中国农村改革的基本经验、问题剖解与下一步，本文主要内容关键词为：下一步论文,中国农村论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来，中国在农村进行了一系列旨在解放和发展生产力的重大改革。由于农村改革推动、工业化、城镇化和国际化带动，农村经济和社会发生了翻天覆地的变化。农村的率先改革开启了中国改革开放的大门，为建立社会主义市场经济体制摸索了经验，为国民经济持续快速发展奠定了基础，对建设中国特色社会主义事业起到了开拓性作用。经过30年的改革开放，农村经济和社会发展已经站在了一个新的起点上。贯彻落实科学发展观，发展中国特色现代农业，建设社会主义新农村，推进城乡经济社会发展形成一体化新格局，对农村改革提出了新的更高的要求。目前，农村改革在一些重要领域处于僵持状态，已经明显滞后于整个改革的进程。必须解放思想，凝聚共识，尽快突破制约农业农村发展的深层次体制性矛盾，推动“三农”工作形成新局面。
一、中国农村改革的主要成就和基本经验
在过去30年中，中国农村改革取得了一系列重大的突破，取得了重大成就。一是突破人民公社体制，实行家庭承包责任制。这是迄今为止中国农村最具实质意义的重大变革。二是突破统购统销制度，市场机制在农业资源配置中起基础性作用。三是突破单一的集体所有制结构，形成了多种所有制经济共同发展的格局。乡镇企业产权制度改革是农村所有制结构的又一次重大变革。改革使乡镇企业突破了单一集体经济、单一投资主体的束缚，开创了多种所有制经济和混合型经济共同发展的新局面。四是突破单一的农业结构，形成了全面发展的农村经济结构。五是突破了农业封闭发展的格局，农业全面融入世界贸易体系。六是突破对农民进城务工经商的不合理限制，形成了农村劳动力在城乡和地区间全方位流动的新格局。七是突破农业税制度，国家对农民实现了由“取”向“予”的重大转折。农村税费改革在减轻农民负担、推动基层政权组织改革深化、促进农村教育管理体制改革、保障农村社会稳定四个方面取得了显著的成效。这场变革对缓和相对紧张的基层政府和农民关系起到了决定性的作用。八是突破国家对农村的直接控制，农村治理方式发生了深刻变化。改革开放以后，国家主导农村社会的格局虽然没有发生根本性的变化，但国家对农村的控制程度和传统意义上“集体”的职能已大大弱化，引入了一些新的治理要素。农民拥有了参与社区管理的民主权利，以村民自治为核心的治理模式已基本成型。
农村的率先改革拉开了中国改革的序幕，为此后进行全面的经济体制改革，打下了良好的基础。从此，中国走向了不可逆转的改革之路。回顾过去30年改革历程，中国农村改革在许多领域确实发挥了率先突破和示范的作用，有力地推动了整个改革的深化。主要表现在：农村在冲破“左”的束缚、思想解放上先行一步；农村在打破计划经济体制上先行一步；农村在发育新的市场主体上先行一步；农村在多种所有制经济共同发展上先行一步；农村在结构调整和变革上先行一步；农村在发展基层民主上先行一步。改革开放以来，农产品总量迅速增加，扭转了供给长期短缺的局面，有效解决了人民的温饱问题，推动了人民生活水平由温饱向小康的历史性跨越。农村改革有力地拉动和支撑了整个国民经济的持续快速发展，维护了社会的稳定。
农村改革的基本经验可以概括为以下几个方面：
第一，坚持解放思想、实事求是的思想路线，是中国农村改革取得成功的基本前提。党的十一届三中全会纠正了长期存在的“左”的错误，重新恢复和确立了解放思想、实事求是的思想路线，为改革开放奠定了坚实的思想基础。在这一思想路线的指引下，广大农村干部群众以解放和发展生产力为标准，勇于实践，大胆探索，一步步把农村改革引向深入。
第二，坚持尊重农民的意愿、选择和首创精神，是中国农村改革不断推进和顺利进行的重要保证。农村改革事先并没有现成的经验和先验的成功模式，也没有事先提出完整的改革理论设计和方案，完全是党的思想路线和农民实践创造相结合的产物，是党和政府充分尊重农民的意愿、创造和选择的产物。
第三，把保护和调动农民积极性作为制定农村政策的出发点和落脚点，是党的各项农村政策能够深入人心的主要原因。在保障农民物质利益的同时，党和政府十分注意保护和调动农民民主参与、自我管理的积极性，大力开展村民自治，促进财务和村务公开，实行群众民主监督。保障农民的物质利益和民主权利，保护和调动农民的积极性，是党正确处理农业、农村和农民问题的基本准则。
第四，坚持农村改革的市场取向，注重发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。农产品流通体制改革为市场机制发育创造了条件，绝大多数农产品放开搞活，价格随行就市，流通渠道多元化，使以批发市场为中心的农产品市场体系迅速发育，也促进了农村土地、劳动力、资金等要素市场的兴起。这些改革从根本上改变了农村经济的运行方式，使市场在资源配置中的基础性作用得以有效发挥，从而大大提高了农村经济的活力和效率。
第五，坚持把农业放在经济工作的首位，不断加大对农业的支持和保护力度。过去30年农村改革与发展的实践证明，经济的衰荣废兴与农业的状况紧密相关，农业得到重视，得到发展，必然带来国民经济的快速发展和全面高涨；反之，如果农业的基础地位受到削弱，发展滞缓，则必然羁绊国民经济的发展，甚至引起经济的停滞和衰退。综观国民经济的几次大波动，每一个经济发展的上升时期都以好的农业形势为前提，每一次国民经济发生的困难都从农业开始，每一次经济调整总是首先加强农业。什么时候高度重视并大力发展农业，整个国民经济发展就主动、健康，反之，国民经济的发展就会受到重大影响。
第六，树立科技是第一生产力的思想，为农业发展注入强大动力。30年农业发展的历史证明，科技是增强农业发展后劲的源泉，农业的根本出路在科技。高度重视并大力发展农业科技事业，就能赢得农业发展的主动权和主导权，就能在激烈的国际、国内农产品市场竞争中立于不败之地。
第七，重视不断推动城乡关系合理化，促进城乡共同发展和繁荣。党的十六大报告指出，统筹城乡经济社会发展。党的十六届四中全会明确指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”这是一个立意高远、内涵深刻的重要论断，是我党在新形势下对工农关系、城乡关系在思想认识和政策取向上的进一步升华。中央在此后明确提出了中国总体上已到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断和实行“工业反哺农业，城市支持农村”的基本方针。党的十六届五中全会提出了社会主义新农村建设的重大历史任务。党的十七大对统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设提出了明确的要求，党的十七大报告提出，“加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2004年以来，中央专门颁发了关于解决“三农”问题的5个“一号文件”，国家大幅度增加了财政对农村基础设施建设和农村社会事业发展的投入，基本构建起强农惠农的政策体系，初步搭建起统筹城乡发展的制度框架。改革以来的实践表明，农村和城市是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。在中国工业化、城市化过程中，如果不统筹考虑城乡经济社会的发展，如果不着手改变城乡分割的二元结构体制，不仅会对扩大内需、繁荣市场、实现国民经济良性循环和健康发展形成制约，而且对社会的稳定和国家的长治久安也将带来负面影响。改革30年的实践证明，从根本上解决现阶段的“三农”问题，不能就农业论农业、就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，改革计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，减少农民，加速农村城镇化进程，使城市和农村紧密地联系起来，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡经济社会一体化发展。
二、新阶段农村改革发展面临的新情况、新矛盾
经过30年的改革开放，中国已经进入工业化中期阶段和城镇化快速发展时期。就农业和农村本身而言，也已进入了一个新的发展阶段。农业在国内生产总值中占的比重越来越低，农民收入增长来源由过去主要依靠农业转向越来越依靠非农产业。当前，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，农业和农村正经历着深刻变化。必须立足于全局、立足于长远、立足于全球，用战略眼光对农业、农村形势进行前瞻性分析，准确把握农业和农村正在发生的重大变化，把握好农业、农村发展面临的机遇，清醒认识制约农业和农村发展的深层矛盾和问题。
（一）农业发展呈现供求偏紧、价格整体攀升、对国外资源和市场依赖程度提高的新格局，保障农产品供求平衡难度加大
近年来，随着国民经济快速增长，农产品的需求压力显著增强，农产品供求总体趋向偏紧，部分农产品供求明显失衡，农产品价格呈现全面攀升的局面。考虑到人口增长、居民收入水平提高和城镇化进程的推进，中国农产品需求增长的压力将是持续的，保障农产品供求平衡难度加大。农业发展面临的主要制约有：耕地不断减少；水土流失、工业废物排放、农药化肥的大量使用、不合理的灌溉方式及自然灾害等导致耕地质量下降；水资源短缺的严峻性比耕地问题更加突出；随着全球气候变暖和环境恶化，干旱、洪涝、重大病虫害等自然灾害对农业生产的危害总体呈加重趋势；农业比较效益下降，农村生产要素外流加剧；农业生产基础设施薄弱，农业抵御风险能力不强；农业科技支撑不足；农业生产的风险分散机制不健全；农业专业化、组织化程度低，农产品产销难对接。
加入WTO以后，中国优势农产品出口快速增长，但一些农产品的进口也大幅增长，农业发展正在进入对国际市场依赖程度较高的阶段。总体上计算，我国进口农产品大约相当于在国外用了约3000万公顷耕地，相当于中国耕地面积的1/4。农产品大量进口，满足了国内需求，节省了土地资源，在满足国内需求的同时，大量进口也冲击国内市场，对国内主产区农业生产造成冲击。同时，由于受到各种技术贸易壁垒等措施的影响，促进优势农产品出口难度加大。
（二）农村劳动力供给已经进入结构性短缺的新阶段，农民兼业化、村庄空心化、农村老龄化不断加深
从总量上看，当前中国农村劳动力依然是供给大于需求。目前，农村4.9亿劳动力中，已转入非农产业的约为2亿，在现有生产水平下，农业约需要1.8亿常年劳动力，因此，农村有1亿多富余劳动力。目前1亿多农村富余劳动力的构成，多数分布在中西部地区，主要是中年以上的劳动力，并且主要表现为就业不充分，多以农业剩余劳动时间的形式存在。农村富余劳动力转移的任务依然艰巨。虽然中国总体上农村劳动力仍存在过剩的现象，但结构性供求矛盾开始突出。国务院发展研究中心课题组于2006年就农村劳动力利用情况在全国范围内进行了调查。本次调查涉及17省（市、区）、20个地级市、57个县（市）、166个乡镇、2749个村庄。74.3%的村认为本村能够外出务工的青壮年劳动力都已经出去了，这个比例在东部、中部和西部地区分别为71.6%、76%和76.4%。赋闲在家的青壮年劳动力全国平均比例为17.8%。分东中西部来看，东部赋闲率最低，为11.3%，中部其次，为20.4%，西部赋闲率最高，为26.1%。经过30年的持续转移，越来越多的地区农村青年富余劳动力的存量正在被吸纳殆尽。随着青壮年农村劳动力逐步转向供不应求，农民就业环境改善，农民工工资水平呈现整体性攀升，将成为农民收入增长的重要支撑力量。随着工业化和城镇化的快速发展，随着农村劳动力大量转入非农产业和城市，农业兼业化、粮食副业化、农业劳动力老龄化、农村空心化日趋明显，为农业和农村发展提出了新课题。
（三）我国总体上进入“以工促农、以城带乡”发展阶段，建立城乡平等的制度体系的要求日益迫切
在新阶段，农村改革已经由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡以及国民经济部门之间利益格局的调整，涉及的利益关系更为广泛和复杂。农村改革的独立性大大降低，城乡改革的关联性大大增强，改革的难度加大。这是新阶段农村改革最突出的特点。近年来，中国在改善城乡关系上也出台了不少政策，但城乡基本公共服务差距过大，城乡社会保障覆盖面和保障水平差距较大，国家财政资源配置严重向城市倾斜，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等，计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构尚未从根本上发生改变。城乡二元结构是制约“三农”发展的最主要的体制性弊端。从城乡分割的二元结构向城乡一体化发展的现代社会经济结构转变，是今后几十年中国社会经济发展的基本走向。新时期，国家和农民关系呈现了与以往不同的特点，国家和农民关系的重心也发生了转移，农民需要政策激励，更需要制度公平，在制度上保障农民权益，已成为新形势下国家与农民关系的焦点。
（四）农村社会结构进入加快转型新阶段，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大
伴随着市场化、工业化、城镇化的快速推进，农村人口社会流动性显著增强，农民不再是一致的均质性社会群体，农村也不再是单一的同构性社会，农村社会结构发生了深刻变化。从信息传播看，通讯技术越来越发达，信息传播越来越快，农民获得外部信息变得快捷方便，政府管理越来越开放、透明，导致影响农村稳定的因素已经出现新变化。目前农村解决社会矛盾的方式仍不规范，解决冲突还缺乏制度化的手段，小小的矛盾常常容易引发较大冲突。随着改革开放的深入，农村社会的不断觉醒和进步，农民意识从“身份取向”向“权利取向”转变，身份平等意识和权利意识普遍提高。由于历史和制度上的原因，农民的利益表达机制没有得到应有的重视，农民利益表达渠道不畅。从政府和社会的互动过程看，主要问题是政府力量过于强大，农村社会组织力量过于弱小。农村传统的社会控制和管理手段失灵，解决社会矛盾，单靠政府行政动员已经难以实现。
三、推进农村改革实现新突破的政策措施
过去农村改革成功的最根本经验是不断解放思想。“三农”问题“重中之重”的地位决定了农村改革在整个改革中的重要性。开创“三农”工作新局面还要依赖于不断深化改革。整个改革的深化也仍将有赖于农村改革的率先推进和突破。农村改革仍将是整个改革最迫切、最能取得突破的领域。农村改革在整个中国下一步改革中仍具有基础性和先导性地位。农村改革的深化必将极大推动国家经济社会等领域整个改革的深化。中国改革的进程会周而复始，改革的序幕从农村拉开，落实党的十七大精神，推动整个改革形成新局面，仍有可能从农村改革启动。“三农”战线仍肩负重大使命。
推动农村改革形成新局面，需要研究新情况，解决新问题，不断丰富农村改革的内涵。需要深入研究的重大问题有：
（一）合理调控粮食市场，防止国内外粮食价格差距过大
近几年来，全球粮食产量增长放缓，需求不断增长，库存持续下降，价格快速上涨，粮食出口受限，部分国家粮荒引发社会动荡，再次向中国发出粮食安全警钟必须始终长鸣的警示。从中长期看，中国粮食综合生产能力依然偏弱，确保粮食安全的基础尚不牢固。目前的基本态势是，13个主产省中7个可以净调出粮食，粮食主销区的自给率进一步下降，自求平衡省的供需缺口有所扩大。近年来，由于实施国家最低收购价和临时性储备政策，政府对粮食市场的干预和调控作用显著增强。在中央财政补贴支持下，中国储备粮管理总公司及其管理的粮食存储企业已经占据了粮食收购存储市场的主要份额，这就使得粮食收购市场走向了单一化，背离了多元化、市场化的道路。尽管可以保证国家粮食宏观调控的力度，但是这种体系缺乏反映粮价波动的敏感度。现有的粮食调控体系成功地解决了中国的粮食安全问题，但这是有代价的。中国的粮食调控政策被认为是一个CPI和农民利益妥协的产物。当前的突出问题是国内外粮食价格背离较严重，中国粮食价格成为全球洼地。据估计，如果与国际市场平均价格比较，粮食价格的差额高达10000亿人民币，这才是中国粮食政策最应该关注的问题。
从改革开放近30年的情况来看，中国城乡居民收入差距能够缩小的时期，都是粮食价格上涨幅度较大的时期。如1978～1985年和1994～1996年这两个时期，中国城乡居民收入差距只有在这两个时期出现过相对缩小的局面，与这两个时期国家大幅度提高粮食收购价格有直接关系。而农民增收最严峻、城乡收入差距持续扩大的时期，都是粮食价格持续低迷的时期。如1990～1993年和1998～2002年这两个时期，宏观紧缩政策导致粮食价格全面下降，农业增产不增收，甚至出现减收。过去的经验表明，使粮食价格保持在合理的水平上，对实现今后农民增收的政策目标至关重要。
近年来，国家出台了取消农业税、对农民进行种粮直补、农资综合补贴等扶持政策，对稳定粮食生产起到了重要作用。2008年国家先后两次调高了小麦和稻谷最低收购价水平，并大幅度提高粮食综合直接补贴，扩大小麦、玉米、稻谷良种补贴范围。当前不利于粮食生产的因素在增加，一些问题还相当突出。增加对种粮农民的补贴是这两年调动农民积极性的重要手段。以农民享受补贴较多的吉林省为例，2008年每公顷补贴1477.5元，每公斤粮（按250亿公斤水平）补贴0.26元。对农业实施大规模、广覆盖的直接补贴政策在中国还是刚刚开始。要根据国家财力的承受能力，逐步增加直接补贴的资金总规模，提高对农户的补贴标准，完善补贴方式。在资金分配上重点向中西部粮食主产区倾斜。加大对农民使用各种新技术的补贴力度，增加农业生产资料综合补贴，继续实行对畜禽养殖业的各项补贴政策。但形成合理的粮食价格对农民增收其效果要比增加政府补贴要好得多。为此，要进一步调整对粮食市场的调控思路。
（二）完善农村土地法律和政策，保护农民土地权益
土地是农民谋生的主要手段，也是农民进行投资、积累财富及在代际间转移财富的主要途径。《物权法》明确把农民的土地使用权利界定为用益物权，为保护农民土地权利提供了更高的保护。但《物权法》并没有解决农村土地使用权抵押和农村宅基地的可交易等问题。农民的土地权利仍然较弱。土地问题仍然是中国“三农”政策的核心问题。应当采取稳健的步骤来界定、确保、扩大农民的土地权利，使农民享有更大的处分土地的权利，减少现行土地产权关系中内含的不确定性，推动农地的市场化流转，提高农地的利用效率。
1.赋予农民永久性的土地承包经营权。修改有关法律，明确农民土地承包权为一种永久性权利，使农民真正享有包括使用权、收益权、处置权（含抵押、继承权）在内的土地承包经营权。设计和颁发统一的农村土地使用权证书，建立有效的农村土地权利登记系统。允许农地使用权进行抵押，是形成城乡一体的物权体系的必然要求，有利于农户获得较长期限的融资。要尽快修改《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》等法律中有关条款，在建立农地抵押法律框架上取得突破。不提倡要求农民以放弃土地承包经营权为条件获得市民身份和社会保障的做法，以避免剥夺农民维持可持续生计的条件。
2.健全对被征地农民的公平合理补偿机制。完善有关法律、法规，缩小强制性征地范围，对土地征用的“公共利益”作出明确的法律界定，确保征地补偿充分，征地过程公平、公开，保证农民的知情权和参与权，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内多种形式的失地农民的社会保障。在符合土地利用规划，严格土地用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，允许和鼓励农民以租赁、参股等办法参与土地收益分配。
3.改革农村宅基地使用制度。现行农村宅基地属农村集体组织所有，农民宅基地的取得是无偿的，取得后的使用也是无限期的，既不能在本村外转让，也不能抵押。农民的最大财产之一是住房，考虑到在城镇化过程中，越来越多的农民将会迁出农村，应界定农民宅基地为永久性用益物权，逐步扩大农民宅基地权利的可转让性。在宅基地抵押上，今后法律改革方向是赋予农民与城市居民同等的权利。需要制定与《农村土地承包法》相并列的法律制度来保护农民对宅基地的权利。
（三）放松对农村金融的管制，加快建立普惠的农村金融体系
农村金融体制改革是整个农村改革的一个“软肋”。客观地说，近几年来在农村金融改革方面做出了很大努力，但农村仍然缺乏足够的金融资源，农户和农村企业仍普遍受到不同程度的信贷约束，农村资金仍在大量外流。农村金融改革的关键是，放松对农村金融的管制，允许新设机构进入农村金融市场，加快建立普惠农村金融体系，有效、全方位地为“三农”提供服务的金融体系，尤其是要为目前金融体系并没有覆盖的农村人群提供有效的服务。
中国目前农村金融体系离普惠金融体系还有较大距离。主要表现是正规金融在农村金融市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户和农村中小企业的需求。国务院发展研究中心农村部2005年的一项大型抽样调查表明，有超过60%的被调查农户有资金融入需要。农户面临的正规信贷约束较为严峻。正规信贷约束包括：一是有现实的信贷需求，但却不能获得正规贷款；二是虽然获得了正规贷款，但正规贷款的规模小于实际资金需求规模。调查表明，有现实借贷需求（即发生过借贷行为）的农户中，没有获得过正规贷款的农户有占42%；有借贷需要，且最想从正规金融借款的农户中，没有能够获得正规贷款的农户占到了40%。在获得了正规贷款的农户中，36%的农户指出正规贷款不能满足资金需求。
目前，农业银行、农业发展银行解决的主要是农业龙头企业、粮棉油收购企业、较大私营企业的贷款问题，农村信用合作社解决的主要是有抵押、担保能力的企业和农户的贷款问题。而大量缺乏抵押品又难以找到担保方的小型、微型企业和农户的资金需求问题还没有得到解决，这是建立普惠农村金融体系最应该关注的问题。在现行信贷政策条件下，担保抵押资产是否充足，是决定银行贷款的主要条件。简单套用现代商业银行制度，采用目前比较单一、竞争性不足的农村金融体系模式，难以满足大量缺乏担保抵押的农户和小、微型企业的资金需求。开放农村金融市场，进一步放松对微型金融服务业的市场准入管制，是建立普惠农村金融体系的重大举措。目前，中国微型金融服务业的主体是信用社，其次还有近两年刚刚发展起来的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融机构。银监会和人民银行开展的村镇银行、贷款公司等试点的准入条件比较严格。对于微型金融市场，传统的大型国有商业银行、城市银行、外资银行等并不感兴趣。因此，应重点放松对中小型商业银行、国内外专业化微型金融机构的准入管制，开放民营资本进入微型金融服务业的途径，努力形成微型金融领域的竞争格局。
（四）大幅度调整政府财政支出结构，逐步实现城乡基本公共服务均等化
近年来，国家加大了对农村基础设施和公共服务体系建设的投入，但由于历史欠账多，农村基础设施落后状况仍然没有根本改观，农村公共服务明显落后于城镇。农村公共品的有效供给机制没有形成，农村公共品的投入保障机制不健全。应以农民能够享受同城市居民基本均衡的公共服务为目标，加快建立覆盖城乡的公共财政体制。政府新增财力要向“三农”投入倾斜，增加政府财政支农资金投入总量，保证财政支农支出的增长幅度高于总财力的增长幅度。明确各级政府在农业方面的事权和财权。有效整合财政支农资金，发挥财政资金的引导作用。一是加强农业基础设施和农村中小型基础设施建设。加大对优良品种、防疫体系、市场流通基础设施、政策性农业保险制度、规模化饲养方式等的支持力度。重点支持与农民生产和生活直接相关的农村道路、人畜饮水、农田水利、沼气等中小型基础设施。二是提高公共财政对农村义务教育的保障水平。创造条件，实行免费的农村职业教育，逐步在农村普及高中教育。三是加强农村公共卫生服务，提高农民医疗保障水平。加强乡镇公共卫生机构建设，加强对农村医生的培训，逐步提高新型农村合作医疗的保障水平。四是建立完善农村最低生活保障制度，探索建立农民基本养老保险制度，加快解决失地农民和农民工社会保障问题，完善农村社会救助制度。促进农村社会保障制度与城镇社会保障系统有机衔接。提高扶贫标准，完善扶贫开发机制。
（五）保护农民工合法权益，推进农民工市民化进程
纵观关于农民工问题的政策，主要进展和突破是：逐步取消了限制农民进城就业、损害其权益的政策规定，农民进城就业的环境有了较大改善；逐步重视改善农民工子女教育、职业培训、公共卫生和社会保障；对农民工的社会管理正在向维护权益和服务转变；初步建立了农民工综合协调的工作机制等。总的来看，当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分割体制的影响，距离平等就业、形成城乡统一的劳动力市场还有相当的距离。保障农民工合法权益是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在。使长期流入城市就业和居住的农民工在社会权利、生活方式等各方面全面向城市市民的转化是大势所趋。按城市化率每年提高1个百分点计算，预计到2020年将有近3亿的农民工及其家庭稳步转移到城镇。完成农民工从农民向市民的转变，既是一个十分紧迫的问题，又是一个比较长的历史过程。要坚持推进体制改革和制度创新，在关系农民工权益和市民化的几个关键问题上取得较大突破。一是消除影响农村劳动力自由流动的制度障碍，完善城乡统一、平等竞争的劳动力市场。继续鼓励农民进城就业，扩大农村劳动力就地就近转移，支持农民工回乡创业。二是抓住工资和劳动保护等突出问题，促进企业改善生产条件确保农民工生产安全，享受工伤及职业病的待遇。把当前最需要的工伤保险覆盖到大多数农民工。健全工会组织，建立劳资双方平等协商的利益协调机制。通过劳资协商，建立正常的工资增长机制。三是保障进城务工人员子女在城市享有平等的受教育权利；改善对农民工的公共卫生、疾病防治和计划生育的服务管理；将解决农民工居住问题纳入政府居民住房规划，积极改善农民工居住条件；尽快提高养老保险、医疗保险等对农民工的覆盖程度。四是推进城乡二元户籍制度改革。允许有固定住所、稳定职业的农民工获得合法的市民身份和权利。户籍制度改革的大方向是取消“农业户口”和“非农业户口”的划分，实行按“常住人口”、“暂住人口”划分的城乡。农民转为市民会成为一个职业、居住方式、生活方式自然转变的过程，这种农民向市民的自然转变，不应该再有任何附加条件，更不应该把它与改变农村土地产权关系联系起来。简单地要求农民以放弃对土地权利的分享为代价，获得市民身份和社会保障是不公平的，这样有可能剥夺农民可持续发展的条件。五是保障在城市居住一定年限的农民工在居住城市的选举权和被选举权。
（六）进一步推进基层民主建设，探索农村治理新机制
扩大基层民主，强化权力制约和监督、强化政府公共服务，是农村基层政权组织改革的重要内容。2000年以来，中国乡镇机构改革基本遵循着从农村税费改革的配套、从属地位到农村综合改革的主要内容、关键环节这么一条线索演进，而其内容也从简单的乡（镇）撤并、机构人员精简，逐步深入到对乡镇政府职能定位的重新考量上来。改革使乡镇治理单元趋向合理化，乡镇冗员状况有所缓解。中国农村基层治理沉疴重重，制定一个总体性的基层治理改革框架，进一步明确乡镇基层治理改革方向，十分必要，也迫在眉睫。在乡镇民主建设中，更重要的是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。
完善村民自治制度，让村民自治真正成为农民进行有序政治参与和利益表达的基本途径。村组织虽然不是政府行政体系中的正式一级，但随着村财乡管、村干部工资财政负责等政策的实施，村集体组织应该更像是国家行政系统中城市居委会，承担越来越多的政府在农村的行政性事务。在取消农业税后，应当专门研究制定针对村庄一级的财政转移支付政策，增强村庄公共事务管理能力和公共服务供给能力，逐步使村委会与城市居委会具有基本对等的权利。
（七）强化统筹协调，形成推进农村改革的整体合力
农村改革涉及面广，具体职能分散在农业、林业、水利、财政、发展与改革、商务、科技、环保等政府部门。一些改革推进快，与建立部门间有效的协调机制有关。如农村税费改革，从试点到取消农业税，只用了很短的时间。由国务院农村税费改革办这样一个跨部门的独立机构全面负责，统筹农村税费改革工作，形成强有力的推进改革的合力，这是税费改革顺利推行的重要保障。有些改革进展不顺利，与部门之间协调性不够直接有关。如农村金融改革。推进农村改革，单靠任何一个部门的力量都难以实施。下一步农村改革不仅仅是农口部门的职责。各部门，特别是宏观管理、基础产业和公共服务部门要树立城乡统筹发展的意识，增强服务和支持农村改革积极性和主动性。新阶段的农村改革，各地差异性较大，改革需求不一致，新阶段指导农村改革的方法和推进改革的方式也要改变。坚持分类指导，全局稳妥推进，局部勇于突破。在改革过程中，中央负责把握改革方向、全局统筹，同时赋予地方充分的自主权，让地方因地制宜地选择分类改革的进度和方式。
本专辑策划：文骐
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