城乡统筹视野下农村宅基地与住房制度的思考，本文主要内容关键词为：宅基地论文,城乡论文,视野论文,住房论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，农民收入显著提高、农民建房需求猛增，城市化和工业化加速发展，大量农村人口向城市转移、迁徙，社会经济变化显著，“空心村”、“城中村”等现象成为社会关注的热点问题。2010年中央1号文件明确提出把支持农民建房作为扩大内需的重大举措，广大农村地区又将迎来新一轮住房建设热潮，亟待规划引导。
城乡规划的作用对象是土地使用，城乡规划的实施也必然要通过对土地使用的调配来进行。因此，土地制度与城乡规划有着密切的关系，直接影响到城乡规划的制度环境和实施管理。城市于20世纪80年代末实行土地制度改革，城市住房逐渐实施土地使用权的有偿使用和住房的市场化交易。二十多年后，农村建房仍然实行作为集体土地所有制的宅基地无偿使用。二元制的土地和住房制度使得农村地区规划建设必然呈现出与城市的巨大差异，农村建设用地呈现相对混乱的状态。虽有体制性因素，但是仍然凸显城乡规划对此的应对措施不足。需要从土地使用制度的推进和城乡要素流动的角度，针对当前农村住房建设面临的问题进行深入的分析研究，以促进城乡规划体系的不断完善。
1 基于新制度经济学的宅基地和农村住房制度分析
新制度经济学的研究对象是制度，产权理论是其重要组成部分。产权用来界定人们拥有的权利并从中获益，通过产权界定和使用安排等，降低或消除运行成本，并改善资源配置。本文借助新制度经济学的相关理论对现行的宅基地和农村住房制度进行分析。
1.1 宅基地制度下的农村住房产权分析
产权是指人们使用资源的一组权利。产权作为一种排他性的权利，是调节人与人之间利益关系的根本制度。在一般意义上，一项财产上的完备的产权一般包括：使用权、收益权、让渡权。其中让渡权是产权最根本的组成因素。它意味着所有者拥有将其对资产的全部权利（如出售一幢房屋）或某些权利（如出租一幢房屋）转让给其他人的自由。因而，让渡权就是承担资产价值变化所引起的后果的权利[1]。
我国农村的土地属于农民集体所有，从形式上看，集体土地产权是一种使用权与所有权相分离的制度，作为集体建设土地的组成部分，农村宅基地的权能是不完整的①。权利主体具有使用权，但是并不具备完整的收益权，不具备让渡权，农民虽然对宅基地上的房屋拥有使用权和所有权，但是却对其必须附着的宅基地没有所有权。也就是说，房屋的所有权与其附着的宅基地所有权不统一（图1）。《土地管理法》规定，集体建设用地必须转为国有用地以后才能进入二级市场流转。这样，在立法意旨上，就是禁止城市及外村外乡居民成为集体土地上住宅的合法所有权人。与国有土地使用权相比，农村宅基地的产权流转受到了诸多限制。
图1 农村住房产权分析
Fig.1 Property rights of rural housing
1.2 宅基地制度下的农村住宅资源分析
资源的稀缺性使得人类社会有必要建立明确的产权制度约束社会成员的行为。随着人们对各类资源的竞争性使用的增强，资源的稀缺性越来越明显，限制无序的争夺并界定资源的归属就越来越必要。要实现资源最优配置，应将各种资源用到最需要的地方，使资源掌握在最需要它的人手中。资源产权必须不断交易或转手经常流动起来，明确产权是通过交易来实现资源最优配置的前提[1]。产权没有被完全界定或缺乏排他性权利的约束时，未被界定的部分会被交易各方攫取，进入公共领域的财富将成为人们投入资源争夺的对象。
作为集体组织的一员，农民可以无偿获得一宗宅基地用于住房建设，但当他因离开集体（例如进入城镇居住）而要将住房出售时，只能出售给该集体符合宅基地申请资格的成员，宅基地的转让不会为其带来合理的经济收益。但由于其离开了集体经济组织，从而也丧失了其原有的宅基地福利，而这种权利的丧失既不能从集体组织得到补偿，也不能将土地向集体以外的成员让渡获取更高的价格补偿。根据资源配置的效应最大化原则，迁出集体的农民大多会选择在迁出后仍然保留房屋从而占有着宅基地使用权，使一些本应当通过交易能够得到利用的宅基地被闲置，造成土地资源浪费（图2）。
图2 农村住房资源配置分析
Fig.2 Allocation of rural housing resources
在宅基地无偿使用的条件下，对于本集体成员来说，尽管对宅基地审批面积有着明确的规定，但由于产权未被明确界定，仍难以有效避免农民多占宅基地的冲动，希望能更多地占有公共领域的资源，出现一户多宅的现象。
2 宅基地制度下的农村住房资源配置热点问题分析
在城市住房资源配置系统中，城市居民通过有偿取得国有土地、购买住房获得房产价值并拥有完整产权的商品住房。在拥有完整的使用权、收益权和让渡权的基础上，能够自由地对房屋作出自住、出租和出售的处分，因此整个城市形成了建立在明确产权基础上的住房链条和有序合理的住房资源配置机制。与之不同的是，农村居民无偿获得宅基地，获得房产价值和有限的产权，却只能自住而不能够自由处置房屋，形成了不利于住宅资源合理配置的住宅闲置和违法违规的住宅出租和住宅出售现象。可以通过城乡对比，从宅基地制度在产权上的特殊性分析当前几个农村住房资源配置的热点问题（图3）。
2.1 空心村
近十年来，“空心村”一词频繁地进入人们的视线。根据2036年有关调查统计数据，全国村庄用地共2.48亿亩，其中宅基地占80％以上，约有2亿亩左右。约2亿亩的宅基地中，闲置荒芜宅基地竟达20％左右[2]。据有关统计，1990－2008年，中国城市化水平从26.4％提高到45.7％，农村人口由84138万人减少到72135万人，减少了12003万人，而村庄用地却从1140.1万
增加到1311.7万，增加了171.6万。可见，随着经济发展和城镇化水平提高，村庄用地的不集约趋势加剧②。
一方面，由于缺乏让渡权，离开村庄进入城镇居住的人不愿放弃宅基地，让住房长期闲置。由于宅基地无限期使用的特点，造成土地资源的浪费。另一方面，长期在外打工的人虽然希望能进入城镇居住，但是由于缺乏让渡权，不能通过出售农村住房获得资金而作为进入城市的资本，造成钟摆式的住宅闲置。其结果是，既浪费了国家的土地资源，也不利于农民的城镇化转移，城乡流动受阻。
2.2 城中村
随着近年来城镇化进程的加快，城市建设用地的扩张，城市边缘地带出现了不少“城中村”。一方面，村民利用优越的地理位置优势将本该自用的宅基地出租给城市居民，或是在自家宅基地上尽可能多盖房子出租，甚至建设四、五层高的楼房，最大限度地占有资源，形成“瓦片经济”。从某种程度上看，是利用无偿获得的权利换取有偿利益，使城市利益受损。另一方面，虽然地处城市建设地带，“城中村”大多仍然沿袭了传统村落格局，容积率低，土地的利用效率低。
因此，“城中村”具有双重外部性。“城中村”土地价值的提升和村民住宅出租收益的提高，得益于城市政府对城市的开发和投资。同时，由于“城中村”本身的低效利用和社会、经济、生态环境的问题，影响了周边土地的有效利用和经济价值。其后果是，本该高效利用的城市土地却按照农村的模式运行，造成国家的土地资源配置的低效，同时，也阻碍了村民的市民化，城乡统筹发展受到制约。
2.3 小产权房
在城市近郊，一些村庄依托旧村改造，在解决自身村民上楼的基础上，进行部分住宅开发，并向城市居民出售。由于这些住宅依附的土地是农民的宅基地，属于农村集体土地，所以地面上的房屋产权也不完整，因此被称为“小产权房”，体现了宅基地在城乡之间的隐性流动。虽然国家自2004年起就出台了一系列的政策法规③，但是“小产权房”依然屡禁不止，其后果是，农村居民依托无偿获得的土地非法获得土地收益，而城市居民的住房权益得不到保障。
另外，对征地拆迁中的补偿标准也存在较大争议。现行农民宅基地具有明显的福利性质，其商品属性和财产属性未被法律确认，地方政府和房地产商利用这种产权缺陷，在给农民补偿时往往只考虑房屋价值，未考虑宅基地的财产价值，宅基地征用以后的级差收益数倍增加，但与原住集体组织成员无关，造成时常因补偿措施难以满足农民需求而引发纠纷。
3 城乡统筹视野下的农村住房相关制度变革需求与政策建议
农村与城市相比，由于农村住宅产权的不明确，导致资源配置缺少流动，存在着配置效率低的问题。同时，在产权不明晰的制约下，城乡之间要素也缺少流动，存在着资源配置不合理的问题（表1）。应从城乡统筹的视野，通过城乡一体化的土地市场、住房制度、保障制度和户籍制度的变革，促进城乡资源的合理配置与高效利用（表2）。
3.1 建立完善的城乡土地市场，促进土地资源的集约利用
土地是不可再生的稀缺资源，是全社会的资源和财富，城乡土地市场的完善有利于促进土地资源的集约利用。
一方面，由于当前宅基地的流转受到限制，退出机制无法有效实施，造成建设用地粗放的弊端。另一方面，二元化的城乡土地市场似乎并未阻止农村隐性土地市场的出现[3]。
由于农村集体建设用地的规模和数量巨大，农村土地资源配置市场化已成为与城市土地资源市场化相衔接的系统工程。国家已经通过一系列的政策规定引导农村集体所有建设用地与城市土地市场的衔接（表3）。与其隐性、非法流转，不如让集体建设用地直接进入市场。按照新制度经济学的观点，通过制度的建立，可以减少产权界定的成本，有利于限制，规范人们的争夺与竞争行为。各方可以通过自愿、平等的交易寻求最佳的权利配置。
可见，其土地制度改革的思路是赋予宅基地完整的使用权，完善宅基地的登记和发证工作，完善宅基地退出和补偿机制，探索宅基地的入市流转办法。
3.2 建立完善的城乡住房制度和保障制度，促进城乡资产的高效配置
住房是人们财产的重要组成部分，建立完善的城乡住房制度和保障制度，有利于城乡资产的高效配置。
当前，由于产权的不完整，宅基地使用权的转让和抵押受到限制，尤其是对土地流转的约束使房地产物权没有得到充分体现，使得农村的不动产难以进入市场进行交易。一方面，农村的宅基地出现大量闲置。另一方面，城镇化进程中农民获得不了进入城市生活的资金。出现“农村住别墅，城里住窝棚”的差异现象。城乡住房市场呈现出农村住房无价闲置而大城市房价快速上涨的局面，阻碍了城乡资源的高效配置。
伴随城市化的进程，出租房屋已成为城郊结合部和发达地区农民最主要的收入来源。按照新制度经济学的观点，富有灵活性的让渡权能够使所有者在无限的时域内计划资源的使用，关心资源在不同时期的配置效率[1]。
因此，应赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权，正视住宅商品化是城市化进程中农民财产权利的不可分割的部分[3]。建立与城市房地产相衔接的农村宅基地使用权制度与住房制度，保障广大农民的土地财产利益，建立城乡一体化保护的财产制度，促进城乡资产的高效配置。
3.3 建立完善的城乡户籍制度，促进城乡人口的有序流动
城市化的进程本质上是城乡人口的流动，建立完善的城乡户籍制度，有利于促进城乡人口的有序流动。
我国城市化已进入加速发展时期，城乡人口跨区流动规模急剧扩大。目前，有大约2亿农民工往返于城乡，而且每年还有大量的人口从农村流向城市、从落后地区流向发达地区。囿于城乡户籍限制，由于农村宅基地与住房无法流动，农村集体经济组织成员权的自然取得或丧失势必产生资源要素配置以及城乡社会保障等方面的一系列矛盾和问题[5]。
当前中国社会已不再是过去封闭型的静态社会，农民的流动和迁徙已成为社会常态，二代农民工更趋向于在城市中生活。对于那些准备向城镇迁移的农民，如果限制其将房产向非集体成员转让，一方面影响他们筹集一笔进入城市安身立业的最低资本金，从而阻碍人口城市化进程；另一方面他们进城之后继续将农村的房产保留在手中，不利于农村人口人均土地资源占有水平的提高。
目前，广州、重庆等大城市纷纷进行户籍改革试点，以促进与城镇化进程加快相适应的人口流动和城乡人民的安居乐业。
4 结论
诞生于20世纪60年代的宅基地使用制度是以城乡二元户籍制度为基础，限制城乡人口流动为初衷，实现重工业优先发展战略为最终目标而作出的一种制度安排，对农村住宅建设产生了重大的影响。宅基地的无流动性、无偿和无限期使用的特性不仅造成了大量宅基地的闲置与无序扩张的矛盾，宅基地使用权的非流转性也阻滞了农村剩余劳动力的转移，成为破除城乡二元社会结构和推进城市化进程的障碍。
城市化不断推进、人口流动加速、户籍制度逐步改革和农村社会保障体系的日渐完善为宅基地使用制度和农村住房制度的变革提供了现实基础。在国家管理的前提下，要逐渐完善农民的宅基地产权，引导和规范宅基地合理流转，提高农村宅基地有效利用，促进城乡要素的合理配置和有序流动。通过建立完善的城乡土地制度、住房制度和保障制度，既可以促进农村住房建设的健康发展，也可以更加有效地抑制大城市房价上涨过快的趋势，推动城乡经济和社会和谐发展。
注释：
① 农村宅基地使用权是农村居民在集体所有的土地上建造住宅及其附属设施的权利。《物权法》确立其为一种独立的用益物权，具有以下几个特征：（1）无流动。农村宅基地使用权主体的特定性。在我国，农村宅基地仅限于本集体经济组织内部成员享有使用权，该集体经济组织成员申请宅基地只可以向本集体经济组织提出，非该集体经济组织的成员不得享有该权利，也不得通过转让获得。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。现行法禁止城镇居民在农村购置宅基地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。（2）无偿性。农村宅基地使用权取得的无偿性。农民申请宅基地使用权，需要经过乡、镇人民政府审核，由县级人民政府批准。农村宅基地使用权的取得，原则上是无偿的。现行法不允许宅基地使用权抵押。依法取得一宗宅基地是集体成员享有的一种基本权利。（5）无限期。农村宅基地的使用没有年限的规定。现行法只是规定宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。与用于农业用途的生产用地和工商业用途的经营用地不同的是，取得宅基地不必签订承包合同或使用合同，没有使用年限的规定，也就不存在留滞成本。
② 城镇化水平和乡村人口数据源自历年统计年鉴，村庄用地面积源自《中国城乡建设统计年鉴（2008年）》。
③ 1999年，国务院办公厅发出《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，规定“农民的住宅不得向城市居民出售。也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年国务院发布《国务院关于深化改革，严格土地管理的决定》，改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地，明确提出严格限制城市居民购买农村住宅。
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