几十年的成功经验——军事化组织管理和“集中兵力打歼灭战”的军事思想的充分运用和体现。其次是社会主义制度的高度集权和实行的计划经济体制以及强化的社会主义意识形态力量也给“规划模式”的决策与实施以极大的帮助。三是制定了一整套强而有力的科技政策和后勤保障条件。四是对苏联“规划科学思想”的借鉴、继承和发展以及苏联专家的帮助与指导。后来苏联政府背信弃义、撕毁合同，中断了对各项目的协助。如此艰难的情况更激发了全体人民独立自主、自力更生、艰苦奋斗的精神。
上述观点无疑是正确的。但是体现在这次规划中的中国文化传统的潜在的力量和科学技术自身发展的必然逻辑问题也是不容忽视的。
“规划模式”在中国出现，是和中国的历史文化传统分不开的。中国自古就有在整体宇宙观的支配下，调动倾国之力完成巨型工程的历史传统。例如：千里运河的开掘，都江堰工程，万里长城的修筑等等都是人类历史上罕见的庞大人工创造物，这种对民众组织动员的艺术，正是中国人的一个重要文化传统和历史经验。那么规划模式的选择及成功，再次证明了这种传统的存在和力量。
当然，中国人的意识形态中还存在着一种我们可称之为“文化民族主义”[14]的东西，中国人被认为是具有伟大传统的民族，是一个最明显的具有科学能力的民族。中国古代科学技术不仅同古代西方科学技术一样光辉灿烂，而且直到15世纪之前，中国在科学和技术上一直领先于欧洲。无疑，意识形态中的这些思想根基同规划科学模式的成功有着内在的联系。50年代中期，社会主义社会在中国正处于实现过程中，中国人也就期待着群众的创造性能通过意识形态的引导而充分地发挥出来。正因为大科学时代科学技术的进步被人们看成是集体活动的结果，而不是少数天才所作的独立奉献，那么组织大兵团作战就成为可能。因此建立起富于创造精神的相互合作关系，以充分发挥集体智慧，便显得十分必要。一句话，“中国的领导人相信，他们已经发现了推动科技进步的重要根基，而且他们所设计的种种方案和《规划》与这种根基结合起来便在这一过程中创造了某种难以输出的经验。”[15]
当然，科学技术自身发展的必然逻辑也为规划模式在中国适用并能取得成功提供了重要的前提条件。20世纪初叶，物理学理论的辉煌成就，使得科学的进步发生了质的飞跃。据1896年到1960年全世界自然科学中重大的科研成果的统计，直接来自生产斗争和阶级斗争需要的选题只有14%，而由科学自身导致的选题（比如学科的外部交叉和内部渗透，科学方法的转移和混合，科学概念的推广和畸变、知识单元的蜕变和重组等）就占86%。可见20世纪科学其知识权重已超越自增殖的“临界质量”，它开始有“链式反应”的能力，完全依靠知识结构造成的“自生殖”力量，来推动一个学科、一个领域的不断发展，而在相当长的时间内不太理会社会对它的需要程度。[16]50年代的中国，虽然尚不存在这种科学“自增殖”能力，但是随着一批批留美留欧学者的返回，使得“链式反应”成为可能。这批海外学子带回了当时西方最新最先进的科学知识、方法、技术、信息、科学组织管理的经验及优良科学素养，带来了科学技术思想库，积累了较丰厚的理论知识，为我国储备了一大批人才。无疑，这对当时制定正确的规划和选择科学发展研究方向起到了关键的作用。
2.3 科学技术进步的动力问题
科学技术进步的历史表明，科学技术进步是有其动力的，在长期的探索和争论中，主要有如下观点，一是“需求拉力”(demand-push)即“外力”，一般是指市场的需求，故又称为“市场拉力”；二是“发现动力”(discovery-push)即“内力”，一般是指科学发现或技术发明，因而也叫“科技动力”。人们最后发现，这两种相互竞争的理论实际上是互补的，把这两种思想结合起来似乎就能更好地解释实践发展中的问题了。然而，当时的中国，无论是内力还是外力，都是无能为力的，因而科技自身的力量（科技动力）是极其微弱的，至于市场拉力就更无从谈起。那么除了这两种力量之外，科学技术还能否获得其他方面的动力呢？
中国第一个科学技术发展规划的经验表明，的确存在着其它方面的科学技术发展动力。首先是国家动力，是由政府的强大行政力量推动科学技术进步。实践证明，50年代，中国政府是一个高效能的政府——依靠国家动力推动了科学技术事业的发展。
除了国家动力，另一个促进力量在中国第一个科学技术发展规划的制定与实施中也发挥了相当重要的作用，这就是“比差引力”，即因落后在先进的比照下的差距所造成的压力和危机感，转而激发了奋起直追，不甘落后的竞争意识。事实上，中国第一个科学技术发展规划在很大程度上也是“比差引力”的作用结果，甚至前面提到的“国家动力”也是以比差引力为基础的。众所周知，从近代洋务派的“师夷长技以制夷”，到20世纪之初的“科学救国”，再到50年代的“向现代科学进军”以及毛泽东主席的“我们也要制造原子弹”，都是在中国科学技术落后的背景下急于追赶的表现。中国近代以来多次受到科技发达列强的侵害，痛切地体会到了科学技术的价值，整个国家和民族都承受着巨大的危机感和压迫感，因而对科学技术的社会趋向性十分迫切。当年的“赶英超美”“大跃进”等运动中强烈的竞争意识与行动，无不体现着这种巨大的比差引力的背景作用。甚至到今天，在中国的科学技术事业发展的高层决策中，“比差引力”的作用仍然十分明显。旨在高科技领域中追踪的“863计划”和“高能加速器”等项目就是很好的例证。
当然，“国家动力”和“比差引力”在世界范围内也具有普遍意义。早在30年代初，美国总统罗斯福就曾论断“科学研究是国家资源”，基于此“科学是政府应当关心的事情”也就理所当然。直到现在以国家推动大规模的国家级甚至超国家级的科技发展战略仍是主流。“比差引力”最典型的例子是由1957年苏联发射第一个卫星开始，刺激了美国科研的进一步发展，其中比差引力的巨大作用，足以令人惊心动魄。正如威廉·曼彻斯特在1932-1972美国实录《光荣与梦想》中描述的那样：“对美国来说，这件事引起的震惊之强烈，竟不亚于当年股票市场的大崩溃。”“美国人尝到了低人一等，甚至蒙受耻辱的滋味。”“一颗红色的月亮使美国人暗然失色，终于突然间在全国出现了沮丧情绪。”以至于华盛顿州参议员亨利·杰克逊竟要求艾森豪威尔总统宣布美国的“国耻民危周”。[17]美国痛感同苏联的“空间距离”，借卫星上天造成的绝大的比差引力迅速起动，三个月后，美国就把卫星送上了天，并以此极大地改善了美国的社会境况和社会地位。这些恰好证明了“比差引力”的普遍性及其巨大作用。
3 规划模式的历史趋势
管理之父泰勒曾提出：我们已进入真正合作的新时代的门槛了，任何人可以不依赖于别人的帮助而独闯天下取得成就的时代正在消失。而科技创造的力量也迫使管理必然走向国家的层次。[18]中国第一次科技发展规划创造的管理模式已成为历史，随着科技、经济与社会发展的变化，特别是自1985年国家科技体制改革以来，我国的规划模式无论从内涵到外延都发生了深刻的变化。国家宏观管理的规划模式大多体现在重要的高科技和基础性研究项目以及重大技术开发项目等方面。我们从国家科技发展研究中心向清向制作的“中国科技计划一览表”（表1）[19]和“科技计划的管理模式”（表2）[20]可以看到原来意义上的规划模式的变化。
表1 中国科技计划一览表
*我国的自然科学基金由国家拨款和集中管理，实际上是政府管理基础研究的一种方式，可视作一个特殊的科技计划。
表2 科技计划的管理模式
*这里“国家”可换成任何组织，“地方”指其下属机构。
与此同时，西方各国也特别注意对原苏联和中国模式的借鉴，极力改变传统的“科技活动是‘有组织的紊乱’，其科技管理从宏观上说是多元、多轨、比较分散的管理形式和运行机制，”[21]加强了政府从宏观上对科技的干预。例如，美国继曼哈顿工程之后，60年代的“阿波罗载人登月计划历时八年，耗资240亿美元，动员400万人”。当今高技术的发展，更具有这种规划科学模式的特点。美国的“战略防御”计划，即著名的“星球大战计划”，从1984年开始，预计约用30年的时间完成，总投资数万亿元。仅仅1984年就集中了全国600多名高级科学家、2500名工程师等，全美100家大公司至少有80家已参与了这项计划。90年代初，美国提出的生命科学研究计划——“人类基因图谱”，这是一个非常大的工程，准备用15年的时间，花费30亿美元来完成。目前正在制定的“信息高速公路”更是规模巨大。就连长期以来一直议而不决的国家科学技术委员会，现在也开始运作，它同国家安全委员会、经济委员会一样，同属由总统亲自挂帅的国家最高决策机构。一年中召开两次确定科技大政方针的全国性会议[22]。始于1985年的欧洲“尤里卡计划”更是一种超国界的科技计划，“五年来，陆续参加这个计划的有23个国家，共确定了213个项目，总投资累计100亿美元以上。”[23]日前，欧盟通过了“第四个科技发展和研究框架计划”。[24]1992年韩国制定的赶上西方富国的G-7计划，是政府和工业界的合作计划，10年内将投资60亿美元，以期到2000年在先进技术方面赶上日本和西方先进国家，它的特点是，政府第一次试图协调一项大规模的越出许多布局职权范围的项目。使之成为韩国迄今最大的一项科学技术投资项目。日本提出了“新技术立国”的方针，制定全面发展科技的指导原则。[25]我国在高科技领域的“863计划”等等表明了各国都在加强科技的宏观管理，搞什么，选择什么项目，都是在国家层次上进行的。在一些发展中的国家，因其贫穷落后、基础较差、科技实力薄弱，对这种规划模式的学习和借鉴更显得必要且迫切。现在整个科技发展在九十年代并非高峰，九十年代只是一个酝酿时期、过渡时期，而到21世纪将会是一个更大突破的时期。一位未来学教授指出：现在几乎人人都在低估我们下一步将要看到的技术变化，也许只有5%的人认识到这种变化，也许只有1%的人在为驾驭这些变化提供必需的具体的组织结构，并做准备。”[26]当今世界许多科技问题带有区域性或全球性，是人类面临的共同主题，需要更多的国家参与才能获得解决。宇宙开发、生态与环境、自然资源、灾害预报、病疾防治、核安全、国际通讯等等，任何一个国家都不能单独付诸实现，现代科学的高度综合，需要大型的基础设施和投入巨大的费用，一个国家难以承担。因此，我们有理由预言，规划科学模式在未来的时代将会有新的内容，也必将在更宏观的基础上加以应用，以此推动人类社会的进步。
*本文系作者于1992年在中国科学院研究生院读研究生时所撰写的毕业论文的一部分，发表时作了删节和修改。此文在撰写和修改期间曾先后得到于光远、龚育之、孙小礼、李昆峰、王德禄、赵红洲、樊洪业、颜基义、杨沛霆、周寄中等师长的悉心指教，在此向他们表示最诚挚的谢意。