日韩国土规划新进展及对我国国土规划的启示，本文主要内容关键词为：国土论文,日韩论文,新进展论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国土规划是一种国家或地区高层次、战略性、综合性的地域空间规划，是对国土开发利用、治理保护进行宏观调控的重要基础和手段之一。其目标在于通过资源的合理利用、人口和经济活动的合理空间配置以及重大生态和环境问题的整治，解决国土开发利用、治理保护和社会经济发展中的重大问题和矛盾，促进国家整体以及区域间的协调发展。我国在1985-1987年间编制了全国以及一些省、地（市）的国土规划，一直到1991年，因各种原因而停滞。但其中的一些思想对国土的开发与建设仍然起到了一定的指导作用。2003年国土资源部先后在天津市、深圳市、辽宁省以及广东省开展了新一轮国土规划的试点工作，但规划的体系以及方法等仍在探讨之中。大部分发达国家如德国、英国、法国、日本等在国土规划方面积累了丰富的经验。其中，具有“政府主导型市场经济”特点的日本和韩国，在资源条件与经济发展上与我国有相似之处，笔者希望通过对比分析两国的国土规划特点，能对我国的国土规划提供借鉴。
1 日本第六次国土规划(2005-2020)特点
日本先后编制了五次国土规划，第一次全国综合开发规划(1965-1970)目标是促进区域均衡发展；第二次全国综合开发规划(1965-1985)目标是创造富裕环境；第三次全国综合开发规划(1975-1985)目标是改善综合人居环境；第四次全国综合开发规划(1986-2000)目标是形成一种具有特色功能的、多极型的，能排除人口经济功能和行政功能等诸功能向某一特定地区过度集中的现象，并促进地区间和国家间的相互补充和相互交流的国土结构；第五次全国综合开发规划(1998-2010/2015)的目标是为多轴国土结构提供基础。2005年日本颁布《国土形成规划法》，开展第六次国土规划的编制工作。新的国土规划主要有以下几个特点：
1.1 从内容到形式更加完善
第六次国土规划是在人口减少和老龄化、跨越国界的区域竞争、环境问题、预算约束以及依赖中央政府的局限性等形势下进行大幅度修订的。目的在于在数量型发展的基础上更多关注“质”的发展，全力塑造成熟型社会的规划，保障居民生活不仅舒适，而且安全、安心和稳定；在规划过程中采用各种方式鼓励各种利益相关者参与；尊重地方自治的要求，实现中央政府和地方政府的伙伴关系，培养地方自主发展能力，通过双方的合作建立不同区域的规划；明晰全国规划和地方规划的线性和相关的关系，让公众更容易理解。
1.2 从四级体系到二级体系
过去的国土规划包括全国、区域、督道府和市町村四级，新的国土形成规划只包括国家规划和广域地方规划两级。国家规划是改善国土利用、改善和保护的综合性和基础性规划。主要内容包括水土等国土资源的利用和保护、海岸地区利用和保护、防灾和减灾、城乡布局、工业布局、交通等公共基础设施建设、文化福利以及旅游发展、环境的改善。广域地方规划区域包括东北圈、首都圈、北陆圈、中部圈、近畿圈、中国圈、四国圈和九州圈。
1.3 以国土基础设施建设投资为主的规划实施措施
规划实施措施包括国土基础设施投资方向性、国土信息的完善应用以及规划监督、规划相关制度的检查等。其中，国土基础设施投资包括国家战略、跨世纪的技术传承与改造和国土基础设施资源的整合，国家直接投资的国土基础建设是促进国家持续发展的战略性投资。广域版块战略包括地区国土基础设施投资、地区合作进行的基础设施投资、国家和地区政府联合对国土基础设施进行的投资。
2 韩国第四次国土规划(2006-2020)修订特点
韩国政府先后编写了四次国土规划，第一次国土规划(1972-1981)强调以首尔和东南海岸带工业区为发展极促进经济高速增长；第二次国土规划(1982-1991)强调控制人口向首尔的集中，改善省域发展状况以及改善生活条件；第三次国土规划(1992-1999)重点是通过培育西海岸工业空间和地方城市实现国土开发的分散化。第四次规划(2000-2020)强调均衡国土和统一国土，促进首尔作为21世纪东北亚中心的地位。韩国在继承第四次国土规划中“建立21世纪综合国土”的理念的基础上，进行了第四次国土规划(2006-2020)修订，这次规划具有以下特点：
2.1 从国土均衡、开放、绿色、统一到福利国土
韩国第四次国土规划的基本目标有四个：相互协调，生活更美好的“均衡国土”、人与自然和谐的“绿色国土”、在地球村中结果的“开放国土”以及民族联合起来的“统一国土”。修订版的目标增加了“福利国土”，即改善城乡区域的生活环境，保障全体人民享受高质量的生活。特别关注社会底层民众的住房问题，改善城市基础设施和交通系统，表明国土发展战略由“量”走向“质”的发展方向。
2.2 从6轴10圈到3轴8区的空间战略
第四次国土规划的开放型综合国土轴包括3个沿海轴（环东海轴、环南海轴和环黄海轴）和3个内陆轴（南部内陆、中部内陆和北部内陆）。10个大广域圈（亚山湾圈、全州—君将圈、济州岛国际自由城市等）。基于新的形势，修订的国土规划的空间战略为3个海岸国土轴（南部海岸轴、东部海岸轴和西部海岸轴）和8个经济区（首尔、大邱等）。按照工业发展专项规划，8个经济区都将被培育成为地方自主发展和在国际上具有竞争力的地区。
2.3 注重投资保障和管理体系建设的规划实施措施
在投资保障方面，促进投资来源的多样化，包括国债、公共贷款、民间资本、国外私人资本等，并对改善生活质量和提高国家竞争力的发展项目给予优先性投资。在民主管理体制方面，将中央政府的权力分散给地方，增强地方政府能力；建立民主管制体系，增加规划相关者的参与合作；保障区域居民和社团组织在规划的编制和实施过程中反映不同的意见，建立解决国土问题矛盾和冲突的仲裁体系。
3 两国国土规划进展的对比分析
3.1 依法编制和实施动态性的国土规划
日本1950年制定了《国土综合开发法》，2005年改称为《国土可持续规划法》。强调由开发规划向国土利用、改善和保护的综合规划转变，强调规划的指导作用，明晰中央和地方的职能分工。韩国1963年就制订了《国土建设综合计划法》，2002年改称为《国土基本法》。该法体现了国土规划从传统规划为解决国土问题而制定的被动型特点向现代规划更重视创造国土条件以及提高国家竞争力的主动型特点的转变，与此相关的国土规划也体现了相应的动态性，并一直以空间问题为主体。
3.2 促进均衡国土和开放国土的建立
从均衡国土看，日本从1962年的“一全综”开始，就将“实现地区间的均衡发展”作为基本目标，一直到“多极型国土结构、多轴型国土结构”以及最新规划的“多样化独立板块自立发展的国土”，无不体现促进均衡国土的一贯理念。韩国从1972年的第一次国土规划开始，经历了据点开发模式、促进省域发展目标、分散化发展思路以及构建均衡国土目标的不同阶段，也都体现了均衡国土的一贯理念。从开放国土看，日本第六次国土规划的战略之一就是实现“紧密合作的亚洲”，具体包括在东亚网络型产业结构下，加强日本工业发展；促进与东亚的交流和合作；形成支撑紧密合作的亚洲国土基础设施格局。韩国从第四次规划起就将“开放国土”作为规划的目标之一，将首尔建成东北亚国际交易的中心，成为国际多边互利合作的开放平台。
3.3 注重增加地方自主发展能力的建设
日本第六次国土规划将建立多样自立的广域板块，促进地区自主发展作为新国土形象的总体特点。提出各板块逐步将与东亚各地区的合作与竞争纳入视野范围，有效利用区域资源形成各具特色，不过分依赖东京的独立圈域。韩国第四次国土规划修订将建立区域创新体系，促进区域自主发展作为战略之首。具体内容包括将部分首都功能授权给地方，促进地方自主发展；首尔都市圈、大中小城市、农业地区和渔村等呈多样化发展态势；通过建立战略性产业和创新集群改善区域工业的竞争力；通过建立各具特色的旅游和文化产业提高区域竞争能力。
3.4 强调规划编制过程中的公众参与
日本第六次国土规划将依靠“新公共领域拓展”促进区域发展作为战略措施之一。尊重各民间团体的意识，让各种民间主体承担重任，参与身边的国土基础设施的管理，加强促进民间主体持续开展活动的机制建设。韩国从第四次国土规划就开始突破自上而下的规划编制方式，采用自下而上的方式，积极吸纳地方政府以及各界的意见。
4 对我国国土规划的启示
4.1 加强国土规划前期研究，推动国土规划立法
当前我国面临资源与环境“瓶颈”约束、地区差距不均衡、经济与社会协调发展等问题。开展国土规划前期研究，对于利用、改善和保护好国土资源，构建国土空间格局，促进经济、社会和环境的协调发展，缩小地区差距和城乡差距，改善国民生活状况，提高国家竞争能力等有着重要的作用。要整合现有的理论研究和实践经验，还要不断推进国土规划的立法工作以及组织建设。
4.2 建立协调统一的国土规划体系，协调相关规划关系
国土资源部2003年开始开展省级国土规划试点。国家发展和改革委员会2004年在京津冀都市圈和长江三角洲地区启动了区域规划试点，2006年启动了全国主体功能区划规划。全国土地利用总体规划及全国城市体系规划都处在编制的最后阶段和报批之中。新修订的《城市规划编制办法》将城市规划的范围从城市规划区转向更加突出强调区域统筹和城乡统筹的全市域，第十一个国民经济和社会发展五年规划和过去比，更加突出了空间均衡的理念。因此，理顺空间规划的关系，尤其是国土规划、土地利用规划、城市规划以及主体功能区划之间的关系，协调好空间规划和部门规划的关系，加强特别地区等区域规划的编制等非常迫切。
4.3 开展以构建国土空间格局为主体的国土规划研究和编制工作，促进可持续发展
定位国土规划的职能和作用，明确国土规划的内容是开展国土规划工作的前提。我国1987年的《国土规划编制办法》规定的国土规划原则、具体任务和内容等具有明显的计划经济特点。新一轮国土规划研究和编制的主要任务是：从地域空间出发，统筹协调资源空间、生产空间、生活空间和生态空间，统筹协调人口、资源、环境和经济发展，统筹国内与国际，构建国土空间格局，统领相关空间规划，促进可持续发展。同时，从国家规划体系的总体出发，建立国土空间规划格局，逐步构建以国土规划为统领，相关空间规划和部门规划为支撑的规划体系。
4.4 加强规划实施中经济手段的运用，协调政府与市场、中央与地方的关系
促进投资的多样性和有效性是实施国土规划的关键，政府通过对不同区域实施有差别的财政和金融以及税收等措施，促进规划的有效实施。我国正处在社会主义市场经济体制不断完善的时期，应探讨协调政府与市场、中央与地方的关系，保障中央的投资能力，发挥地方的投资实力，挖掘民间的投资潜力，建立中央、地方和民间共同投资的有效体系。