我国城市化质量问题的反思，本文主要内容关键词为：质量问题论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F291 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-6623(2010)01-0096-05
一、城市化质量的内涵
经过30年改革开放，我国的城市化水平显著提高，到2008年，城市化率已提升至45.7%。然而不少城市和地区在城市化过程中过于注重数量即城市化率本身，忽视了城市化的质量。
城市化作为一种人口不断向城市聚集，城市数量和规模不断膨胀的现象，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。然而，城市化质量并不与城市化水平呈现正相关关系。城市化过程，应当是在不过度消耗城市资源的前提下，城市经济实力不断增强、市民生活质量稳步提高、环境和基础设施同步改善的过程。
基于以上认识，本文认为应当从“量”和“质”两个方面来衡量城市化水平。所谓城市化的“量”，即城市化率，这一指标反映了人口在城乡之间的自然空间分布，同时也比较直观地阐释了一个城市的成长状态。所谓城市化的“质”，指的是在城市化进程中城市化率和城市各个要素的协调发展问题。
本文认为，城市化质的基本内涵可从三个角度来考量：一是经济发展质量。经济增长是城市化的动力和源泉，城市化反过来促进经济增长。经济发展质量可从经济规模、经济活跃度、经济效率、产业结构水平等几个方面来评价。二是城市功能发展质量。城市化进程中很重要的一点就是“人”的生存和生活质量，城市化率必须与城市基础设施的承受能力相匹配。具体可从城市人口、城市规模、城市基础设施、服务发展水平等几个方面来评价。三是社会和谐发展质量。城市化发展在任何阶段都应体现公平性，可从城市提供的公共福利、生活质量、生态环境、社会治安等公共服务数量或质量来评价。城市化质量强调经济发展、城市功能与社会和谐的协调发展。
应指出的是，城市化质量的内涵与一般所说的城市综合实力并非完全等同，城市化质量反映的是农村人口向城市人口、农村向城市转化的动态过程，其中也包括人们的城市思想、城市观念、城市意识和城市生活方式扩散的过程。
二、当前我国城市化所处阶段
城市化进程中“量”和“质”的相互渗透、相互转化使得城市化发展既有节奏性，又有连贯性，因而城市化发展往往呈现出明显的阶段性特征。不同国家与地区城市化进程大体遵循一个从初始、加速和终级3个不同的历史阶段的发展过程。美国城市地理学家诺瑟姆(Ray.M.Northam)用一条稍被拉平的“S”型曲线描述这种渐进过程的趋势。城市化水平低于30%，属缓慢发展阶段；城市化水平为30%～70%属加速发展阶段；城市化水平高于70%属稳定发展阶段。
在城市化的初始阶段，农村劳动生产率低，同时现代工业刚刚起步，对劳动力需求不大，农村人口向城市转移的速度较缓慢。在城市化的加速阶段，工业规模和发展速度明显加快，农村劳动生产率得到很大提高，农村存在着大量的隐性剩余劳动力。在城市化的终极阶段，城市化水平达到一个很高的程度后，发展速度又转向缓慢，直到最后城乡人口转移达到动态平衡。
关于我国城市化发展阶段的判断，学者们根据不同的标准进行了许多有益的探讨。其中比较有代表性一种观点是由我国学者方创林等(2008)提出的四阶段划分法：即城市化初期（城市化率在30%之前）、城市化中期（城市化率在30%～60%之间）、城市化后期（城市化率在60%～80%之间）和城市化末期（城市化率在80%～100%之间）。本文认为，基于诺瑟姆理论改进的城市化四阶段论比较符合中国改革开放以后的实际情况。
从1949年到1995年是我国城市化的初期阶段。1949年新中国成立时，全国仅有城市132个，城市市区人口3949万人，占全国总人口的比重为7.3%。1949～1978这30年间，城市化率有所起伏但总体呈缓慢上升趋势。十一届三中全会以来，特别是进入90年代以后，小城镇发展战略的实施、经济开发区的普遍建立以及乡镇企业的兴起，带动了城市化的高速发展。到1995年，我国的城市化率已经提高到29.04%。
从1996年到目前是我国城市化的中期阶段。上世纪90年代中期以来，城市作为区域经济社会发展的中心，其地位和作用得到前所未有的重视。到了“十一五”时期，城市化战略开始进一步凸显大城市的作用并积极倡导城市群的建设。这一时期，城市化率由1996年的30.48%迅速提升至2008年45.68%，短短13年间城市化率提高了约15个百分点。
根据城市化发展的四阶段理论，当前我国的城市化发展整体处在中期加速阶段，部分城市化先行地区已经进入了城市化发展的后期，甚至是终极阶段。根据2008年发布的《中国城市化率现状调查报告》，上海、北京、天津在各省（市）城市化率排行榜中居前三名（2006年），其中上海的城市化率达85.76%，深圳、珠海、佛山3市的城市化率已达100%。
三、我国城市化质量评析：以长三角和珠三角新兴城区为例
以长三角和珠三角为代表的城市群，城市人口和经济总量已经成为我国社会经济发展的重心。2008年，长三角和珠三角地区GDP合计约为8.4万亿元，占全国地级及以上城市GDP的25.9%。这两个城市群巨大的经济能量吸引了大批流动人员。
长三角和珠三角工业化和城市化快速发展的背后，是一个个经济功能相对独立的“明星城区”或城镇。如：苏州的昆山市，宁波的北仑区，广州的番禺区，中山的小榄镇，东莞的长安、虎门、厚街镇等。这些不同行政级别的城区规模至今仍在扩大，不少城区的经济总量、所承载的产业人口，已达到甚至超过中国及国际上大中城市的标准，同时也遭遇了相对集中的城市化问题，是我国城市化加速发展的缩影和典型样本。因此，需要以城区为基本单位来研究我国的城市化质量问题①。
1.长三角和珠三角新兴城区城市化质量的综合评价
本文根据城市化质量的基本内涵，从经济发展、城市功能和社会和谐3个角度综合评价城市化质量。评价情况显示：92个长三角和珠三角新兴城区中，2007年城市化质量综合指数超过0.5以上的新兴城区有9个，占长三角和珠三角全部新兴城区的9.78%；城市化质量综合指数介于0.4～0.5之间的新兴城区有24个，占长三角和珠三角全部新兴城区的26.09%；绝大多数新兴城区的城市化质量综合指数介于0.3～0.4之间，共计56个，占长三角和珠三角全部新兴城区的60.87%。这种分布格局表明，多数长三角和珠三角新兴城区城市化还处在从“数量”型向“质量”型转变的过程中，离更高标准的城市化还有一段距离。
此外，对比长三角和珠三角各新兴城区城市化质量综合指数，有一个明显的特点，即长三角新兴城区的城市化质量总体优于珠三角新兴城区。33个城市化质量综合指数超过0.4的新兴城区，绝大多数都位于长三角地区（共29个），而珠三角地区仅有深圳龙岗区、惠州惠城区和佛山禅城区、顺德区4个新兴城区的城市化质量综合指数超过0.4。
2.长三角和珠三角新兴城区城市化质量分项评价
经济发展质量越高，相应地城市化质量也高。从本文评价结果看：上海闵行区经济发展质量最高为0.646；而浙江台州三门县经济发展质量最低为0.142，相差近40个百分点。相应地，闵行区的城市化质量综合指数为0.554，在长三角和珠三角92个新兴城区中排列第一位；而三门县的城市化质量综合指数仅为0.303，在长三角和珠三角92个新兴城区中列倒数第四位（见表1）。此外，经济发展质量指数下所包括经济规模、经济活跃度、经济效率、产业结构水平指数也都证明城市化质量与经济发展水平密切正相关联。
城市功能发展质量，杭州拱墅区最高为0.528；而东莞黄江镇最低为0.179，相差近35个百分点。另外，28个城市功能发展指数超过0.4的新兴城区，有25个位于长三角地区；而珠三角地区仅有深圳龙岗区和佛山禅城区、顺德区3个新兴城区超过0.4。
表1 长三角和珠三角新兴城区城市化质量各项指数
新兴城区经济发城市功能社会和谐 新兴城区 经济发城市功能社会和谐
展质量发展质量发展质量
展质量发展质量发展质量
上海闵行区 0.646
0.411
0.604 无锡惠山区 0.348
0.318 0.408
上海嘉定区 0.482
0.348
0.59 无锡江阴市 0.541
0.488 0.441
上海金山区 0.417
0.367
0.556 无锡宜兴市 0.349
0.439 0.439
上海松江区 0.606
0.394
0.539 常州金坛市 0.262
0.323 0.483
上海青浦区 0.437
0.407
0.562 常州溧阳市 0.279
0.38
0.357
上海南江区 0.491
0.430.649 常州武进区 0.443
0.399 0.505
上海奉贤区 0.362
0.385
0.597 常州新北区 0.454
0.353 0.509
南京浦口区 0.314
0.323
0.493 镇江句容市 0.195
0.322 0.42
南京栖霞区 0.301
0.332
0.504 镇江丹阳市 0.259
0.365 0.477
南京雨花台区0.334
0.333
0.551 镇江扬中市 0.258
0.334 0.549
南京江宁区 0.409
0.390.517 南通通州市 0.243
0.327 0.511
南京六合区 0.263
0.327
0.39 南通海门市 0.207
0.319 0.526
南京溧水县 0.217
0.203
0.486 南通启东市 0.221
0.31
0.5
南京高淳县 0.202
0.329
0.593 南通海安县 0.173
0.327 0.519
苏州常熟市 0.511
0.280.603 南通港闸区 0.297
0.294 0.455
苏州太仓县 0.437
0.435
0.648 扬州邗江区 0.233
0.28
0.453
苏州吴江市 0.453
0.473
0.62 扬州仪征市 0.203
0.296 0.399
苏州吴中区 0.424
0.430.545 扬州江都市 0.207
0.283 0.433
苏州相城区 0.359
0.439
0.512 泰州靖江市 0.267
0.319 0.546
苏州虎丘区 0.596
0.349
0.582 泰州姜堰市 0.205
0.323 0.436
无锡南长区 0.408
0.429
0.463 杭州拱墅区 0.446
0.528 0.518
无锡滨湖区 0.327
0.346
0.557 杭州萧山区 0.480.486 0.448
无锡锡山区 0.368
0.353
0.536 杭州余杭区 0.327
0.44
0.503
杭州富阳市 0.274
0.427
0.365 台州玉环县 0.245
0.333 0.406
杭州临安市 0.173
0.410.473 台州三门县 0.142
0.373 0.396
宁波北仓区 0.409
0.528
0.373 深圳龙岗区 0.594
0.447 0.493
宁波鄞州区 0.408
0.405
0.44 珠海斗门区 0.308
0.257 0.489
宁波象山县 0.190.391
0.383 珠海金湾区 0.408
0.216 0.534
宁波宁海县 0.215
0.392
0.477 佛山禅城区 0.521
0.448 0.555
宁波慈溪市 0.314
0.426
0.446 佛山顺德区 0.539
0.412 0.562
宁波余姚市 0.304
0.422
0.458 佛山高明区 0.377
0.275 0.418
嘉兴南湖区 0.318
0.421
0.486 佛山三水区 0.373
0.31
0.402
嘉兴秀洲区 0.276
0.403
0.355 江门蓬江区 0.291
0.268 0.318
嘉兴嘉善县 0.268
0.342
0.428 东莞虎门镇 0.379
0.332 0.468
嘉兴海盐县 0.242
0.310.414 东莞石碣镇 0.407
0.241 0.448
嘉兴平湖县 0.291
0.334
0.476 东莞厚街镇 0.328
0.36
0.378
嘉兴海宁市 0.276
0.378
0.452 东莞长安镇 0.418
0.276 0.374
嘉兴桐乡市 0.256
0.317
0.406 东莞寮步镇 0.374
0.344 0.443
湖州吴兴区 0.227
0.409
0.393 东莞大岭山镇0.379
0.267 0.425
湖州德清县 0.217
0.333
0.415 东莞大朗镇 0.350.325 0.455
湖州长兴县 0.237
0.402
0.38 东莞黄江镇 0.378
0.179 0.484
绍兴绍兴县 0.367
0.449
0.409 东莞清溪镇 0.272
0.195 0.384
舟山普陀区 0.225
0.385
0.365 东莞塘厦镇 0.359
0.307 0.498
舟山岱山县 0.195
0.320
0.458 东莞常平镇 0.337
0.326 0.392
台州路桥区 0.272
0.452
0.428 中山小榄镇 0.328
0.324 0.517
台州临海市 0.178
0.373
0.437 惠州惠城区 0.402
0.391 0.429
资料来源：均根据各地2007年数据计算，数据来自各地《统计年鉴》及《年鉴》、《国民经济与社会发展统计公报》、地方政府网站的统计数据。
从新兴城区社会和谐质量看，长三角总体比珠三角高，其中上海南汇区的社会和谐发展质量最高为0.649，江门蓬江区的社会和谐发展质量最低为0.318。此外，33个社会和谐发展指数超过0.5的新兴城区，有25个位于长三角地区；而珠三角地区仅有珠海金湾区、中山小榄镇和佛山禅城区、顺德区4个新兴城区超过0.5。
四、对我国城市化质量的反思
1.重经济城市化而轻社会城市化
与许多发展中国家相比较，中国城市化过程最大的问题是重经济城市化而轻社会城市化。许多城市陷入了“唯GDP论”怪圈。长三角和珠三角新兴城区城市化质量研究结果也显示：某些城区各方面的发展不均衡，虽然经济和产业发展已具有较强的竞争力，就业的非农化程度很高，但在城市功能或是社会和谐方面却相对落后。例如：上海的松江区在长三角和珠三角92个新兴城区里，经济发展指数名列第2位，城市功能指数仅列第30位，而体现公共福利、生态环境、社会治安水平的社会和谐指数仅列第19位；苏州的虎丘区（苏州高新区）的经济发展指数名列第3，城市功能指数仅名列第46位；佛山的顺德区经济发展指数名列第6，城市功能指数列第21位。这反映出不少城区并不具备与其经济或产业人口规模相匹配的城市公共服务和配套能力。
2.对“物”的关注胜于对“人”的关注
一些地方存在“人为设市”的现象。为了追求高的城市化率和城市化推进速度，人为地将非城市划进城市范围，这些区域通常没有与城市标准相符的市场化水平和配套建设、服务基础。人为造“城”的表象就是到处都在建高楼，巨型广场、星级酒店等建筑的快速增长成为一些地区推进城市化不约而同的选择。据统计我国平均每年有超过750平方公里土地变成建成区，年平均增长率超过5%。一些大中城市像“摊大饼”一样越“摊”越大。显然，城市化关注的主体应是人而不是物。“宜人”应当成为对“好城市”的最高评价。
3.外来人口难以“市民化”
我国于2000年第五次人口普查时调整了城市人口的统计口径，把在城镇居住半年以上的常住人口都统计为城市人口。然而，新的统计办法只是提高了城市化率，而城市化水平本质上并没有获得大幅度的提升。在长三角和珠三角一些地区，虽然在统计口径上外来人口中的常住人口已经成为城市人口，但是他们中的大部分都没有完成“市民化”，没有城市户籍，也不能享受户籍人口所享受的相关权利和福利，在心理认同上也没有成为所居住城市的一员。故而当前城市化率所反映出的城市化水平难免有“虚高”之虞。
城市外来人口难以“市民化”的根本原因在于城乡二元户籍管理制度。城市社会保障、住房保障、医疗、教育的覆盖面仅及于城市户籍人口。在没有制度强制的条件下，地方政府很难产生为外来常住人口提供基本权利保障的意愿。
4.行政区划一定程度制约着城市化质量的提高
我国的城市或地区受到行政区划和行政管理级别等制约，配置资源的能力有限，不能为人口迅速集聚的城市区域，提供必要的公共服务和公共基础设施。现行的设市标准和城市管理职能，都不利于城市根据有效管理人口的实际情况来制定相应的城市财政投入、建设、各项职能管理的规划和政策，主要以户籍人口规模为依据决定公共服务供给的体制已经远远落后于现实的发展。
按户籍人口规模决定的行政管理体系和社会公共服务体系，因事权、财权与社会经济发展水平不匹配，而无法满足吸纳了大量外来人口的城市实际需求。在珠三角地区，从常住人口规模来看，常住人口在20万以上的有51个城区，占珠三角所有城区的53.1%，其中13个城区是镇；31个城区的常住人口在50万以上，其中2个是镇；常住人口100万以上的城区有10个。从经济规模来看，GDP在100亿元以上的城区有39个，占珠三角城区的40.6%，其中7个城区是镇；有3个城区的地区生产总值在1000亿元以上；14个城区的地区生产总值在422亿元以上，超出全国地级市平均经济规模。可以看出，很多城区的经济实力和人口规模已超过了内地的中小城市，但仍沿用与其实际规模不相匹配的管理体制。
五、提升我国城市化质量的建议
1.建立多元的考核体系，强化市政管理和公共服务的职能。今后一段时期，应重点把深化基层管理体制改革和社会领域改革放到更突出的位置，切实转变政府职能，着力建设公共服务型政府。政府虽然是提供公共服务的重要主体，但并不是唯一途径，最了解居民需求的往往是居民自己以及与社区休戚相关的各类自治组织和社会组织，因此应该存在多元化的公共服务提供主体，在基层社会管理和公共服务上引入社会力量。建议有条件的地方政府将社会管理与公共服务的内容纳入政府采购目录，并建立一整套招投标与评估体系，形成制度化、规范化的政府购买服务机制。同时，应深入推进政府机构改革，推动政府部门的职能从更多具体的公共服务领域中退出。例如，可设立行业发展类、社区草根类和公益慈善类社会组织的专项扶持资金，降低社会组织登记门槛，支持社会组织及社区内各种自治组织参与城市公共治理。
2.制定非户籍常住人口“市民化”路线图。新的人口格局要求将城市有效管理人口（而不仅仅是户籍人口）纳入城市资源分配和服务对象，通过相应的机制调整，强化城市市政管理和市政服务的职能，鼓励城市有序地吸纳外来工，逐步建立惠及所有户籍居民和非户籍人口的城市公共服务体制和制度。要认真审视农村人口向城市迁移对迁出地区和迁入地区的经济、社会影响，鼓励各地根据实际情况制定非户籍常住人口“市民化”的路线图。逐步在全国建立“居住证”制度，面向所有居民设定居留标准，对达到居留标准的人，政府必须接受其城市居留成本，并提供城市政府福利。这种面对所有居民的标准可以保障城市人口质量、保障机会均等。通过入户政策和居住证制度“两条腿走路”，既可以加速户籍人口的增长，又可以对人口增量实施有效的质量和数量控制。
3.建立大都市统计区体系，打破“行政区经济”。大都市统计区是美国的一种联邦统计标准，是指“一个或若干个有一定规模数量人口的中心城市和若干邻接城镇组成的区域”。美国大都市统计区通常用通勤率而不是以行政区划来界定其统计范围，这类功能整合指标直接反映了大都市区内部中心县与外围县之间的社会经济联系程度。当前，影响中国城市化质量的一个重要因素就是过于强调“行政区经济”。由于每个城区是一个相对独立的竞争实体，出于对本身利益的追求，导致各城区之间竞争过度，城区发展资源难以超越行政区达到科学配置和组合。借鉴美国大都市统计区，有助于打破各行政区之间的行政藩篱和地方保护主义，引导各行政区共同发挥协同作用。打破“行政区经济”的当务之急，是加快推进基础设施的规划和对接，共建统一快速的交通运输体系和高效便捷的信息网络体系，加强各毗邻行政区之间有关流动人口管理、治安管理、环境治理、公共安全管理、危机管理等方面的跨域协作，建立完善交通、人口、治安、劳动等信息资源共享平台，推进多领域的信息共享，建立科学的危机信息公开制度和突发事件信息发布制度，建立跨域重大社会公共事务共同讨论机制等。
4.加快推进“省直管县”改革。2009年7月财政部正式公布推进“省直管县”财政改革的意见，明确提出到2012年底前将在全国大部分地区推进这一改革。沿海地区的一些新兴城区经济比较发达、改革承受能力较强、改革呼声比较强烈，应首先列入“省直管”范畴。“省直管”改革不应局限于财政改革。2009年8月，广东省批复佛山市顺德区在维持顺德区目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要佛山市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市管理权限。显然，“顺德模式”是当前推进“省直管县”的一种有益探索，值得在全国推广。
收稿日期：2009-12-25
注释：
①余晖和樊纲(2008)。此处的城区是指长三角和珠三角地级及以上城市直辖的行政区，包括市辖区、县、建制镇等。新兴城区是指具备下述条件的城区：(1)经济发展阶段：处于H？钱纳里经济发展阶段划分标准中的工业化阶段的中后期；(2)经济结构：第一产业逐渐下降，第三产业有了一定发展，但第二产业占主导地位；(3)经济增长速度：高于城区平均增速；(4)人口规模：达到中国设市标准，但不超过超大城市标准。
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