耕地保护外部性内部化的路径选择，本文主要内容关键词为：耕地论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、耕地保护的外部性
古典经济学家亚当·斯密指出，当个人追求自己福利的时候，一只“看不见的手”会导致其他社会成员的福利增进。但“看不见的手”定理要依赖于一个隐含的假定——单个消费者和生产者的经济行为对于社会上其余个人的经济福利没有任何影响，单个经济活动主体从其经济行为中产生的私人成本和私人收益，等于该行为所产生的社会成本和社会收益。但这种假定往往不能成立。现实中更多的情况是：单个经济活动主体从其经济行为中产生的私人成本和私人收益经常与社会成本和社会收益无法对等。这一现象被后来的经济学家马歇尔注意到，他在1890年发表的《经济学原理》中提出了“外部经济”的概念。他将外部经济定义为——某些类型的产业发展和扩张是由于外部经济降低了产业内厂商的成本——这对于厂商是一种正外部性。
经济学家庇古首次用现代经济学的方法从福利经济学的角度系统地研究了外部性问题。他通过分析边际私人净产值与边际社会净产值的背离来阐释外部性。他指出，边际私人净产值是指个别企业在生产中追加一个单位生产要素所获得的产值；边际社会净产值是指从全社会来看在生产中追加一个单位生产要素所增加的产值。如果每一种生产要素在生产中的边际私人净产值与边际社会净产值相等，产品价格等于边际成本，就意味着资源配置达到最佳状态。但庇古认为，边际私人净产值与边际社会净产值之间存在下列关系：如果在边际私人净产值之外，其他人还得到利益，那么，边际社会净产值就大于边际私人净产值；反之，如果其他人受到损失，那么，边际社会净产值就小于边际私人净产值。庇古把生产者的某种生产活动带给社会的有利影响，叫做“边际社会收益”；把生产者的某种生产活动带给社会的不利影响，叫做“边际社会成本”。适当改变一下庇古所用的概念，外部性实际上就是边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益的不一致。在没有外部效应时，边际私人成本就是生产或消费一件物品所引起的全部成本。当存在负外部效应时，必须增加所需的成本支出，这就是外部成本。边际私人成本与边际外部成本之和就是边际社会成本。当存在正外部效应时，企业决策所产生的收益并不是由本企业完全占有的，还存在外部收益。边际私人收益与边际外部收益之和就是边际外部收益。当存在外部经济效应时，纯粹市场机制不能实现社会资源的帕累托最优配置。既然在边际私人收益与边际社会收益、边际私人成本与边际社会成本相背离的情况下，依靠自由竞争是不可能达到社会福利最大化的，于是就应由政府采取适当征税和补贴的经济政策，消除这种背离。这种政策建议后来被称为“庇古税”。
后来，科斯将庇古理论纳入到自己的理论框架之中：在交易费用为零的情况下，解决外部性问题不需要“庇古税”；在交易费用不为零的情况下，解决外部性问题的手段要根据成本—收益的总体比较。可见，科斯理论是对庇古理论的一种扬弃。
美国经济学家戴尔斯在比较分析了上述两种方法后，认为单靠政府干预或单靠市场机制都不能真正解决正外部性问题，只有两者结合才会效果显著。笔者认为，追溯外部性理论最重要的意义在于解决外部性问题的方法不是单一的，而是需要有多种办法相互配合的，这也使我们研究耕地保护外部性内部化问题成为必要。
耕地作为一种数量有限而且不可再生的重要资源，是土地资源中最重要、最珍贵的部分，它对人类的生存和发展有着其他生产资料无法替代的作用。耕地保护的外部性指的是耕地保护的边际私人成本或边际私人收益与边际社会成本或边际社会收益相偏离，耕地保护行为的收益或成本被其他社会成员分享或承担。耕地保护的外部性功能主要表现为以下几方面：
1.耕地保护具有粮食安全保障功能。耕地作为一种公共资源，其效用不仅仅在于生产了多少粮食或将其改作它用后获得了多少效益，更重要的是作为一个整体所能提供给一个国家的粮食安全保障。耕地资源保护状况的好坏是影响国家发展全局的问题。中国粮食问题是一个关系社会和国家稳定的大事。尽管在开放市场条件下，可以通过国际贸易解决粮食危机，但是由于存在国家之间因政治与经济矛盾而引发贸易禁运等制裁手段的可能，其中存在较多的不确定性因素。我国不可能主要靠进口来解决粮食安全问题，必须依靠我国自己来解决，因此耕地就担负着粮食安全的重任。从某种程度上说，耕地通过粮食安全的重任能够给社会带来稳定，对外部产生有利的影响，而却没有在农产品价格中得到体现，具有外部效应，这种外部效应就是耕地保护社会效益的外部性表现。
2.社会保障的功能。耕地保护的生存保障功能并不体现在当前世界各国的所有耕地保护上，而只体现在政府只提供城市人口全部或部分社会养老保险资金的国家和地区（如中国）。在中国，长期以来耕地为农民提供基本的生活保障，是农民赖以生存的主要生产资料。目前，在我国农村社会保障体系不完善的情况下，耕地作为社会保障的替代物，为中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，成为维护社会稳定的一个重要因素。耕地保护的社会保障功能主要体现在：提供给劳动者足够的食品，也就是最低生活保障；为失去劳动能力的老年人提供养老保障；为村庄提供公共品；能够吸纳大部分的农村剩余劳动力，发挥失业保险的功能。因此，耕地保护在我国农村承担了生产资料和社会保障的双重功能，而且人地关系越紧张，耕地保护的社会保障功能就越大于生产资料功能，这也是耕地保护社会效益的外部性的表现。
3.耕地保护具有生态环境保护的功能。耕地作为生态系统的一个基本要素，发挥着维持生态平衡的功能。耕地是各种动植物的载体，有利于维持物种的多样性。耕地还具有景观功能。城乡交错区的农用地、远离城市的森林、草原等都是一道秀丽的风景，以作为人类的旅游、休闲场所，在当今社会人民崇尚回归自然的心态下更显得尤为重要。绿色植物的光合作用能够净化空气，提高空气质量，使耕地成为地球的“绿肺”。然而，合理的耕地保护产生的良好生态效益大部分却体现不到耕地保护者身上。就外部成本而言，滥垦乱伐造成的水土流失，耕地过度农作甚至超过了耕地自身的承载力而造成耕地质量下降，过度使用农药、化肥造成土壤板结和城市饮用水质量下降等，都对社会造成了一定程度伤害，但在市场经济条件下这些成本都没能由破坏者来负担。
二、耕地保护外部性产生的成因
耕地保护的社会效益、生态效益被置于了公共领域，就具有一定的公共品属性，属于准公共品。对于耕地保护者来说，其耕地保护的经济效益所带来的货币收益较低，而由于公共品具有非排他性，因此耕地保护所带来的社会效益、生态效益等就无法以货币的形式得以体现，耕地保护的收益外部化，从而也就降低了耕地保护的积极性。而当耕地保护者的其他劳动收入高于农业收入时，在利益的驱动下他们会放弃耕地保护行为，而由此带来的耕地质量的下降，甚至对农业生态系统的破坏也不直接承担成本。导致耕地保护外部性产生的原因主要包括：
（一）耕地产权不明晰
科斯认为，市场机制之所以在外部性存在时失去作用，是因为双方的产权没有很好地界定。外部性问题的实质就是由于市场中存在着尚未界定清楚的权利边界，从而导致资源的市场价格与价值的严重偏离，外部边际成本就是资源的市场价格与价值的差。
我国的耕地保护政策不少，但是耕地仍然得不到有效保护，究其主要原因之一在于没有一个能提供耕地保护的明晰的产权制度。主要表现为：首先，集体土地所有权主体模糊，耕地保护没有实施的主体。我国法律规定，耕地归集体所有，但谁是集体的真正代表，在《土地管理法》中出现了村农民集体、村农业集体经济组织、村民委员会、乡镇农民集体、农业集体经济组织等多个耕地所有权主体，所有权主体的模糊导致在实践中所有权主体对耕地缺乏明显的归属感，从而没有热情关注耕地保护的事宜，直接影响到对耕地在数量、质量和经营效益上的保护。其次，耕地承包权不稳定，农民对耕地的收益预期较低，导致粗种粗收以及掠夺式经营，耕地难以实现可持续利用。再次，耕地处置权难以落实，限制了农业规模经营和农业产业化，影响了耕地产出率，形成了耕地资产流失的“潜在漏斗”。总之，我国现有的耕地产权制度不能给耕地保护者提供一种有效保护的激励，同时对非农耕地使用者也没有提供一种激励使其减少使用土地，因此大量的耕地非农化就成为必然。
（二）耕地保护的成本与收益不对等
耕地保护外部性的存在首先引起耕地保护者私人成本与社会成本之偏离，偏离的部分即是外部成本。由于耕地保护的生态效益和社会效益由社会全体成员获得，因此耕地保护者不会主动来承担此外部成本。根据边际效益原则，耕地保护者将在其边际投入等于边际产出时停止投入。耕地保护的边际收益情况如图1所示，横坐标Q为耕地保护量，纵坐标P为价格。耕地保护的社会边际收益为MSR，耕地保护者个人的边际收益为MR。按照经济学的理论，边际社会收益等于边际社会成本时资源达到最佳配置状态。耕地保护者愿意保护耕地的数量
由边际收益曲线MR与边际成本曲线MC的交点决定，而社会有效率的耕地保护量
由边际社会收益曲线MSR与边际成本曲线MC的交点决定，两者的差值为边际外在收益MER。从图中可以看出，MSR线在MR线的上方，说明耕地保护的边际社会收益大于个人的边际收益，其差额为边际外在收益，被社会其他成员无偿地分享了。从而在市场的调节下对耕地的保护量小于社会最优量，有数量为-的耕地得不到有效的保护。就是说，当耕地的外部效应在经济活动中得不到体现时，耕地保护者会从个人利益出发，减少耕地保护的数量。此时耕地的撂荒就会出现，不利于耕地的保护。目前耕地撂荒现象在我国一些地区的普遍存在就有这方面原因。
图1 耕地保护中的外部性与市场均衡
（三）耕地的价值与价格背离，其价格不反映价值
耕地的价值应该是经济价值、社会价值和生态价值三者之和。耕地的经济价值是耕地作为农业生产的基本要素投入农业生产，获得正常纯收益的价值。目前，在交换过程中，耕地仅仅是作为生产要素的“使用价值”进行交换，体现的仅仅是耕地的经济价值，这是耕地最基本的价值基础。而耕地经济主体对其他经济主体的外部影响不是在有关各方以价格为基础的交换中进行，使得耕地的价值与价格相背离，导致市场在耕地资源配置过程中失效。因此，耕地保护者带来的生态价值、社会价值，却不会因为带来这些价值而得到任何的补偿，而将耕地转为建设用地的使用者，也不必为耕地减少带来的生态价值和社会价值的损失支付价格。
三、耕地保护外部性内部化的途径
耕地保护外部性得不到有效的补偿导致了耕地利用的不合理。要促使耕地资源合理利用就必须使耕地保护的外部收益内部化。耕地保护外部性的内部化就是要使由耕地保护者造成的外部收益转化成为耕地保护者的私人收益，解决因耕地保护激励缺乏导致的耕地最优供给不足，从而克服耕地保护外部性带来的效率损失。笔者认为，耕地保护外部性内部化的途径主要有以下几方面：
（一）明晰产权是耕地保护外部性内部化的根本途径
科斯认为，所有外部效益问题的本质就是产权问题。只要产权界定清楚，行为人之间的交易就能导致外部效应的有效配置。对于一些外部效益的存在不应该不加区分地给以单向补贴，市场在绝大多数情况下可以起到更好的作用。根据科斯的理论，解决外部性问题最有效的办法，就是通过产权明晰和市场交易为外部边际成本定价，从而使外部成本内在化。因此，在我国要实现耕地保护外部性的内部化，也必须明晰耕地产权。
明晰耕地产权主要包括：首先，明晰耕地集体所有权，明晰耕地的真正所有者，排除县（乡）耕地所有权，赋予村及村民小组耕地所有权。同时，明确界定耕地所有者的权利与义务，并保证所有者能充分行使有关耕地的权利。其次，强化和稳定耕地承包权。巩固以家庭经营为主要特征的家庭联产承包制，关键是强化和稳定耕地承包权。强化承包权就是把农户对耕地单一的使用权拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。如农户在承包期限内，对所承包耕地有实际上的占有权，集体只保留法律上的最终归属权；享有承包权的农民，对其承包经营的耕地有自主种植和经营的权利；有剩余产品的收益分配权；这种处分权一定要赋予到农户的承包权中，这种处分权应包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等。再次，在耕地产权制度进一步改革中，应当赋予农民一个长期稳定、有法可依的长期收益权。最后，完善集体耕地处分权，鼓励耕地使用权跨区域、跨行业流动。耕地的处分权有多种表现，如转让、出租、抵押、入股、再承包、赠予等。只要有利于耕地资源配置效率的提高，处分权都应得到保护。
（二）政府价格支持和农业补贴等办法是实现耕地保护外部性内部化的重要方法
针对正外部性问题引起的市场失灵，庇古提出“可能采取的鼓励与限制的最显著的形式当然是津贴与税收。”根据该理论，庇古认为，政府应采取的经济政策是：对边际私人成本小于边际社会成本的部门实施征税；对边际私人收益小于边际社会收益的部门实行奖励和津贴。通过这种办法，就可以实现外部效应的内部化。美国等发达国家的农业补偿政策，一定程度上也是政府要求农场主放弃部分权利以获得良好的生态价值与社会价值的一种价格支付，而我国的农业补贴长期以来却相对较低。
图2 耕地保护量决定
当前根据我国的实际情况，政府保护耕地的行为可以从以下两个方面着手：一方面，政府对保护耕地的行为进行补贴。按照谁受益谁付钱的原则，运用利益杠杆解决耕地保护的外部性问题。国家对退耕还林还草的农民给予补贴，就是成功的先例。耕地保护完全可以借鉴退耕还林的补贴政策，对于保持耕地数量和形态的保护者，按照单位面积，每年给予一定的货币补偿或免费提供一定数量的农业生产资料，由政府出资解决农业用水、用电等单个农民难以统筹的具体工作，降低保护耕地的成本，提高其利用耕地和保护耕地的积极性，这是正外部性理论在耕地保护方面的应用。另一方面，应增加耕地收益和农民收入。一是通过技术改造和结构调整，提高耕地产出的经济效益，为保护耕地提供微观经济机制保证。二是改革农产品价格体系，实现国民收入的再分配。提高农产品价格，增加耕地经济效益，使农民通过利用耕地能够得到更多的实惠，这样也实现了耕地保护的目标，将外部效应内部化，从而达到保护耕地的目的。三是在提高农产品价格的同时，有效地控制农用生产资料的价格，降低农民保护耕地的边际成本，增加农民经营耕地的收益，促使农民自觉地保护耕地和不轻易放弃耕地经营。
（三）科学合理地评估耕地的价值，建立耕地价值核算新体系
建立科学的耕地价值指标体系，充分认识耕地的特殊性，将耕地作为价格化的商品，这是弥补市场失灵的有力措施。在当前的社会经济条件下，耕地价格应该是指正常市场条件下耕地对个人和社会所提供的全部未来服务价值的总和。现在我们既然已经通过对外部性的分析和了解，明晰了耕地的全部价值，就应该树立耕地的全面价值观，从可持续发展的角度，正视耕地的非市场性价值和外部效益，把耕地的社会价值和生态价值以及保证后代人生存发展的价值纳入到耕地的市场收益中。而且，在耕地价格的构成中，耕地的非市场价值还应该占有相当大的比重。因为在当前的经济环境中，农业生产已经是一个效益低下的产业。农业的低利润决定了农业用耕地的低地租、低地价。但是，耕地所有者并不只是耕地利用的所有者，耕地所有权内含改变耕地用途以获取最佳利用经济效益的权利。相对于耕地利用的生产资料价值而言，耕地的社会价值和生态价值是巨大的。正因为如此，也是耕地所有者尽一切办法将耕地转为最佳利用方向的经济动力，这是经济规律的作用，是不可回避的。同时，随着经济的发展、人口的增加，无论是耕地资源相对较充足的国家，还是耕地资源贫乏的国家，国家对耕地资源的控制及保护已日益增加，并成为耕地价值的很大部分。
四、结语
根据上述分析可知，在耕地保护失效的各种因素中，深层次的原因在于耕地保护的外部性，应当重新评价耕地的综合效益价值，除了最基本的经济价值以外，它还具有一种无形的非市场化的价值，即生态价值和社会价值。因此，采取明晰耕地产权和政府补贴等形式，让耕地保护所产生的生态效益、社会效益等外部性效益在经济活动中实现内部化，从根本上解决耕地保护外部性问题，让耕地保护者真正有利可图，才能够引发他们保护耕地的积极性，从而使耕地得到有效保护。
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