环境税及其区域性影响分析，本文主要内容关键词为：区域性论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
伴随经济的快速发展，现代社会面临日益严峻的环境问题和资源压力。利用经济手段 如税收、收费、排污权交易、押金等来保护环境的做法在经济合作与发展(OECD)成员国 已经得到广泛的应用，而经济手段的最新发展趋势之一，就是将环境税做为新的绿色税 制改革的关键。欧盟统计局(EUROSTAT)1996年曾对环境税做过这样的定义：针对某种被 使用或释放时会对环境造成特定的负面影响的物质单位使用(或释放)量所征收的税费， 即为环境税[1]。通俗地讲，环境税是以保护环境为目的，针对污染和破坏环境的行为 征收的专门税种。那么可以认为，采用具有行为激励功能和资金配置功能的经济政策， 也应是中国环境管理体系特别是环境政策创新的必然选择。正如某些学者所言(2001年) ，环境税收是中国环境政策创新和建立综合决策机制的最重要的突破口[2]。本文针对 我国整体环境质量差，而且由于区域经济发展的不平衡，环境污染存在着区际转移风险 的实际，拟在环境税理论基础的支持下，分析区域性对环境税税制设计的影响。
二、环境税的理论基础及指导意义
环境税的理论根据是经济学的“自然资本”理论和“外部效应”理论[3]。自然资本理 论认为，天然生成的环境和资源如森林以及在商业上有利用价值的渔场等自然资源、空 气质量等环境属性，均是有价值的资产，它们能服务于人类。公共政策以及个人、厂商 的行为可以改变这些服务，从而创造效益或产生费用。由于这些服务中总有一些能够产 生外部效应和公共物品，因此也就不能依赖市场力量使之达到效用最大化，同时也不能 通过市场来揭示其反映真实社会价值的价格。一般而言，同使用其他生产要素一样，享 受环境资源服务，也必须支付代价。不承担费用代价，就容易发生滥用资源破坏环境的 行为，导致环境恶化。环境和资源是人类共同的资产，无法像其他资源一样，能明确产 权关系，缺乏明确的产权归属，不能将环境所提供的各种劳务在市场上销售。这种“产 权缺位”是导致污染严重的制度根源”[4]。
马歇尔1890年在其巨著《经济学原理》中提出外部经济这个概念以后，美国经济学家 萨缪尔森把外部性定义为：在生产和消费的过程中，一个人使他人遭受到的额外成本或 额外受益，而且这些强加在他人身上的成本或受益没有通过当事人以货币形式得以补偿 [5]。从配置资源的角度分析，外部性是表示一个行动的某些效益或费用不在决策者的 考虑范围内时所产生的一种低效率现象，其表现有两个方面：一是决策者的效用或生产 函数包含其他决策者所选择确定变量数值的一些实际变量；二是决策者主体并不对受影 响者进行补偿或收费，某些效益被给予或某些费用被强加给没有参加这一决策的人。英 国现代经济学家、福利经济学的创始人庇古在其1920年出版的著作《福利经济学》中， 最早开始系统地研究了环境与税收的理论问题。庇古以环境污染这个最典型的例子来讨 论外部性问题。按照庇古的观点，导致市场配置资源失效的原因是经济主体的私人成本 与社会成本不相一致，从而私人的最优导致社会的非最优。这两种成本之间存在的差异 可能非常大，靠市场本身是无法解决的，只能由政府通过征税或者补贴来校正经济当事 人的私人成本。这种纠正外部性的方法被后人称之为“庇古税”方案。
上述具有代表性的环境税理论基础给予实践的指导意义主要可归纳为两点：
(1)应由政府代表社会成为自然资本的产权主体，对自然资本实施干预政策，制定一个 人为的价格，对资源环境“服务”，对废弃物排放征税，最终实现防治环境污染的目的 ，从经济利益上建立起保护环境的机制。
(2)由于环境污染这种负的外部性的存在，造成了环境资源配置上的低效率与不公平， 这就促使人们去设计一种制度规则来校正这种外部性，使外部性内部化。开征环境税正 是以此为目的的一项有效的经济激励制度。
三、我国环境污染的区域性特征与理论解释
我国环境污染的区域性特征可用环境库兹涅茨曲线解释。美国的经济学家西蒙·库兹 涅茨20世纪中叶提出收入差距随着经济发展先扩大后缩小的假说，这一假说表现为倒U 形曲线，即库兹涅茨曲线。环境污染程度同经济发展具有类似的关系(见图1)，一般称 之为环境库兹涅茨曲线，当环境恶化被控制在生态不可逆阀值内，经济增长与环境问题 之间也表现为“倒U”型曲线关系(C)，若环境恶化超越生态不可逆阀值(D)，如图1中曲 线C′，“倒U”型曲线关系就不存在了。环境与经济的库兹涅茨曲线关系已为统计资料 所征实(杨吕明，2002)[6]。
环境库兹涅茨曲线的政策意义在于，不同收入水平上的居民对环境有不同的偏好，处 于不同经济发展阶段上的国家和地区有不同的环境质量标准。相应地，对于相同的生态 服务损失，由于经济发展水平不同，会有不同的支付意愿。进一步说，即使有相同的剂 量—效应函数，环境成本的货币价值也会不一样。经济发展与环境质量是一对矛盾共生 体，两者的发展趋向通常处于四类选择区间(见表1)，其中1区是人们不断追求的环境与 经济的双赢区；四区是务必避免的经济效益低、环境质量又被破坏的双亏区；二区和三 区是两级区间，经济效益和环境质量呈非线性反比关系，对属于三区的情况，应当给予 补贴，使其外部经济性内部化。
表1 四类选择区间
环境改善环境恶化
经济效益更好
1(双赢区)
2(两难区之一)
经济效益减少
3(两难区之二)
4(双亏区)
目前我国社会公正水平正处于“倒U”型曲线左侧，很多是二区的类型，即经济不断发 展的同时，环境质量越来越糟糕，还没有跨越临界转折点，实现由左侧，即公平与发展 的“两难”区间，向“倒U”型曲线右侧，即公平与发展“双赢”区间的转移[7][8]， 这就给环境税的开征提供了最好的契机，因为环境税是将外部不经济性内部化的很有效 的市场手段。
不同地区的经济梯度可能导致污染型产业的区际转移，这已在我国表现出明显的特征 。改革开放20年来，我国东、中、西部地区经济差距也日益呈现扩大的趋势。由于我国 区域经济发展的不平衡，存在着由东部沿海向西部内陆的经济梯度，产业与产品的区域 转移与扩散在所难免，而区域经济梯度推进的另一必然结果是工业污染迁移。一方面是 近年来，东部已具备进行产业和技术升级、结构调整和转变经济增长方式的条件，同时 东部环境保护的要求也在不断提高，部分污染型产业在东部地区受到环境标准限制，而 中西部地区还有一定的生存空间。在这种形势下，一些企业，特别是乡镇企业中原来那 些物耗能耗高、产品附加值低、污染严重的企业已被和将被取代，所淘汰的设备因价格 低廉又被中、西部的一些企业看好，且由于西部劳动力成本低，资源、能源丰富，技术 起点低，对东部形成投资引力，这种引力的初期结果仍然是资源初级产品行业的兴起和 发展，形成对西部的实物性污染迁移。另一方面虽然总体上东部的那些高耗能、重污染 行业正在减弱或者消失，而正在起步和发展中的西部地区必然要发展这些产业，成为满 足这一市场需求的供给方，形成对西部的一种市场需求型的污染迁移。
虽然针对不同省(市、区)生态环境损失评估还不多见，但是生态环境破坏与污染损失 的区域格局的确显而易见。我国东部沿海经济发达地区，经济总量大，环境污染总量也 较严重。以2002年为例，工业废水与废气排放量占全国的份额在50%以上，工业固体废 弃物排放量也在40%以上，如表2所示，东部地区在环境污染总量上损失超过西部地区， 但从经济发展与工业污染相联系的一个重要指标单位GDP的工业污染物排放强度来看， 则是东部地区的环境效益要优于西部地区。
数据来源：《中国统计年鉴(2003)》。关于GDP，这里暂时未考虑“社会责任会计”和 “绿色会计”的新理念。
环境污染存在着区际转移的风险，虽然国家出台了某些限制污染型产业区际转移的政 策，但在实际运作过程中难以落到实处。由于区域经济、地理、人口等因素造成的环境 污染的区域格局，是我国建立环境税制时所必须考虑的问题之一，这就要求把区域性影 响纳入到环境税制的环境质量标准设定中，以使它能有效地、因地制宜地发挥效用。
四、环境税制中的区域性分析
西方国家，特别是OECD成员国在不同范围上都对环境税制进行了有益的尝试，大量成 功的经验和失败的教训表明，在任何情况下，环境税制的设计与管理都是有效实施的关 键因素。环境税的设计包括税基的选择以及税率结构。不同的区域特征影响环境的程度 不尽相同，这就要考虑环境质量标准的设定是授权给区域性(或“地方”)政府确定，还 是靠国家中央政府环境当局来设定适用于全国的环境质量统一标准。
基本的经济学分析认为，环境标准应根据地方情况的不同在不同的管辖范围内有所不 同。经济上最优的环境质量水平是此时废物排放的边际社会损失等于边际削减成本。不 同的行政区域一般来说会具有不同的MSD和MAC函数。如图2中的描述，如果MSD[,2]和MA C[,2]是行政区域2的相应曲线，那么该地方应对排污采取更强的限制性手段，使其限制 为E2的水平。
假定：MSDi——表示行政区域i中的边际社会损失函数
MACi——表示行政区域i中的边际削减成本函数
Ei——表示行政区域i中的最优排污水平
假定不是由地方确立标准，而是由中央环境当局采用了一套适用于两个地方的统一标 准，它或许是一个在两地都将排污限制在E[,n]的折中措施，这将使得福利出现一个等 于图中阴影面积的总损失(相对于分散化方式)：从E2到En范围内超过削减成本超额损失 (行政区域2的损失)加上从En到E1损失的超额控制成本(行政区域1中的损失)。这一福利 损失的大小显然取决于各MSD曲线以及MAC曲线的形状和位置，这些曲线在不同的行政区 域中会有很大的不同。首先，图2中的MSD曲线是每个人支付意愿曲线的垂直加总，因此 这样的曲线同时取决于该行政区域内的人数以及他们的偏好。而且，特定区域的地理形 状也可能把一个给定水平的废物排放转变为比其他地方更高的污染浓度，例如一个常常出现空气逆温现象的地区与具有更好的气候条件的行政区域相比，为了维持同样的空气质量，前者需要对排污实施更为严厉的限制。其次，MAC曲线可能在不同的行政区域间会有很大的差别。例如，削减成本函数将随一个地区的行业构成的不同而不同，因此，某些地区可能会比其他地区的限制废物排放的成本上大得多。
简言之，一个行政区域内的最优环境质量水平不会与另一区域中的相应水平一样，这 表明确定环境质量标准应该是地方的事情。这里的“地方”是一个大到足以容纳由污染 及其控制所带来的受益和成本的行政区域。有些污染如酸雨能够跨越行政区域，显然这 样的问题不可能只通过地方决策得到很好的解决。因此美国的政策是对空气质量有统一 的国家(最低)标准，但对于水的质量各州有特定的标准”[10]。分析表明，设置环境标 准同时需要集中与分散两种方式。存在一定的实际情况要求政策量体裁衣以适应特定管 辖范围内的情况；但与此同时，其他方面的考虑又要求为了实现有效的环境管理应具备 一定的集中化手段。
因区域影响造成的最优环境质量水平的不同导致环境税制中税制标准设置存在区域性 的差异，致使在我国设计环境税的确比较复杂。这直接关系到环境税对污染物排放的调 节程度，如税率过高会影响经济的发展，太低又起不到刺激企业减少排污的作用。因此 ，政府在制定环境税制的时候，应该结合其区域性特点注意以下方面的问题：
1.环境税制中税基的确定
在选择税基时还应该考虑所受的管辖权限：地方、区域或是国家[11]。如含铅汽油、 一次性塑料餐具等均产生于消费阶段，所造成的影响也是区域性的，不论该产品来自本 地还是外地，最终受破坏的还是当地环境。此类环境税应当划为地方税，由地方税务局 征收和使用，以改善当地环境。这样，地方税务局既可以对当地产品征税，也可对外地 产品征税，以体现“谁污染，谁治理”的原则。就我国具体而言，居民生活污水的征税 也应划为地方税，可随各家水费一起征收。对于CFC(氟氯化碳)产品、SO[,2]排放，其 污染是广域性的，需要各个地区甚至各个国家综合治理。因此，CFC产品、SO[,2]排放 税应划归中央税，使国家能够集中财力开发新技术、寻求替代品进行统一治理。在税基 选择上由于CFC产品划归中央税，所以不必采用消费税，可以对其产品进行征税，以减 少课税数目。
2.环境税制中税率不能高度统一，应与当地的实际情况相适应
由于各地气候、人口、经济的发展、环境状况和标准不同，不能在全国实行统一的单 一税率，应当设计差别税率，使各地污染防治成本趋于最小化。要使成本最小化原理有 效，有一点是必须要的，即税率应该建立在污染对社会造成的影响上，而不在于污染量 的多少。在实践当中，它可以以一种粗略的方式来实现(例如对污染物的征税可以建立 在两个变量的基础上：一个是污染物的性质，另一个是接受污染物的水域的水质(污染 程度))。另一种通常比较有效的方法是，按照人口的集中程度和目前的污染状况划分成 不同的区域，对不同的区域征收不同的税率。另外，地方部门还可以通过调整税率以提 高价格，限制外地污染产品进入本区或使本地产品外销。
3.从环境税的制定者政府的角度考虑区域性
应建立地方政府对生态环境质量负总责的体制，进一步明确中央与地方的环境责任， 密切区域发展与生态环境的关系，促进环境质量的信息公开；在环境税税制中考虑全球 性与区域性的配合有利于促进按照国际环境标准发展产业与区域经济，我国已经加入WT O，区域发展融入全球化与国际产业分化成必然，履行国际环境义务已成为我国产业发 展与区域发展必须考虑的重要因素；用环境税手段可促进建立起资源节约型的社会经济 体系，减轻发展对环境的压力，将环境规划纳入发展中使其成为环境友好型的发展，使 产业结构调整、环保投入与企业参与在发展中解决区域环境问题。
五、结束语
就环境税中的税基、税率等环境质量标准实施严厉的统一的国家标准的尝试，会带来 巨大的成本。环境条件以及地方偏好一般来说在不同行政区域间是不同的，而且在一定 程度上一般会对当地环境质量的经济最优水平形成巨大的影响。正如地方公共物品的情 况一样，使政策适应当地情况所带来的预期福利受益毫无疑问是巨大的。我国发展到今 日，应该充分认识到最大的奢侈品应该是我们共同的生态环境。要在人均财富较低的情 况下实现经济发展和与社会公正的“双赢”，必须对区域发展实施积极的、有效的国家 干预才行，这意味着政府作为“道德人”角色功能的加强，惟此环境税才能在中国的改 革中建立、完善，并对资源环境的保护起到期望的效用。