乡镇企业改制后政府职能定位，本文主要内容关键词为：政府职能论文,乡镇论文,企业改制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F276.3；F123.15 [文献标识码]A [文章编号]1009—0657（2000）03—0020—04
近年来，经过改革和调整，乡镇企业的产权结构已发生了深刻的变化。绝大多数亏损或微利乡镇中小型企业经过产权调整后，成了个人企业，而那些规模较大、效益较好的企业进行了股份合作制或股份制的改造。乡镇企业改制后，出现了与市场经济相一致的特征：政府开始退出企业所有者身份；产权逐步界定给个人；经营者获取部分所有权并且把自己的财产作承诺和抵押，企业出现了多元所有者。这样，由乡镇政府单一控制的方式被打破，政府职能出现重大变化和调整。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，乡镇政府职能应进行重新定位。
一
在乡镇集体企业形成和发展的早期，乡镇政府的所有者地位具有积极意义。乡镇政府不仅赁借其政治基础和政治支持，掌握了乡镇集体企业的决策权和剩余索取权，而且具有调动资源，组织独立经济，提供权力担保的资格。随着市场经济体制的建立和完善，乡镇政府所有者的身份就成为提升企业、经济发展的障碍，产权制度改革势在必然。问题在于，乡镇企业还有着掌握企业部分所有权的政治和经济基础，整个改制充满着浓厚的行政色彩。
我国各级政府设有管理企业的专业管理部门，它们既是政府管理各行业的职能部门，又是直接领导若干企业的生产经营的管理单位。由于这样一个组织体系和组织网络，政府触角不仅探及宏观经济领域，而且直接切入微观经济基础。二十年的改革并没有从根本上创新和置换这种体制，权力通道依旧渗透到企业。我国乡镇企业布局分散，具有浓厚的社区属性，社区组织的庇护和帮助是乡镇企业生存和发展的保障。从现代经济的要求看，社区性会强化企业产权不清的问题；过于分散则会增加社会成本的支付，出现资源配置效率的下降。而尽快清除产权不清和分散发展的格局，使企业进入可持续发展的轨道，是企业本身难以做到的，需要强有力的党委和政府进行组织协调，领导和驾驭企业改革，创新企业管理组织体系。合理和适度的政府行为能迅速启动、缩短企业改革的进程。党委与政府形成企业改制的共识，政府成为企业改制的指挥中心、协调中心，政府可以充分利用其权力性和非权力性的影响，进行广泛政治动员，协调政府各部门，制定出种种优惠政策，把企业应支付和偿还的成本、费用以及债务采取暂缓或挂帐的办法，强力推进企业改制。
政府行政对乡镇企业改制进程的加速是明显和积极的，无可讳言，其副效应也是不容忽视的。
（一）超越法律。一些乡镇政府，为了提高企业改制积极性，加速改制进程，没有从存量资产中属于退休老职工劳动积累的部分，采取适当方式用于退休老职工的社会保障；一些集体企业把社区性集体资产、集体提留资产在企业的投入，也量化给现有企业内部职工，客观上侵犯了其他社会成员与组织的利益。多数地方，将出售集体资产后的收入归到乡镇政府掌握，作为乡镇政府放贷和投资的资本金。这实际是一种政府变相平调、划转集体资产现象的再现，也是政府对集体企业劳动者利益的侵占。
（二）缺乏规范。乡镇政府在领导和推进企业改制中，对产权界定缺乏统一的内涵和行为规范。乡镇企业在建立和发展过程中主要依靠劳动和土地替代资本投入，积累的来源有相当部分本应付给劳动者的那部分剩余，以及本来由劳动者占有大部分产权的土地从第一产业转向二、三产业所产生的增值收益，而乡镇企业改制中并没有形成统一产权界定规范，诸如统一规范和考虑货币资本、劳动剩余的转移、土地投入、国家减免税、政府信誉等所形成的资产。
（三）体制缺陷。乡镇企业最早进行改革的方式是承包制。承包制通过分割部分剩余索取权和控制权给经营者，从而增加了对他的激励，同时也带来了企业的资产流失。因而，股份合作制作为一种主要的改制方式应运而生。早期的股份合作制对集体企业存量资产进行了分割并将部分落实到个人，建立了以现代公司为模式的治理结构。但是，乡村集体股占较大比重，而且量化给企业职工的股份所包含的权利大部分被政府变相或隐性删除，因而，有的乡镇政府本身仍然没有超越利已经济人的地位局限，乡镇政府与经营者联手侵占企业的利益偷逃国家税收成为一种普遍现象。
二
乡镇企业改制后，人们所期望的“一股就灵”的局面没有出现。加之，政府职能定位欠准确或不到位，还存在迫切需要解决的问题。
乡镇政府在领导经济工作中存在着两个误区：一是仍然沿用计划经济时代管理企业的模式，政府仍像过去一样，包揽一切。这种现象虽然因为政府职能边界和幅度收缩不再普遍，但是对规模大、效益好的企业，采用老模式管理并不鲜见。二是认为改制后，政府一无财力、二无调控手段，对企业发展无能为力，乡镇政府总想把困难企业当包袱甩掉。值得指出的是改制企业出现了自身难以解决的困难：一是失业下岗人员的安置。改制企业的下岗、失业人员相对较多，政府为了维护安定团结，原则上由企业自我消化。二是社区内公共产品的供应。由于财政困难，政府难以充分供应辖区内公共产品。道路交通、学校医院、文体设施、卫生达标、环境保护、社会治安，企业是不可缺位出资者或赞助者。三是社会保障的费用由企业直接负担。由于社会保障制度不到位和不完善，职工的生老病死、福利补贴的费用仍然由企业负担。四是企业的继承债务。改制企业虽然对原有债务进行剥离，挂帐冲销，但是，从终极意义上，还债者只能是欠债者——企业，债务不会因此而消除，负债率不会因改制而下降。五是融资困难。乡镇企业改制后，普遍出现融资困难。这主要是乡镇企业缺乏信用担保体系，原有的政府担保体系已残损破败、债务纠纷缠身，而新的担保体系尚未建构，因而，非高科技、非高效、非高增长的乡镇企业存在融资困难。并且，由于乡镇企业布局过于分散，资产的空间专用性太强，资产的真实评价、抵押、变现必然在贬值的条件下进行。
由于乡镇企业改制是在政企关系尚未理顺条件下完成，并且改制后政府也没有及时调整政府职能，因而政府职能转变滞后和不到位的问题十分突出。
（一）政府不能充分供应乡镇企业良好的经营环境。就沿海地区而言，乡镇企业改制面接近全部，其中一部分已经建立起有效率的企业制度，大部分企业在产权明晰后，还有一个内部组织优化问题，所有企业都十分迫切的希望政府能提供良好的经营环境，对此还不能完全做到这一点。一是市场交易规则缺乏，秩序混乱。信用不足，诈骗行为泛滥，地方和行业保护主义的事例随处可见。二是融资困难。一方面，适应乡镇企业发展的小型金融机构尚未构建和完善，融资渠道有待伸展和开辟；另一方面，金融机构缺乏安全性和盈利性的对称激励，缺乏放贷的积极性。三是企业税费负担过重。现有乡镇政府机构庞大，人员臃肿，财政能满足机关“人头费用”已属不易，要发展社区社会事业，只有靠摊派。长此以往，企业不堪重负。乡镇企业迫切需要政府矫正和规范自我行为，涵养税源，提供较为宽松的环境。四是宗族关系强于市场关系。由于乡镇政府带有浓厚的社区色彩，乡镇领导人员流动范围不超过县域范围，血缘、宗族关系总是直接或间接的左右牵制着乡镇决策层，相当一部分乡镇的宗族关系强于市场关系。乡镇企业缺乏一个公平况争环境，获得资源份额和机会存在着很大差别，有的企业为了有比较其它企业更多的发展机会或降低发展成本，对政府官员施以贿赂。
（二）政府经济人色彩深厚。市场存在缺陷是政府行为的必要性，但是，政府也不是万能的，存在着自身难以克服的缺陷或难以超越的限度。一是政府利益对于公共利益的偏离。在改制过程中，原有政府与企业、政府与社会关系体制没有根本性变革，政府利益相对公共利益的偏离一旦形成，政府会热衷于本身利益，超越政府不作为领域界限诸如私人领域、微观经济运行领域；政府会对改制中被转移或损失的利益进行补偿，诸如收入补偿、机会补偿、非经济补偿，将自己利益最大化。二是寻租行为依然在较大范围内存在。寻租是政府及其官员寻求人为短缺资源的租金，即是政府行政权力形成的租金，也是政府管制成本的回报。在部门或小团体利益驱动下的政府管理，经常是没有节制、自发和盲目的，钱与权交换的通道并没有因为企业改制而阻断。事实上，乡镇政府既是实施中央宏观调控政策的主体，又作为“经济人”成为被调控的客体。由此，必然产生某些反控制倾向，出现政府与企业联手抗衡消蚀法律、法规、政策的权威与作用的问题。
三
乡镇企业改制后，准确定位政府职能，矫正政府行为，促进企业的改革与发展，成为迫切需要解决的问题。
（一）澄清思想认识。乡镇政府对乡镇企业的发展具有领导职能，其内容主要是研究和制定有关方针政策，对乡镇企业改革与发展进行宏观决策、宏观规划、宏观调控、宏观监督、宏观服务。各级党委和政府必须将乡镇企业管理部门作为政府重要职能部门，配备素质高、责任心强、懂经营、会管理的干部，按照国家的方针政策、规划、协调、扶持、引导乡镇企业的发展。
乡镇企业改制后，并非政府无所作为，而是要求政府具有更高的政策水平。在产权制度改革后，要健全股权流转机制，依照股份合作制的要求，企业股东原则上不得退股，股东证书原则不得在市场上转让。但是，为了稳定企业的经营，切实解决一部分股东特殊原因需要退股的实际困难，政府可考虑在乡镇范围内，开展有限的股权证书买卖转让业务，引导企业股权合理流通。
（二）改革管理体制。企业改制后，必须从管理体制上切断企业与乡镇政府的行政隶属关系。在外部环境上，理顺政企关系。企业股东大会及其董事会是企业的最高权力机构，企业的一切活动只对股东大会及其董事会负责。若乡镇集体经济组织作为企业股东之一，只能利用参股、控制方式的途径来对企业生产经营活动提供范围内的影响。乡镇政府要善于利用工商、税务、财政、银行等杠杆和手段，为企业活动实施宏观调控，提供优质服务，创造企业发展的良好外部环境。在企业内部管理上，实施股东大会行使所有权、董事会行使决策权，厂长（经理）行使经营权的权力制衡机制，将企业财产所有权、决策权、经营权适当分离并相互制约，使企业真正成长为自我发展、自我约束的市场竞争主体和实体。
（三）发挥经济调节功能。乡镇政府应注重发挥经济调节功能。一是通过制定规划，提出本区域经济社会发展的任务和要求，从而对企业发展进行先期导向。二是通过地方财政收入和资金运作，引导企业行为，调节市场，组织地方性的基础设施和公共工程项目的投资建设。三是发挥本区域自然资源和经济社会的优势，促进本区域产业成长、结构升级和经济与社会的协调发展。四是积极支持乡镇企业与大专院校、科研院所的“产学研”结合，提高产品的技术含量，走集约型增长之路，不走低水平重复、外延扩张的路子、对少数浪费资源、污染环境的企业果断地关、停、并、转，走可持续发展之路。
（四）提供社会化服务。乡镇企业的快速健康发展，迫切需要管理信息、技术信息、产业信息国内外市场信息等。如果单个企业搞，成本太高、势单力薄，而且所获信息往往不充分或不对称。政府应利用自身优势，创造各种条件，通过各种渠道，向企业发布、供应各种信息，使企业适时调整经营方向和营销策略，从而取得参与市场竞争的主动权。建设和发展社会中介组织不失为社会化服务的重要途径。政府应在适时和适宜条件下，把可由行业协会、评估机构、各类事务所等中介组织承担的事务，由政府机关有序转组中介组织。由中介组织在投资方向、经营策略、产品出口、司法诉讼、信息咨询等方面提供服务。
（五）建立资金支持体系。我国乡镇企业普遍存在着低资本金、高负债、生产经营所需资金过分依赖银行的问题。尽管我国农村金融组织和机构对乡镇企业的发展有着积极作用，但是，与乡镇企业发展的现实要求仍然有较大差距。美国、日本在促进中小企业发展的融资支持体系方面的经验和做法，对构建我国乡镇企业融资体系具有借鉴意义。这些国家对中小企业融资支持体系有两个特点：一是政府的非盈利的中小企业融资机构，向中小企业提供贷款担保，并且负责协调领导整个中小企业融资金融机构。二是商业银行对中小企业信贷占贷款资产比重逐渐提高，而区域性的专门基金或专业银行成为重要补充。根据中国国情，借鉴发达国家经验，构建我国乡镇企业融资体系的设想是：以政府主要是县乡政府非盈利的中小企业融资机构为领导，以涉农商业银行为主体，其他金融机构或基金为补充的中小企业融资体系。政府帮助解决乡镇企业改制后的融资困难问题。
[收稿日期]2000—03—02