摘要：中缅天然气管道通气以来，云南省天然气支线管网建设进入了一个快速发展时期，以此相关的管道用地问题也日益凸显。集中表现在“征地”困难和阻工现象频发，严重制约了项目的正常推进。天然气长输管道建设中的用地管理就成为长输管道项目管理的重要内容，研究其相关课题有着重要意义。本文首先分析了当前云南天然气长输管道施用地管理过程中存在的问题，并结合相关实践经验，分别从制度建设、节约用地的方法等多个角度与方面，提出了天然气长输管道项目用地管理的有效策略，阐述了个人对此的几点看法与认识，望有助于相关工作的实践。
关键词：天然气长输管道；用地；管理
1前言
天然气长输管道的建设、使用、运行维护主要以临时租用、的方式占用土地，其最终目标是取得管道的通过权，但在现行的法律法规，土地流转制度里，没有土地通过权流转制度，政府层面又没有针对管道建设用地确切的补偿安置标准。管道建设完成后地下通行权成为了永久占用，地面除耕种外不能作为城市建设用地，管道建设用地成为了既不属于永久征用，也不属于完全意义上的临时租用的特殊用地，使得获取管道路由用地极为困难。作为天然气长输管道项目建设中的一项重要方面，对其用地管理的探讨极为关键。
2概述
天然气长输管道工程项目管理中，项目所使用的土地通常由建设单位在工程前期筹划阶段通过法律规定的程序来取得，并作为一种可以完全使用的资源提供给承包商。因此，项目用地管理在工程项目管理中的地位没有像投资控制、进度管理等那样重要，仅是建设单位应该完成的一项工作。由于天然气长输管道用地的特殊性和相关法律法规的不完善，其用地管理成为项目管理中的重要内容，需要建设单位和承包商共同协作才能完成。长距离和埋地敷设是天然气长输管道的主要特征,管道设施的建设、使用和维护都要依附于土地，以临时、永久或其他方式占用土地。天然气长输管道的高速发展带来了管道项目用地的日趋紧张。围绕土地权利、用地补偿等产生的矛盾日益凸显，主要表现在“征地”困难和阻工现象不断发生，还包括管道路由选址与城乡发展规划、管道施工与耕地保护、管道安全与土地利用、管道与其他工程相遇等一系列矛盾。这些矛盾在管道项目建设中成为制约工程进展最显著的因素，进而用地管理就成为天然气长输管道项目管理的重要内容。
3天然气长输管道用地过程中存在的问题
天然气长输管道用地过程中存在的问题主要是天然气管道用地的特殊性和通过权取得非常困难。一系列的管道工程经验证明，项目征地是制约工程建设进度的最不可控因素，其根源主要在以下几个方面
3.1管道路由用地的特殊性
长输管道线路长，跨度大，用地性质多种多样，管道一般采用埋地铺设，用地性质为临时用地，根据管道途径地区等级、压力等级等不同埋深不同，一般在1.2米左右，为保证管道运行安全，《石油天然气管道保护法》对管道中心线5~1000的范围活动进行了约束，使得管道路由用地成为了一种特殊用地，主要体现在以下几个方面：
1、管道路由用地以临时租用方式从土地所有者手里获得管道通过权，管道施工完成后归还给土地所有者，在这一过程中土地所有者对土地任然保持所有权和使用权，只是在一定时期内放弃了土地使用权。
2、管道路由用地不属于严格意义的临时用地，临时用地是指施工过程中临时使用，施工完成后不再使用。而管道路由用地在管道铺设完成并完成地貌恢复后虽然将地表归还所有者，但对地下空间就形成了一种长期的占用，并且限制了地表的使用范围，因此超出了临时用地的范畴。
3、管道铺设完成，运行投产后《石油天然气管道保护法》对周边用地也进行了限制，对原有植被、周围开发空间构成了影响，这种法律上的约束已超越了临时用地约定的范畴。
4、管道路由用地在林地、坡耕地使用上的不可恢复性，管道在途径林区时因施工要求，需将地表植被清除，管道施工完毕后原有的乔木、灌木等深根植物将不能在恢复，特别是涉及经济林木会造成林木所有人的重大损失。在管道途径坡耕地时，因管沟开削方后无法在恢复成原来的坡耕地。
3.2管道路由用地获取较难
天然气管道工程属于线性工程，但不同于公路、铁路等项目用地都有明确法律支撑和政策依据，从国家层面到各地方政府都没有相关的法律和地方规章制度来明确管道路由用地的征收和管理办法，是工程建设过程中征地难，阻工不断的重要原因。突出表现在以下方面：
1、天然气管道建设属于基础设施建设，而投资主体是各燃气企业，这使得天然气管道建设既有公益性又有商业性。管道建设是服务于大多数人民群众的利益的，是一个地区发展的战略工程，能源供给通道，直接受益人是城市，而为管道建设付出最多的是管道沿线的各乡镇、农村。他们付出了土地资源，却享受不到管道建设带来的利益，因此管道沿线的各村镇对管道建设的公益性不认同，在临时用地较低的赔偿下，不愿意配合管道建设；管道建设的商业性要求投资主体必须在很短的时间内完成项目投资，通气投产实现效益，管道投资主体不得不边施工边获取土地，土地获取的速度成为工程建设速度的直接制约因素，在工期要求下，必须尽快获得土地，土地所有权人和地方政府正是抓住投资方的这一急切要求，使得管道投资主体在赔偿标准和土地获取谈判中处于劣势。
2、在现行的审批制度下，管道工程建设实行核准制，管道投资企业需要先办理地方用地规划、土地预审、环境影响评价等众多支撑性文件，最后由省或国家发改委根据各地方政府的意见核准项目，项目核准后才能开始土地报批征收。长输管道一般都会经过多个行政区域，需要协调多级行政部门，各区域的行政审批流程各不相同，而核准的要件缺一不可。因此管道项目核准的周期通常都很长，少则一年，多则几年，使得项目用地从规划报批到获得土地需要一个很长的过程，长输管线设计路由一般都远离城市规划区，就会途径大量的林区，按照目前办理管道临时使用林地手续的规定，要项目取得核准以后才能办理，并且需要提交的手续要与每个林权所有者签订补偿协议，由于在国家前几年林权改革，很多林权都划分的私人手里，办理林地使用手续所需材料可能多大几百份，为取得林地通过权，管道投资者必须花费大量的时间和人力物力去办理林地使用手续。
3、以云南省为例，天然气管道建设起步较晚，天然气管道建设规划不完善，长输管道的用地规划没有纳入全省的用地规划。云南山地多，平地少，耕地资源稀缺，为预留城市发展用地，很多平原地方都被列为城市发展用地，在国家基本农田保护制度要求下，为满足基本农田数量符合国家要求，往往把一些灌溉条件良好的山地部分划为基本农田。按照国家基本农田使用管理制度，即便是临时占用基本农田一方面管道的站场、阀室等不符合土地利用规划，另一方面管道路由经常与地方用地规划相冲突，使得管道建设企业不得不通过漫长的土地调规来获取用地，或更改管道路由来避开地方规划区，这意味着管道建设企业需要承担更多的时间成本和经济成本。
4、缺乏与管道路由用地相关的法律和用地管理办法，现行长输管道建设中，站场阀室执行永久征地管理办法，管道路由用地执行临时用地管理管理办法，但是由于长输管道用地的特殊性，各级政府制定的补偿标准中没有针对长输管道用地的补偿标准，因此在实践过程中一种是参照各地方制定的补偿标准来执行，一种是应管道投资企业要求，由政府针对长输管道施工需要出具专门的补偿标准，但一般政府不会为长输管道施工单独出具一份补偿标志，采取管道投资企业与政府协商，召开听证会来确定，最终以政府会议纪要或文件的形式下发执行，还有一种是通过第三方评估机构对土地和地上附着物进行评估，按照评估价值补偿，但土地所有人对以上三种方式确定的补偿标准认可度不高，他们并不关心补偿标的准确定是否公平、合法，更在乎的是否能得到更高的补偿。
5、《石油天然气管道保护法》对管道中心线5~1000的范围活动进行了约束，对周边用地也进行了限制，对原有植被、周围开发空间构成了影响，尤其是管道中心线5米范围内成为禁建区，在土地资源比较紧缺的地方，土地所有人会要求对管道中心5米范围内进行永久性补偿，而国家确定的管道路由用地为临时用地，两者规定相互矛盾。土地所有人即使知道管道用地为临时用地，但也坚持要永久补偿，原因就是管道铺设后，除了耕种将不能作为它用。
6、长输管道线路长，跨度大，在施工过程经常与铁路、公路、河流、地下通信电缆等交叉。当需要穿越这些工程时，管道投资企业找不出相关的穿越费用补偿标准，在没用统一的补偿标准下，这些工程的主管部门往往会以安全、保通等诸多理由收取高额的穿越费用。在铁路保护法、公路保护法、河流保护法、通信线路保护的压力下，未经主管部门的同意，管道投资企业不敢擅自进行穿越施工，只能接受高昂的穿越费用来换取通过权。
7、近年来从国家到地方长输管道建设突飞猛进，在一些管道施工过程中，忽略地貌恢复、土地复垦等恢复性措施，这些问题一直被遗留下来未得到有效解决。在此情况下，后来的管道工程建设中地方政府和土地所有人对管道工程就十分抵制，提出要解决管道建设的历史遗留问题，还要提前缴纳一定数额的地貌恢复、植被恢复、土地复垦保证金的，使得管道投资企业需要付出更多的投入来获取管道通过权。
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4 天然气长输管道项目用地管理的内容与方法
天然气长输管道的用地管理的目的是要为管道投资企业在限定的经济成本和时间内为获得管道建设和运营所需的土地使用权，这些使用权包括管道路由的通过权，人员、设备、物资的临时土地使用权，站场、阀室等附属设施的土地永久使用权，获得这些权利的过程就是天然气长输管道项目的用地管理
4.1天然气长输管道用地管理的内容
天然气长输管道用地管理主要包含以下内容：
（1）获得土地预审文件作为项目核准的要件；
（2）优化管线路由根据管线所占的地类评估土地使用成本；
（3）根据工程需要结合地势、地形确定管线作业带宽度；
（4）对作业带进行勘测定界，制定用地需求和征用地计划；
（5）与政府相关部分就补偿标准进行协商，召开听证会，确定补偿标准、工作经费和征地实施办法，政府发布补偿标准，与相关政府部门签订代征地委托协议。
（6）按照征地实施办法支付补偿费用，获得土地使用权；
（7）监督补偿费用的落实情况，积极处理补偿纠纷。
（8）办理公路、铁路、河流、地下光缆等穿越施工和补偿事宜；
（9）严格督促施工单位节约用地，文明施工、减少超站用地，做好地貌恢复和土地复垦工作。
4.2天然气长输管道项目用地管理的方法
针对天然气长输管道项目用地的特殊性和用地过程中存在的问题，管道投资企业要制定和探索行之有效的用地管理方法，要本着节约用地，减少土地的占用的原则，以《土地管理法》、《物权法》、《石油天然气管道保护法》等法律体系为支撑，以地方政府为依靠，与管道建设承包方紧密合作制定有效的用地管理策略，使用地管理更好服务天然气长输管道建设。
4.2.1充分发挥法律权威性
在实践中天然气长输管道用地的取得非常困难，但管道投资企业除依靠政府协调外，只能从法律体系和政策上寻找突破口，充分发挥法律的权威性，法律明文规定的必须按法律规定办理，不能抛开法律约定与土地权人协商的方式来解决。
（1）天然气长输管道的路由、人员机械设备的进场道路为临时用地，站场、阀室及附属设施为永久用地，临时用地和永久用地必须依照《土地管理法》规定取得。
（2）天然气长输管道虽然是由企业来投资建设，属于社会发展的基础设施建设，具有一定的公益性。根据2004年的宪法修正案第20条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”相应地，在《土地管理法》修改中将“征用”改为了“征收”，《物权法》中也分别规定了“征收”和“征用”的条款。区分“土地征收”与“土地征用”的实践意义在于：不是所有的公共建设都需要进行转移土地所有权的土地征收，一些项目可能只需取得土地使用权即可满足需要。因此，管道通行用地的取得并不需要执行土地征收程序。
（3）《石油天然气管道保护法》规定将天然气管道纳入城乡规划，管道投资企业要积极配合各级政府应按照《石油天然气管道保护法》规定，制定本地区的天然气长输管道的中长期发展规划并纳入本地区的城乡规划，解决管道建设与城乡规划之间的矛盾。
（4）《物权法》规定建设用地使用权分为地上、地下两个部分，在我国土地为国有土地权人拥有的是使用权，公路、铁路部门拥有地上使用权，天然气管道通过地下在不破坏地表的情况下就不应该向公路、铁路部门缴纳通过权费。
4.2.2严格控制土地使用，节约用地
（1）采取技术手段优化管道路由。从设计阶段减少耕地占用和已建公路、铁路及河流的穿越次数，管道设计尽量取直线，少绕弯。
（2）优化站场、阀室的平面布局，优化工艺流程，减少站场、阀室的征地面积，有条件的地方合并建站，管道同沟铺设等减少耕地占用。
（3）提高管道作业带的使用率，尽量使用已有道路，严格控制进场道路，管道伴行路的修建使用。
（4）管道建设承包商在施工过程中要严格按照界定的作业带宽度施工，杜绝超站用地。
4.2.3创新天然气长输管道用地补偿支付模式
管道投资企业在项目所在地银行设立征地补偿款专用账户，由政府征地部门制作完成清单表，确定补偿金额交管道投资企业确认，管道投资企业将确认的表交银行，银行将补偿款直接打到土地权人手中，这样可以减少补偿款的支付环节，甚至补偿款被截留的现象。
4.2.4探索管道通过权制度
天然气管道路由用地的特殊性使其超越了严格意义的临时用地范畴，对此可以探索管道通过权制度，一方面管道通过权可由管道投资企业、土地权人直接约定双方的权利和义务，这种方式比通过法律的直接规定来调节要灵活，而且通过协商的方式能最大限度的照顾到各方利益。另一方面政府应从政策制定方面将长输管道的管道通过权作业一个单独的补偿政策来研究，从管道途径地的税收分配、土地权人的利益补偿等方面制定指导政策。
4.2.5制定有效的用地管理策略
目前天然气长输管道的建设管理模式一般有PMT（管道投资企业项目管理部）+E（项目设计）PC（施工总承包商）+PMC（项目监理）。作为项目投资的主体PMT承担大量的政府协调工作和征地协调工作。征地过程PC方必须协助好PMT的征地协调工作，双方要紧密集合，通过以下几个方面制定有效的用地管理策略。
1、合理分工，协同工作。通常在合同中，投资方与施工承包方会对外协工作进行分工约定，PMT负责省、市、县级协调工作，PC负责乡镇、村的具体协调工作，在工作中双方各有侧重点，但又协同工作不分彼此。
2、管理体系短、平、快。用地管理过程中决策过程和费用审批流程要短；补偿标准、执行办法要通俗易懂不容易产生歧义；用地管理过程中遇到的问题反应速度要快，费用支付要快。
3、制定明确的用地计划。管道路由确定后，按照设计确定的作业带宽度，对作业带进行勘测定界，明确位置、地类、用地面积、用地性质、用途等，确定管道路由、临时进场道路、堆管场等临时用地地总面积，站场、阀室等地上附属设施永久用地面积。两者面积确定后，PC方在征地过程中临时用地及永久征地的面积不能突破已确定的用地面积，在此基础上PC施工方可根据需要在总量不突破的前提下现场确定所需作业带的宽度。
4、完善基础资料统计工作。PC方在实际土地丈量和清点过程中要会同PMT代表，PMC代表，地方土地管理部门，土地权人进行现场丈量、清点、登记，确认。
5、成立补偿纠纷应急处理小组。有PMT、PC会同乡镇、村一级政府部门成立补偿纠纷应急处理小组，专门负责处理因补偿纠纷导致的阻工事件，并给予一定的工作经费。
6、加强对PC方的用地管理。加强对PC方的用地管理，规范用地行为，安全文明施工，保护环境和地上设施，维护地方群众的利益，杜绝未批先用，强行使用，超占、乱占土地行为，做好边坡防弃渣处理，及时进行地貌恢复和土地复垦。
5结束语
“征地难，阻工不断”是天然气长输管道项目建设过程中的一个制约工程建设进度的突出问题，因此天然气长输管道项目的用地管理是极为重要的内容。目前从各地都还没有单独针对天然气长输管道通过权制度，致使天然气长输管道项目在用地取得十分困难，阻工现象非常普片，法律的强制手段很少被采用。为保障长输管道项目建设的顺利进行，管道投资企业需要制定有效的项目用地管理策略，通过优化设计，节约用地，合理分配业主与施工总包方的工作任务，创新征地过程中的管理方式，探索管道通过权制度，通过协商约定管道通过权制度，平衡各方利益等方式来解决长输管道项目用地难、征地难得问题。
参考文献：
[1]贺明.天然气长输管道施工技术浅析[J].中国井矿盐.2016（10）：60-62.
[2]徐瑞.天然气长输管道工程质量管理浅析[J].科技与企业.2017（01）：115-116.
论文作者:雷刚
论文发表刊物:《基层建设》2017年第8期
论文发表时间:2017/7/13
标签：管道论文; 天然气论文; 土地论文; 路由论文; 项目论文; 投资企业论文; 过程中论文; 《基层建设》2017年第8期论文;