论中国土地资本化中的利益分配问题，本文主要内容关键词为：中国论文,分配论文,资本论文,利益论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F124 文献标识码：A 文章编号：1008-7095（2004）04-0011-06
近年来，有关土地问题导致的社会矛盾引起了学术界日益广泛的关注。但透过政治、法律和社会层面揭示其背后经济规律的观点尚不多见，目前有关这方面的论述主要有张小铁、周其仁、文贯中、黄祖辉与汪晖、黄小虎与李辛、王小映等人的文章。他们主要从批判现行征地制度入手，揭示在土地转换用途利益分配中“政府剥夺农民”的问题。笔者认为，要分析土地问题背后的利益关系，需更深入地研究以下问题：
（1）有关土地的社会矛盾如此长期普遍的存在，政府的征地制度是不是主要根源？产生这一矛盾的背景与前提是什么？它产生的经济基础是什么？（2）如果说产生矛盾的经济基础是利益分配格局，那么产生这种利益分配格局的根本原因是什么？（3）这种利益分配格局具有必然性与合理性吗？等等。除以上问题外，所进一步研究的利益分配格局，不仅包括政府和农民两方，而且还涉及开发商和市民，因此土地问题有关的利益分配博弈者实际包括三方：居民（农民——农地所有者兼劳动者；市民——大部分是劳动者），政府，开发商（以下泛指“产业资本所有者”）。
导致有关土地问题社会矛盾产生的前提，是在现代化、市场化、工业化、城市化这一大背景下，中国土地资本化的必然趋势；产生上述矛盾的经济基础，是在土地资本化中的利益分配格局。这种分配显示了利益向开发商倾斜的格局。根据分配是要素相对价格与制度的函数这一经济关系，构成这种分配格局的根源，就制度变量来说，是中国“内公外私”产权[1]，这是中国的特殊原因；就要素相对价格变量来说，是经济起飞阶段产业资本的稀缺性，这是在发展中国家都存在的普遍原因。而政府征地制度只是形成倾斜利益分配格局的助推工具之一。在特定历史阶段形成这种利益分配格局是必然的，从一定意义上来说也是合理的。
应先界定若干主要概念。关于资本，将众多提法中的相近之处综合为一个含义：它是运动（即生产并进入市场交易、转让、流通等）的并不断改变形式，同时在运动中不断增值。而资源同资本的区别在于：资源是静态的，在静态中它不会增值；资源要增值必须运动和改变形式，而这就是资源资本化的过程。所谓土地资本化，就是土地资源转变成可以运动并增值的土地资本。本文将资源分为人力、土地和产业三类资源；并相应将资本分为人力资本（泛指一般的劳动者）、土地资本和产业资本（在本文中主要指拥有熊彼得所说的企业家创新精神，以及管理、技术、自我发展和承担市场风险能力的资本）三类。
一、土地资本化的必然趋势和倾斜的利益分配格局
经济发展是人力、土地和产业资源（或资本）三者交易并结合的过程。刘易斯发展模型显示了发展中国家劳动力的无限供给，因此发展中国家的现代化主要依赖土地资源和产业资本的交易与结合，实际上这就是土地资源在市场交易中实现资本化的过程。根据土地经济学原理，土地资本的价值是由产业资本的价值衍生而来，这表明，土地资源由于同产业资本的交易与结合而增值了。土地资源同产业资本的结合是通过市场流转实现的：大量土地从传统农业部门流向现代非农产业部门，这一过程直至土地在两部门获得边际价值趋于相等才停止，其本质是土地资源从效益低的部门流转到效益高的部门。各国现代化的发展路径都体现了这一共同本质。
中国始于上世纪90年代、至今仍在蓬勃开展的大规模圈地运动，看来还要延续很长一个时期。其根源应归结于土地资本化的客观经济规律，这是中国走向市场化、工业化、城市化和现代化的必由之路。当前中国地方政府频繁突破中央控制规划，大量征地批地；大量农村集体土地突破政府征地规模自发入市和非法交易，形成普遍的土地隐性市场或黑市（杨继端、任啸，2002；刘永湘、任啸，2003；汪晖，2002等）。看不见的手支配了看得见的手，市场或准市场自发的土地资本化已占有很大比重，这充分说明开发商、地方政府和农民都有推动土地资本化的强大原动力。就城市市民而言，占人口多数的中低层居民也迫切希望通过土地资本化改变居住条件，但当动拆迁条件由实物补偿改为货币补偿，并在商品房市场价大幅上涨之际仍保持低标准补偿，市民利益明显受损之后，城市土地资本化进程中的社会矛盾才日益尖锐了起来。可见市民和农民一样，仅仅是由于利益分配太少而抗争；反之如果调整利益分配，并且这种分配通过自愿的市场交易，他们从根本上还是欢迎土地资本化进程的。
中国农村近来出现的大面积撂荒，从另一个角度说明了土地资本化的要求（唐代盛、李春兰、胡豪，2002）。事实上，农地资源的价值越来越低于土地资本化的价值，这包括传统农业收益低于非农产业以及规模经营农业，这样农民必然有脱离土地成为城市市民的激励。但同时，土地是农村集体公有制条件下每人都拥有的权利，具有重要的保障功能，在缺乏足够新保障和补偿条件下，他们又不愿失去土地。上述两难的博弈解就是他们选择了撂荒方式：既不放弃也不种地。
可见，不论从资源配置和资本流向的经济规律，还是从各相关主体的利益取向来说，都有强烈的激励要求加快实现土地资本化。中国土地资本化成为不可逆转的历史趋势，在此背景和前提下才会产生土地资本化进程中的利益分配问题，才有可能因为利益分配问题产生剧烈的社会冲突。
事实表明，在居民、政府和开发商的利益分配博弈中，目前开发商占了主要比重。例如根据中国土地勘测规划院地价所邹晓云提供“土地市场收入”数据（黄小虎、李辛，2003）整理如下：
年度一级市场收入 二级市场收入 企业收入中直接 企业收入中
(政府)亿元(企业)亿元
融资(23%)
抵押贷款(77%)
2000 624.963158.17 726.38 2431.79
20011318.107178.471651.05 5527.42
从上表不完全统计可以看出，企业总收入是政府收入的5～6倍，但企业直接融资数同政府收入比较接近。对此分析如下：（1）政府收入还是要用于公共基础建设，也就是为产业开发提供基础和生态环境，使企业受让的地产进一步增值，从而迂回地为企业增加收入。（2）企业的贷款收入是以土地及房产为抵押获得的，并靠自己的经营收入还本付息，目前在绝大多数情况下，企业必定能够全部还清贷款，并有大量剩余（多数专家估计中国目前房地产企业利润一般在30％～50％以上，为世界之最）。上述估算表明，企业获得的实际全部收入大约是政府收入的8～10倍以上，无疑企业获得的剩余和效用远远超过政府。高额利润吸引大量资本进入，而大量资本进入必定证明土地二级市场具有高额利润。另一方面，居民在土地资本化的利益分配中，仅获得最微小的份额，这不仅有大量资料和数据证明，并反映在他们的主观效用上，普遍感到遭受了巨大损失。
在中国大规模圈地运动中，产权的转移方向同利益的流向相一致；与土地资本化利益分配格局相匹配，形成了土地产权的再分配。第一，公有土地转化为私人或不完全性私人土地；第二，下层群体（“穷人”）的土地产权转化为上层群体（“富人”）的土地产权；第三，分散的小规模的土地产权转化为集中的较大规模的土地产权。土地价值提升的过程，也是土地产权明晰的过程。
尽管受到统计困难的限制，但我们仍然可以得出这样的结果：在中国当代土地资本化利益分配中呈现这样的倾斜格局——利益向开发商聚集，居民份额最小，政府份额较小或同样最小。我们就在这样的前提之下来探讨产生这种分配格局的根源。
二、构成利益分配格局的制度原因：中国的“内公外私”产权
先看构成倾斜利益分配格局的直接原因。利益分配是通过价格工具实现的。第一，降低一级市场供地价格。（1）一级市场征地范围从公共目的扩大到非公共目的，并使后者成为主角。（2）政府沿用计划经济手段（这由现行土地法律规定）压低征地价格，剥夺农民和市民。（3）各地方政府之间招商引资的激烈竞争压低供地价格，并使土地招投标拍卖流于形式，政府采用很低的价格将土地转让给开发商。由于征地与供地价格很低，导致农民（市民）和政府所获利益很少。第二，放开二级市场房地产等从事非农产业土地的增值空间。在土地资本化后，开发商获得的土地产权已经私人化和市场化，其价格完全根据市场规律浮动。由于土地供给曲线缺乏弹性，产业需求不断加大，特别是当前正处于产业和居民消费升级的重要阶段，使得二级市场上房地产等价格不断上升，在前述一级市场供给价格低的条件下，使开发商在目前利益分配中总是获得最大份额。
为什么这种倾斜格局具有很强的刚性？造成倾斜分配格局的根本原因是什么？中国特殊的产权制度可以解释这一深层次原因。首先中国的土地制度都属于公有产权，城市土地属于国有，农村土地属于集体所有。中国农村实行土地家庭承包制，其土地的终极所有权是农民集体非排他性共有，在出售和调整土地方面具有明显的公有产权性质，而农民拥有土地一段时期内的占有权、使用权、租赁权、一定程度上的有偿流转权，但无权自行调整和出售。可以说这是向农民私人出租的集体公有土地制度。其次，更重要的是，在由计划经济向市场经济过渡以后，中国的产权制度在实际上发生了部分变化，从而使土地产权也随之实际发生了部分变化。着重分析一下有关的地方政府和农村集体的产权。
中国现在的大多数公有产权已演变为“内公外私”产权和“公私合营”产权（后者也是部分的“内公外私”产权）。“签订”非排他性和排他性契约是公私产权的本质区别，古今中外具有或部分具有“对内公有，对外私人”这种特征的内公外私产权社会生产组织都是非常普遍的重要存在。在中国，“内公外私”产权目前普遍存在于国有或集体企事业单位和团体、部门、地区等社会生产组织，其中中国的农村集体也是“内公外私”产权。它们对内具有非排他性公有性质，对外具有排他性私人性质，从而能够同市场机制结合。中国地方政府，实质上是地方“内公外私”产权的代表。地方“内公外私”产权，就是以地方为单位，一方面对内拥有公有性质，代表了地方中各种产权，其中不仅代表地方中“内公外私”产权企业，而且也越来越多地代表了地方中的非公有产权。因为在中国特殊条件下，在地方内的非公有企业同地方政府之间事实上签订了非排他性的公有契约（互相依赖、援助、干预和接受干预，损益外溢或共享等）。另一方面地方对外拥有排他性的私人性质，对外积极参与市场竞争，从而成为准市场主体；中国的市场竞争，很大程度上是地方政府之间的准市场竞争。以地方“内公外私”产权为基础，造就了中国地方政府主导型市场经济[1]。这样国有土地因为地方政府有权占有、处置、使用、流转和收益，就具有地方“内公外私”产权性质，农村集体土地归集体所有同样也具有“内公外私”产权性质。由于以上中国土地制度和地方政府及农村集体特殊的产权性质，在土地资本化方面形成了独特的激励机制和约束机制。
从激励机制角度看。对内方面激励需求：地方政府对内以公有产权代表身份，即地方城市国有土地的代表，并且也是地方农村集体土地的代表（在现行制度下，农村集体土地的处置权基本被以村干部为主的强势集团控制，而他们多数实际上是上级政府的代理人）的身份，来推动土地资本化的进程。地方政府以经济职能为主，实行经济优先战略，官员出于树立政绩、发展地方经济的需要，有强烈的动机大搞招商引资从而加快土地资本化。显然，城市土地和农村集体土地都是公共物品，公共物品具有外部性，可以随意“白搭便车”，因而在具体的交易场合公共物品的价格为零。在对内的微观范围内，由于土地资源的公有性，原来稀缺的土地从虚幻上也变得不稀缺了，土地的价格降至为零。按照价格-需求定律，价格越低需求越大，价格为零需求无限大，供求均衡点从需求曲线的陡峭部分下滑到平滑部分，可见公有土地价格为零造成需求无限大。这种对公有土地的无限需求，导致产生最贪婪的“公有资产黑洞”和“公有地悲剧”。
对外方面激励供给：基于土地资本化增值利益的巨大预期，在市场竞争的强大压力下，为了地方和集体的政绩与经济发展，地方政府和农村集体对外以私人产权身份，身不由己地利用土地参与争夺招商引资的竞争。由于地方和农村集体的“内公外私”产权性质，地方政府对内运用超经济的行政手段强有力地推动和支持地方和乡村对外竞争，大大加剧了国内市场过度竞争，使这种竞争几乎达到了完全竞争那样的程度。这使得土地供给弹性从零（原来稀缺）增加到无限大（虚幻上的不稀缺），土地供给曲线从垂直被右推至接近水平。这引发了大量土地看上去几乎是无限供给，按照供给-价格定律，增加供给压低价格，无限供给将供给价格几乎压低到零。这就是许多地方甚至农村集体“自发地”将土地竞相削价，出让土地几乎等于白送甚至“倒贴钱”的内在动力。以上两方面使土地供求曲线的均衡点几乎下降到零，一级市场土地供求价格几乎为零决定了土地资本化利益分配倾斜的基本格局。
从约束机制角度看。公有产权缺乏内部产权约束，它主要依靠中央政府从外部施加的高度集中的计划约束，在传统或纯公有产权条件下这种约束是有效的。私人产权主要依靠产权内部的自发约束，在纯私人产权条件下这种约束也是有效的。“内公外私”产权对内公有，缺乏私人产权那种内在的自发约束；它对外私有，从而排斥了中央集中的计划约束，因而中央集中计划约束对于地方和农村集体的“内公外私”产权也是失效的。总之虽有强大的激励使土地需求和供给同时趋向无限，但中国地方政府和农村集体“内公外私”产权仍然处于内外“两头落空”的约束真空状态。这就是虽然社会普遍反映强烈，中央政府制定许多法规并付出巨大实施和监督成本，仍然不能从根本上改变这种分配格局的深层次原因。
有人会指出香港土地都是公有的（这在中国境外是个案），也能实行有效控制。其实香港政府就是香港全部公有土地最终所有者的代表，由于其特殊地位，它类似“中央政府”能代表公共利益，它对于公有土地从外部施加的集中约束是有效的。而在中国大陆，只有中央政府能代表全国的公共利益，在它以下许多层次的地方政府只能代表地方和集体的“内公外私”产权利益，中央政府对它们的约束是失效的。
三、构成利益分配格局的生产要素相对价格原因：经济起飞阶段产业资本的稀缺性
根据罗斯托等的发展理论，中国当前处于现代化的经济起飞阶段，经济增长对资本高度依赖，在这一时期最稀缺的是产业资本——直接投资产业的资本，尤其是企业家创业资本，它拥有企业家创新精神、管理技术能力、自我发展能力和承担市场风险的能力与意愿。中国不缺资产，例如居民的金融资产已达10多万亿元，可其中大多数是银行储蓄，这只能是留作居民生活保障以及被银行转用于间接投资（贷款），接受间接投资承担很重的还本付息负担，融资成本很高。而直接投资的融资成本相对较低，因此更准确地说对于中国经济发展最稀缺的是直接投资的产业资本。就主要资源的国际比较来说，中国现阶段有关三种资源中以资本（即产业资本）为最稀缺，其次是土地，最不稀缺的是劳动力（胡鞍钢，1999）。在现代化初始阶段中国丰富的劳动力固然可以替代产业资本，但中国在现代化的整个过程中，更多和巨大的人力资本必然需要更多和巨大的产业资本来“装备”。如果将产业资本界定为地方政府互相争夺的“招商引资”直接投资，而土地定性为地方和农村集体“内公外私”产权资源，并且在政绩考核和市场竞争的压力下，那么三种资源按照上述排列的稀缺程度差距就更大。
中国目前属于发展中国家二元结构向一元结构的转型阶段，劳动力几乎是无限供给的，因此经济发展主要取决于土地资源和产业资本的供给、交易与结合。一般理论认为，土地资源和非土地资源（产业资本）具有互相替代即负相关关系（黄祖辉、汪晖，2002）；其实这个原理主要是在土地作为农业用途时适用，但当土地改作非农产业用途时，土地资源（资本）和产业资本就不是负相关而是互补即正相关关系。也即产业资本投入越多，需要相应的土地资本投入也越多；产业资本投入越少，需要投入的土地资本也越少。两种资本必须同步增加投入，工商产业才能获得顺利发展。在中国目前阶段发展的突出障碍是产业资本极为稀缺，而土地资源相对宽裕。为了鼓励和增加产业资本的投入，就必须降低产业资本的进入壁垒，根据前述两者的正相关关系，其重要途径是首先降低同土地资本的交易与结合成本，即需要大大降低土地价格。同时，需要更多的土地资本来支持更多的产业资本进入市场，促成两者加快交易、结合，从而自然缓解产业资本稀缺的状况。
鉴于价格是反映资源稀缺程度的工具，这样形成：产业资本价格最高，土地资本价格次之，人力资本价格最低。这样在土地资本化交易中，三方处于极不平等的贸易和博弈条件之下，其中产业资本由于最稀缺处于垄断地位。又鉴于价格是利益分配的工具，这样在土地资本化的利益分配中，必然形成向产业资本倾斜这么一种分配格局。
在政府以经济职能为主和经济优先战略的前提下，中国现阶段产业资本非常稀缺，招商引资成为地方政府的首要任务，这必然将地方政府和产业资本结成最紧密的联盟，经济任务不能不把官商紧紧地捆在一起（这种联盟建立的部分原因是产业资本对一些官员支付了贿赂成本，但第一位的原因仍然是前述的根本经济任务）。它们之间的紧密程度必定大于地方政府同劳动者，同农民土地所有者的联合。因而地方政府首先代表了产业资本，它最大程度利用了行政手段替产业资本开路，这就更加强了产业资本的垄断地位和在利益分配中的强势。
四、对土地资本利益分配格局的评价
我们不能指出利益分配格局应该如何，而只能揭示客观事实和分析客观规律。客观上这种格局的效应具有两重性。目前经济方面还是积极效应大于负面效应，它提高了经济总体效率：（1）低廉的土地成本是中国产业资本和市场经济原始积累的重要源泉，是中国经济高速增长与工业化、城市化的主要动力之一。（2）大量农民失去了土地生产资料，大大增加了劳动力的无限供给，从而大大降低了中国劳动力价格与成本。低廉的劳动成本是中国产业资本和市场经济原始积累的又一重要源泉，也是中国经济高速增长和工业化、城市化的主要动力之一。（3）土地产权的演变，加快了中国市场化进程。事实上土地产权只有经历公地悲剧才能变为私人产权，只有经历公地悲剧才能从根本上消灭公地悲剧。（4）通过二级市场房地产交易提高土地价格和成本，使之后土地的利用提高了效率，增强了土地集约化利用。（5）地方政府运用行政手段加快土地资本化进程，降低交易成本，加快城市化和经济发展。
在经济方面的负面意义：土地的过度供给在一个时期（尚未转到集约化以前）造成土地低效利用和阶段性的供大于求（例如许多开发区土地“圈而不用”），从而造成经济过热与过剩。在社会方面（生态环境同样）负面意义更大，这主要是：拉大收入分配差距，造成社会不公平，社会矛盾尖锐导致社会不稳定等。
许多人认为，土地资本化中存在许多“起点不公平”的问题造成了利益分配不公。其实，中外经济史都证明“起点公平”几乎是做不到的。因为在农业经济或计划经济向市场经济的转型过程中市场刚刚开始发育，传统经济遗留的竞争起点不公平实在太普遍太严重了，这种不公平的既得利益具有很强的刚性，因而“起点公平”的形成、实施和监督需要付出巨大的交易成本，使得效率的获得往往不如成本或损失更大。由于“路径转换”的成本太大，因而人们不得不遵循起点不公平的“路径依赖”来发展。西方市场经济国家的早期发展，被经济史学家称之为“血与火的原始积累”，亚洲新兴国家的崛起，也是大量依靠特权、寻租、家族裙带关系等等不公平的起点进行原始积累。简言之，古今中外从来就没有什么“起点公平”。
例如俄罗斯等国在私有化过程中，给全体公民平均分发“私有化证券”，这被一些人看作是“起点公平”。但在他们私有化过程中却同时伴随着很大的效率净损失，在长达7～8年的时间里GDP只达到原来的一半左右，这表明他们的“起点公平”成为不是增加而是降低效率的重要原因之一。况且许多俄罗斯私有化巨富的成长本身也证明了“起点公平”只是一句空话，如2003年秋俄首富霍尔多科夫斯基就被指控犯有逃税等多项罪名。美国金融家绍罗什评论道：“由于在苏联解体的动荡年代里几乎所有人都有违法行为，所以现在俄总统想起诉谁就可以起诉谁。他（霍氏）走的是从‘强盗资本主义’到‘合法资本主义’的道路。由于霍氏的被捕，目前合法资本主义的发展也受到影响。”（注：路透社莫斯科11月4日电，转引自《参考消息》2003／11／16。）。其含义可以解读为：如果从根本上纠正或取消“起点不公平”的发展，那么连“起点公平”的发展也要受到很大限制。
在诸如土地资本化利益分配中因违规而发财的现象，很早就被称作为资本原始积累中的原罪。如果消灭了原罪，就消灭了原始积累，就没有市场化、工业化和城市化。因为在资本原始积累过程中，拥有分散资源的小的市场主体是很难突破市场壁垒从而积累资本的；事实上，只有“起点不公”，运用较小的交易成本使有限的资源向部分人倾斜，才有可能集中资源突破壁垒进入市场。所以那些最先富起来的人，有许多都曾利用了不公正手段，从而大大降低了产业进入壁垒而积累了资本。土地资本化利益分配的倾斜也是原始积累，从社会角度看它是不公正的，但它是无法绕过的必然的历史阶段，它是市场化、工业化和城市化的驱动力之一。事实上，很大一部分“原罪”源于市场经济法规尚未来得及建立，大多数经济活动尚在自己界定产权和交易的状态（张军，2003），而后来建立的法律将不可避免地承认这些现实并使之合法。
当然，中国这种利益分配的格局也要经历动态变化的过程。目前这种向开发商倾斜的利益分配是特定历史阶段的产物，这一阶段具有以下中国特定的历史条件：（1）中国仍处于二元经济结构向一元结构的现代化转型之中，仍属于发展中国家并实行赶超战略，产业资本仍相对稀缺；（2）农村土地实行集体公有产权制度，城市土地实行国有产权制度；（3）中国仍普遍存在地方政府及农村集体的“内公外私”产权，以及地方政府主导型市场经济；地方政府以经济职能为主，实行经济优先路线；以政治目标确定经济目标，以行政手段支持推动经济发展，诸如GDP翻几番和奥运会、世博会等限时限量的政绩考核；（4）为了缓和社会矛盾及经济安全问题适当调整政策，将因土地利益分配导致的两极分化和剥夺居民控制在社会总体可以承受的程度；（5）总体经济发展水平不高，限制了提高再分配水平；等等。只要上述主要条件大部分保持，只要仍处于这一历史阶段，那么开发商垄断利益分配的格局就会继续保持。显然上述诸条件需要较长时间才能改变，那么这种利益分配格局将会在较长历史阶段里普遍存在。但当上述条件发生变化，那么特定历史阶段的分配格局也会逐步改变，——解决问题的途径往往存在于问题自身。
注释：
①“内公外私”产权和“中国地方政府主导型市场经济”是笔者最早提出的新概念，见拙作《破解中国初期市场经济之谜》，广东人民出版社，2003年2月；《论中国地方政府主导型市场经济》，《社会科学研究》，2003年第5期；《论“内公外私”产权——兼论公私合营产权》，《社会科学》2003年第11期。
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