城市社会救济资金的来源及财政负担方式研究，本文主要内容关键词为：负担论文,财政论文,资金论文,来源论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
当前，我国正在探索建立以“最低生活保障线”为依据的现代社会救济制度，这是一项开创性的工作，也是一种制度创新。所谓制度创新，是指现代社会救济制度与原传统救济制度相比较，既保持本土性，又具有国际性。本土性表现在对传统救济制度的历史连续性和继承性，具有中国特色，它发扬和继承了中华民族“乐善好施”、“扶贫济困”的优秀文化传统；国际性是指贫困问题是个全球性的社会问题，现代救济观念和救济目标要与世界惯例接轨，特别是与联合国提出的解决贫困问题的人道主义原则相吻合。在市场经济条件下，由于生产社会化程度越来越高，原计划经济制度下的隶属关系将被改变，市场范围越来越大，市场竞争越来越激烈，社会各阶层收入差距拉大导致的相对贫困，不是个人造成的，是制度迅速变革带来的社会问题。可以说任何一种贫困都是特定的经济制度的产物。因此，政府有责任建立与经济制度相适应的救济制度来反贫困，使市场经济得以正常运行。另外，社会救济对象是贫困人群中最困难的群体，作为社会的成员，他们有生存的权利，政府也应尽责任保护他们的生存权。当前由民政部和全国总工会正在草拟的《社会救济法》，将结束我国建国四十多年来，只有具体救济规定而没有法律可依的局面。这是现代救济制度创新的最好开端。
现代社会救济制度创新是与国有企业建立现代企业管理机制的制度创新相配套的。两个制度是相互协调，相互促进的关系。现代社会救济制度的建立，为部分国有中小型企业盘活存量资产，进一步发挥生产能力，而实行租赁、联合、兼并、拍卖、出售或破产或改组成股份合作制等形式的改革，解除后顾之忧；对国有企业精简富余人员，降低成本，提高劳动生产率，创造更大利润以及增加政府财政税收，起到积极的促进作用；对缩小收入差距，平衡社会心理和保持稳定的政治和社会环境，具有十分重要的现实意义。可以肯定，随着国有企业改革的深入发展和“社会救济法”的颁布，加上社会传统互助、互济、互爱和扶危济困的伦理道德的宣传教育，这项制度创新工作，必将引起企业、社会和各级政府的重视和支持，使这项具有重要社会保障意义的工作，在“九五”期间取得突破性进展，并将在全国迅速铺开。
二
现代救济制度创新是需要增加成本金的。从目前已试行“最低生活保障线”的一些城市来看，其中大连市社会救济的“人头费”大幅度增加近4倍。其他市也都比原有救济人数大幅度增长。那么， 建立现代社会救济制度的成本资金从哪里来呢？在研究和探讨这个问题之前，我们首先应该搞清楚一个理论性的问题，即社会救济资金的性质和功能是什么。笔者认为，社会救济金属于社会消费资金开支范畴，它本身具有国民收入再分配的性质，使社会高收入与低收入之间的差距趋于缩小，以缓和收入悬殊的矛盾，使这项社会政策起到平衡社会心理和发挥社会稳定器的作用。因此，社会救济资金（无论是按最低生活保障标准全额付给，还是补足缺额部分），不应参与国民收入的初次分配，应列入政府财政预算内项目，与其他参与国民收入二次分配的公益性开支一样纳入社会消费基金项目之中。因为实现社会财富的公平分配以及制定和贯彻保障公民权利的人道主义政策，只有政府才具有这种宏观上的调控能力。
基于上述道理，今年8月， 中共中央政治局委员兼国家体改委主任李铁映在杭州举行的全国体改工作座谈会上，首次明确提出我国社会保障制度中的社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务四项保障项目，主要是由国家财政支付资金，属于国民收入再分配范畴，它体现了国家对达不到基本生活水平的人群及特殊人群应尽的救助责任。这就规定了社会救济资金的来源和负担方式，主要是由各级政府财政预算内支出，并由政府财政分级负担。这样做的目的，是通过政府“有形的手”的干预，使“效率”与“公平”两种价值取向在经济增长与社会发展总体目标中，得到合理有效的结合。
理论是实践的基础，它指出了一项制度改革和创新的方向。但是社会发展不是单一的，它是个综合的、动态的概念。一项具体制度创新的过程，也就是整个国家及其制度改革协调运行的过程。因此，社会救济制度的创新，要受到许多条件的制约，其中最主要的因素是财政制度的创新。只有财政制度的改革，变制约因素为支持因素时，现代社会救济制度的目标才可能最终全面实现。最近，江泽民总书记在党的十四届五中全会指出，近几年国民收入分配过分向个人倾斜，国家所得比重过低；部分社会成员之间收入差距悬殊，而国家财政困难增加，赤字不断扩大。他进一步指出“九五”期间解决这个问题的办法，主要是提高中央和地方政府财政收入占国民生产总值的比重。这说明“九五”期间，中央和地方政府在经济继续增长的基础上，要加快财政制度创新的步伐，尽快改变财力过度分散的局面，增强政府财政吸纳的能力，充分发挥财政主渠道的分配作用，为政府集中力量办大事，增强宏观调控力度打下坚实的物质基础。这是一个有利时机，抓住这个机遇，力争社会救济资金列入政府财政预算内支出，建立起一个政府财政开支为主，社会资金支持为辅的现代社会救济基金，使这项基金足以应付最低生活保障救济对象的开支需求，还略有节余。只有政府财政主渠道资金来源规范化和制度化，建立起一个比较完善的现代社会救济制度才会不成问题。
三
在社会转型时期，一项制度的创新，都有一个从建立到形成的过程，这一过程要受到历史的和现实的许多因素的制约，而建立这项制度的成本金，也将从各种制约因素的相互作用中产生。我们可将这种资金来源模式，称为“过渡模式”。所谓过渡模式，是相对“目标模式”而言的。两种模式的区别是：
（一）前者具有局部性和暂时性，缺乏整体的内在联系；后者具有总体性和永久性，整体的宏观调控能力强。不仅有地方各级政府的财政预算内支出，而且还应建立从中央到地方的各级财政预算的转移支付制度，以加强中央和省级的宏观调控能力，使这项工作由非均衡向均衡发展，以至在全国较完善地建立起这项社会制度，为共同富裕提供社会条件。
（二）前者传统性强，随意性大；后者排除随意性，增强法制性，并以法律规范政府的总体行为，规定救济资金占政府财政支出的比例和广泛筹集社会资金的管理办法，确保被救济者的权利。
（三）前者资金筹集是分散的，多元的，救济金给付标准不统一，覆盖面较窄，资金管理政事合一，社会化管理程度低；后者资金的筹集主要靠政府财政积累，给付标准统一，便于操作，覆盖面为社区中的所有符合救济标准的对象。对资金的管理是社会化和科学化，资金运作要求政事分开，并纳入社会保障管理体系，统筹使用。
近年来，考察研究我国先行最低生活保障线制度的15个市的资金来源和财政负担方式，可以归纳为三种类型。而这三种类型又不同程度的具有“过渡模式”的特征：
一是福州市类型。这一类型可以用一句人们流行的话来概括，即“谁家的孩子谁家抱”。其涵义就是：①原有的民政救济对象的补助救济仍由市、区财政各负担一半；②特困户补助救济由所在区财政解决；③市民政局所属各类福利事业单位集中供养的“三无对象”仍由市财政解决；④市区低收入困难职工原则上由职工所在单位补助，单位确实无力解决的，由其主管部门协调解决，个别主管部门也确实无力解决的，再由民政部门给予救济，市属单位由市财政拨款解决，区属单位由区财政拨款解决；⑤停产、半停产国有企业职工的救济根据不同情况，分别由保险机构、劳动部门、民政部门和企业负担解决。这一类型的特点：一是资金来源多元化，包括政府的、企业的和部门的，除了政府有保底的责任外，企业和部门的随意性大；二是资金支配分散；三是管理方式不统一，基本上是各管各的。按道理说，这种类型不符合现代社会救济制度社会化目标的根本要求，只是转型过渡时期的一项并不完善的权宜之计。这类“过渡模式”是在当地国有企业改革步伐快慢不一致，政府财政收入不高的情况下，社会失业保险救济覆盖面较小，而政府运作能力、社会承受能力又都不强的现实中产生的。
二是大连市类型。这一类型是采取市、区两级财政负担为主的方式。凡是达不到最低生活保障线的各类对象，政府承担其基本生活费用，救济保障金由市、区两级财政负责保底。市财政负担70%，区财政负担30%。显然，市财政对四个区调控的作用大。另外对不同类型对象的补助，政府还采取了多种筹集方式。这一类型体现了保障人民群众基本生活权利的政府职能，同时，也显示了政府的事权、财权和决策权的“三权”统一，做到了权力和责任相统一，因而加强了政府统一领导的力度。这种由政府财政为主渠道的负担方式，为国有企业的深化改革创造了一个良好的外部环境，使不该由企业办的慈善、扶贫等事业，交给政府和社会来办，让企业彻底甩掉“办社会”的包袱。值得重视的是大连市政府的财政之所以有这种承受能力，还在于他们的社会保险制度的改革比较早，为社会救济制度的建立提供了较好的前提条件。早在1985年7 月，大连市的养老保险的覆盖面就由党政机关干部扩大到全民所有制单位的合同工和外商投资企业的中方职工。1989年，他们又将覆盖面扩大到集体企业职工和私营、个体单位中的从业人员。今年，他们根据《劳动法》的要求，将被招聘的农民工也纳入到养老保险的社会统筹范围之内。接着大连市又进一步实行了各种所有制企业和各工种人员的失业保险全覆盖面和工伤保险的社会统筹办法。正是因为大连市的社会保险制度和社会救济制度的建立，才给经济增长创造了良好的社会环境，不但保证了经济的发展和财税的增长，也增强了劳动群众的生活安定感，从而激发了劳动群众的积极性。
三是本溪市类型。他们是由市政府建立社会救济基金积累机制的做法。这种基金制的资金来源，包括四个方面：一是 1995 年市财政投入200万元作为启动金。计划1996 年开始把个人收入调节税的年征缴额的50%作为市财政的投入基金。个人所得税是地方政府的固定收入，将个人所得税的50%作为社会救济基金的基数，这就将救济金完全纳入了市财政预算。问题的关键，在于今后如何加强和稽查个人所得税的征收和管理，杜绝偷税漏税，保证这一税收的稳定增长。二是人寿保险公司和劳动局从失业保险费中，每年各投入100万元。 这也是一条资金来源的稳定渠道。三是向经济效益好的企业募集300—500万元。这条渠道要保证畅通，关键是效益好的企业数量要多，利润要高。而且本溪市在启动时募集到可观数目（今后一段时间内就不一定年年都能募集到这么多），可以作为一种机动资金，起到补充的作用。四是组织党团员和干部职工自愿捐助一部分。从上述情况看，本溪市社会救济基金有两条固定来源的主渠道。它为现代救济政策的贯彻执行，打下了坚实的基础。其余两条渠道也是不可忽视的。事实上，一旦建立了救济资金的基金制，社会筹集的资金就可能不止上述渠道，它还可以包括国内外社会团体、企业、商业等的社会各界以及慈善家们的无偿捐助。这一基金制筹集方法，关键在于基金管理，而剩余存量资金的保值和增殖，尤其需要认真加以研究和解决。
总之，现代救济资金来源的“过渡模式”，既不同于“传统模式”，也不同于“目标模式”，它的规范性差，变动率大。但无论怎么变，最终的规范方向就是使现代救济资金纳入正式财政预算，列入预算内开支，并且由政府分级负担。同时，政府的这种行为要受到法律的约束，而救济对象的权利也将受到法律的保护。
四
上述三种类型的“过渡模式”，实质上政府只照顾到了社会上的低于“最低生活保障线”人的救济问题，而大部分失业后得不到失业保险的人或是有企业、单位隶属关系的职工遗属等，仍然靠企业或单位自身消化。这种状况说明现代社会救济制度尚未真正建立起来，救济的保障基础还很薄弱，还无法承受现代企业制度改革必然出现的失业人员增多的压力。当前主要困难就是国家财政制度改革滞后，国家财政收入的增长低于国民经济的增长。各级政府财政，难以拨出更多的资金用于“最低生活保障”救济事业，因为最低生活保障基金属“人头费”，是硬碰硬的，不是预算外财政拨款所能解决的，必须强调纳入财政预算内开支。
众所周知，作为民政系统保障项目如救灾救济、优抚安置、社会福利等的专款和基金，也是大部分靠政府财政支出，小部分靠社会筹集和国内外捐助。表面上看政府财政承担了主要责任，民政事业本不应该困难重重，步履维艰。那么，问题又在什么地方呢？主要是政府财政支出的这部分资金中，不少是拨款，有的是属于临时拨款。财政拨款，是财政预算外资金的使用方式，可多可少，可以拨也可以不拨，随意性很大，很不规范，难以监督检查。根据“当代中国社会转型研究组”个案分析和抽样调查，目前公共财政和国家财力的大致情况是预算内、预算外、制度外资金各占三分之一。国家财力如此分散，在国外也是少见的。预算外资金被称为中国的“第二财政”，它虽然也属于公共财政范畴，但它是各个部门、地方、单位、企业小金库的基础，由各个部门自行筹集和使用，除了用于公共支出外，很大一部分用于实物发放、职工福利和应付政府各个部门的集资摊派。目前财政制度还没有对预算外资金作出法律上的明确规定，因此，增加预算外资金就成为各行各业热衷的目标。但是增加预算外资金是需要条件的，条件好的（包括权力和资源）增收措施多，条件差的增收措施少，甚至搞不到，苦乐不均。甚至出现有的地方，有的行业工资不高，但奖金、补贴却能高出几倍的现象。同时预算外资金和制度外资金也为以权谋私、贪污腐败留下可乘之隙。
目前有的省市的铁道、邮电、金融等11个部门就出现了以行业为单位的社会保险金的统筹，这些部门往往是工资较高、效益好的富裕行业，他们这种做法与地方社会保险金社会化的统筹，存在利害冲突，违背了社会统筹同舟共济的原则，形成“穷帮穷”“富帮富”的局面。造成这种局面的根本原因就是这些行业依靠国家资源丰厚的条件，能获得比条件差的行业更多的预算外资金。按理说，这种现象一露头，政府就应该予以否认，否则一旦固定化，将会影响劳动力在不同行业之间的充分流动，也将阻碍全社会保障体系的建立。上述由预算外资金带来的社会不合理现象，应引起有关部门的重视，当务之急是抓紧对预算外资金作出法律上的明确规定。对民政部门说来，当务之急是抓紧《救济法》的制定和出台，市场经济是法制经济，现代救济资金纳入预算内开支，形成制度化、规范化也需要法律给以保证。
五
关于探讨建立中央社会救济基金的财政预算问题，目前有两种意见。一种意见认为：中央和地方已经明确了各自的事权，以“最低生活保障线”为依据的社会救济，应属地方政府的职责范围，由各级地方政府承担责任即可，没必要建立中央级的财政预算。另一种意见认为：建立中央级的财政预算，主要是充分发挥中央对现代社会救济政策执行的宏观调控作用。中央救济专款转移支付给省级或某一特定地区，带有援助性、针对性和引导性，有利于在“九五”期间使这项工作可以在全国范围整体推进。
上述两种说法反映了不同经济地区的不同要求。持第一种说法多数是经济发达地区，这些地区政府财税收缴好，有自力更生的能力，它不仅可以在大中城市试行，甚至还可以在一些乡镇企业发达的县（市）（例如国家统计局评定的综合实力百强县、市，他们不仅在经济上发展快，而且社会事业也发展迅速，人民生活质量有了显著的提高）试行。因为这类地区的财政收入70%—80%是来自乡镇企业。这就给我们一个启示：在经济发达地区，以“最低生活保障线”为依据的现代救济制度的建立，应突破从大中城市向小城镇推开的思维定势，而是以财政实力雄厚与否作为工作的立足点。只要财政收支状况好，就可以先行动起来。这些地区的民政部门应该积极向政府提交试行这一制度的方案，当好政府的参谋。持第二种说法是一些经济不发达甚至落后的地区，因为这些地区解决救济问题更为迫切，而当地政府财政又处于“捉襟见肘”状况，或仅仅是“吃饭”财政。这类地区对中央拨款救济视为“久旱逢甘霖”，往往举双手赞成。
问题的关键是什么时候可以具备建立中央救济资金的财政预算条件。笔者认为，目前建立中央社会救济基金的条件还很不成熟。不言自明，我国的财政状况，自改革开放以来一直不理想，特别是中央财政出现严重困难，这期间中央政府承担的任务在增加，而财力却相对减少。统计资料表明，我国财政收入占国民生产总值的比重，从1978年的31.3%，下降到1992年的14.7%。“七五”期间，中央财政收入占全部财政收入的39.5%，地方财政收入占60.5%。如果将预算外资金计入财政收支之中，地方财政收入约占五分之四，而中央财政仅占五分之一。如此分散的财政收支状况，显然不利于中央政府职能的充分发挥，特别是不利于树立中央的宏观调控权威。1994年实行分税制以来，全国工商税收虽然增长了915亿元，但整个财政状况并没有得到根本好转。据“华商时报”披露，我国财政赤字已由1990年的140亿元扩大到1995年的667亿元，债务收入逐年增加造成借新债还旧债的局面。从财政部最近发出的信息看，1995年全国财政状况依然严峻，财政部把压缩财政支出仍作为今年下半年的工作重点。中央财政除保证救灾支出外，一律不在预算之外追加新的支出，国家的一些其他重点支出项目，也要在财力允许的范围内保持适度增长。上述这样的国家财政状况，显然不具备近期建立中央级救济资金预算的基本条件。
从长远来看，现代救济制度中央一级的财政预算项目是应该设立的。因为中央政府宏观调控的主要职责，包括了统筹规划和协调全国性及跨地区的重大社会公益性项目建设和建立全国统一的社会保障制度。设立中央财政预算项目的必备条件，笔者认为起码有3 个：一是“九五”期间加大国企改革的力度，为重振财政打下良好的基础，使中央财政收入占全国财政收入的比重提高到可行的比例；二是加快财税制度创新的步伐，抓紧完善分税制度，尽快建立全民纳税制度；三是尽快建立财政转移支付制度。财政转移支付是财政体制中一个十分重要的组成部分，按体改委财政转移支付制度研究报告中的定义，财政转移支付是指财政资金在各级政府之间的再分配形式。因为各级政府的支付责任与收入能力并不对等，为了保证各级政府能够履行其职能，必须对各级政府的财力进行再分配。比如上级政府对下级政府的各种补助、拨款和收入返还，以及下级政府对上级政府的各种上缴等，都是财政转移支付的形式的调节分配机制，使现有既得利益格局中包含的不合理因素（例如富裕地区享受国家的保护政策，吸取了贫困地区廉价的劳动力和低于生产成本价供应的农付产品、工业原辅材料等等）得到矫正，以公平原则规范支出，抑制不合理支出项目和过高的支出标准。这种机制的建立，既要求富裕地区为全国的均衡发展做贡献，又避免贫困地区依赖拨款，在提高整个财政收支效率的基础上，逐步达到均衡。只有上述三个条件具备了，时机成熟了，才有可能在中央财政预算内设立现代社会救济资金的项目预算。
六
当前建立以“最低生活保障线”为依据的现代救济制度，还处于探索的过渡阶段，从上述“过渡模式”中看，属于民政部门管的社会救济资金理所当然纳入民政事业费中，属“人头费”的专项定额救济金科目。这笔经费的数量不小，比原来的传统救济定额金有成倍增加。这就要求民政的计财部门与社会救济部门，必须同时做好民政事业费新增预算编制的安排，民政计财部门还要与政府财政部门建立经常性的联系制度，取得财政部门的理解和支持。在狠抓年度预算落实和预算基数稳定增长的同时，确保增人、增资和增加任务所需资金也得到落实。
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