农村基层党风廉政建设面临的主要问题及对策，本文主要内容关键词为：党风廉政建设论文,对策论文,农村基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523.4 文献标志码：A 文章编号：1008-8520(2008)01-0069-04
目前村干部职务犯罪问题比较突出，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的主要因素。一些县（市）纪检监察机关受理有关反映村干部不廉洁方面的信访件占了信访总量的大部分，其中主要是反映村党组织书记和村委会主任的问题，比较突出的是土地方面违法违纪的行为。近年来，随着市场经济和城镇化的快速发展，随着基础设施建设的不断扩大，政府加大了对农村土地整理的力度，土地的附加值大大增加，村干部能够支配的公共资源越来越多，以权谋私的收益也越来越大。加强农村基层党风廉政建设，对于巩固党在农村的执政基础、建设社会主义新农村有着极其重要的意义。然而，目前农村基层党风廉政建设还存在着许多亟待解决的问题。
一、农村基层党风廉政建设面临的主要问题
1.现有村干部管理体制导致监督缺位。目前村干部中违法违纪问题较多，与村干部管理体制没有理顺有一定的关系。由于乡镇与村的关系比较微妙和复杂，也由于一些乡镇干部与一些村干部结成了利益共同体，尤其是一些“先富能人”村干部在当地有比较大的影响，所以不少乡镇对这些村干部不愿管，有的也不敢管。目前对村干部工作的监督和检查，大多以县（市）为主。而农村基层党风廉政建设涉及的领域广、部门多，县（市）的管理体制也没有理顺，县（市）对农村基层的情况大都不能及时掌握，村干部的违纪违法行为多数是在村民举报后才得以发现。乡镇能管但不愿管或不敢管，县（市）要管又不熟悉情况，导致监督缺位。村干部管理方面的问题，还表现在不少乡镇和村纪检监察力量严重不足，乡镇纪检干部兼职、分工过多，难以把主要精力放在纪检监察工作上。农村基层纪检干部大多没有经过纪检监察专业培训，业务能力较弱，有的长期生活在当地，受乡情、亲情、友情的影响，碍于情面，不敢碰硬，难以有效地履行职责。
2.农村基层党风廉政教育内容“大而空”缺乏针对性和实效性。不少村干部缺乏党风廉政方面的教育。有些县（市）或乡镇即使开展村干部的党风廉政教育，也大多存在方法陈旧、内容“大而空”、针对性和实效性不强的问题，具体表现在没有根据本地实际进行教育，而是照本宣科，简单应付。同时，农村基层党风廉政建设的目标不明确，往往照抄照搬上面的文件，没有根据不同地方和不同村干部的实际提出明确的目标要求，而且加强农村基层党风廉政建设的措施也不具体，缺乏可操作性。在这种情况下，某些村干部的党风责任意识和廉洁自律意识必然淡化。
3.农村基层党风廉政建设与农村基层民主政治建设脱节。推进农村基层党风廉政建设需要农村基层党组织建设和农村基层民主政治建设的有机结合，但现有的研究和实践大多给人的感觉似乎村党组织很难与村民自治相结合，除非实行村“两委会一体化”或实行村党支部书记与村委会主任“一肩挑”。这样做，不仅使村党组织实际上取代了村委会的工作，村委会形同虚设，村庄治理退回到过去党组织一元化领导的模式，并不符合农村基层民主政治建设发展的要求，而且造成了村主要干部权力过于集中的现象更加严重。这种村级组织架构，在经济尚不发达的情况下村主要干部职务犯罪的问题还不是很突出，但当经济发展到了一定规模时，其弊端就会愈益凸显。概言之，更容易发生村主要干部职务犯罪的问题。而我们在面对村干部职务犯罪问题日益突出时，却很少从村级组织架构上去寻找产生问题的根源。
同时，也正是由于没有解决好农村基层党风廉政建设与农村基层民主政治建设有机结合的问题，因此在开展农村基层党风廉政建设时，往往着眼于教育或处理，没有注意与建立和完善农村基层民主政治建设的有关制度相结合，容易导致简单化的弊端，难以从根本上解决问题。
4.对村干部监督和制约的制度缺失。部分村干部违法违纪行为发生的原因是多方面的，最主要是缺乏有效地监督和制约。加强村党组织自身的民主建设，加强村庄的民主政治建设，是对村干部实施监督和制约、促进村庄党风廉政建设的必要途径。然而，目前村党组织自身的民主建设和村庄的民主政治建设，都存在着制度缺失的问题。
在村党组织自身的民主建设方面，如何发挥广大党员的作用，强化村党组织内部的监督，目前无论是研究还是实践，都较为薄弱，而这又是农村基层党组织建设必须解决的重大问题。目前，在村党组织自身的民主建设研究方面，主要还是围绕着村委会选举对村党组织建设提出挑战后，如何建立和完善“两推一选”、“两票制”等党内民主选举制度，而在村级组织选举后如何通过加强党内民主建设，调动村庄普通党员参与村务管理和党组织活动的积极性，如何严格按照《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）的规定办事，如何把建立和完善党内民主制度与实行村民自治制度紧密地结合起来，这些方面尚缺乏有力度的研究，因此难以指导实践。
在村庄的民主政治建设方面，许多地方村务公开流于形式、村民代表会议制度没有建立和完善、村级组织缺乏分权制衡机制，都是村干部权力没有得到有效地监督和制约的重要因素。例如村务公开，虽然在实际操作中，许多县（市）都把村务公开纳入到对乡镇的年度目标考核内容，但由于分值较低，又是一项软指标，年终考核检查时大多流于形式，导致许多乡镇领导对村务公开疏于管理和监督。又如，村民代表会议是实施村务民主监督和民主决策的重要途径，如果这种监督乏力，自然会影响到普通村民的监督。虽然不少地方的有关文件都明确规定要实行村民代表会议制度，但目前村民代表会议无论在制度规定还是在具体实践中，都存在一些问题：一是《村组法》虽然增加了村民代表会议的规定，但其性质和职权规定较为模糊，没有类似《村组法》的形式对村民代表会议的具体议事规则、程序作出可操作性的规定[1]，而且没有明确谁负责日常性的工作。同时，村民会议和村民代表会议的权利缺乏能够保障的载体。以至于执行过程中存在着随意性很大，相当一部分形同虚设、相当一部分作用没有充分发挥的情况。二是村民代表会议制度存在着权责错位的问题。村委会是村民会议和村民代表会议的执行机构，享有村务管理权，《村组法》规定“由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项”，这就使村委会成了集村务管理权和监督权于一身的组织机构，说明这一制度设计还存在着严重的缺陷。三是不少地方村民代表是由村干部指派的，即所谓的“指派”与“派选”。即使村干部不指派，也必须经过他们审定。因此，村民代表会议的民主决策与民主监督的职能并没有真正落到实处。
二、加强农村基层党风廉政建设的若干对策
加强农村基层党风廉政建设，强化对村干部的监督和制约，必须以《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（以下简称《意见》）为指导，逐步建立农村基层党风廉政建设的长效机制。
1.建立县（市）和乡镇联动的村干部管理体制。要按照《意见》的精神理顺村干部管理体制。《意见》指出：“加强农村基层党风廉政建设，县委是关键，乡镇是基础。”“县（市）、乡（镇）党政主要领导要对农村基层党风廉政建设负总责。”如果县（市）没有采取有力措施，加强农村基层党风廉政建设的督促检查和具体指导，就不可能改变一些乡镇对村干部管理上的松懈状况。同时，只有加大乡镇对村干部的管理力度，才能使县（市）的工作有必要的基础。从县（市）一级来看，关键在于加强对农村基层党风廉政建设的组织领导，根据本地实际制定总体部署，纪检监察机关要加强组织协调，建立和完善纪检监察部门牵头抓总，组织、民政、涉农有关部门和司法机关密切配合的体制，明确各职能部门的职责，扫除漏洞，还要避免发生相互推诿的现象。
要创新农村基层纪检组织的领导体制和工作机制，如探索建立由县（市）纪委垂直管理、派驻纪检组或乡镇分片管理的多种模式的农村基层纪检管理体制；建设专兼结合的纪检干部队伍，县（市）纪委直管乡镇纪检干部，保证乡镇纪检干部的专职专用。对兼职的乡镇纪委干部，要真正做到兼而有事、兼而管事；在村一级，设立纪检委员，其业务工作受乡镇纪委直接领导，对乡镇纪委负责并报告工作，从而形成县（市）、乡镇、村三级互动的纪检监督网络。
要进一步明确乡镇党委和政府对村干部日常监督的职责。乡镇在村干部特别是村党组织书记的管理上要强调“能”和“德”的统一。要按照《意见》的要求，建立村重要事项向乡镇党委和政府请示报告制度、乡镇主要领导和村干部谈话制度等，加大纪律监督力度，以促使村干部健康成长。要定期组织“一述两评”（即村党支部和村委会班子以及成员根据考核目标进行述职、党员和村民代表进行民主评议）活动，村党支部和村委会班子以及成员的述职报告要先在村务公开栏内进行公示，广泛征求村民的意见，然后召开党员和村民代表会议进行述职，并接受评议。通过对村干部强化管理，把他们的各项工作置于村民的有效监督之下，既发挥他们在强村富民中的“领头雁”作用，又防止某些村干部有权有势后为富不仁、甚至横行乡里的负面效应发生。
要建立和完善对村干部的各项审计制度，包括年度审计、离任审计、重大项目或其他单项审计等制度。要建立乡镇对村干部监督的责任制，对监督不力者要追究相应的责任。县（市）要经常组织有关部门开展针对性较强的检查，及时解决存在的问题。
要充分发挥司法机关在预防和惩治村干部职务犯罪中的重要作用，如检察院可以针对村干部违法违纪的特点和原因，协助乡镇对管理混乱的村建立和完善监督机制，并会同民政和财务部门规范村务和财务管理。
国家要针对村干部职务犯罪的特点和原因，完善相应的法律规定，加大对村干部违法违纪的惩处力度，为农村基层党风廉政建设营造良好的法制环境。
2.重视发挥法院和检察院在农村基层党风廉政教育中的作用。建立由纪检、组织、宣传等部门组成的农村基层党风廉政教育联席会议制度，通过完善村干部的廉洁教育机制、组织好村干部的述廉活动，提高他们的廉洁自律意识。
村干部职务犯罪现象的多发，原因是多方面的。某些村干部自身素质较低，法律意识较差，是其中一个不可忽视的因素。有些村干部对什么行为会构成犯罪，将受到什么程度的惩处缺乏清醒的认识，有的甚至认为有些做法既然别人在做，那我也可以做，做的人多了就会法不责众，对可能面临的处理抱着侥幸的态度。在这种情况下，如果农村基层党风廉政教育还是停留在“大而空”、泛泛而谈的形式上，必然效果较差。特别是随着市场经济和城镇化的快速发展，村干部职务犯罪出现了不少新的情况，例如土地开发征用过程中村干部职务犯罪率居高不下，其中确有一些村干部属于懂法犯法，但也有的村干部属于法制观念薄弱，对相关的法律、法规不注意学习。对此，在农村基层党风廉政教育中，要重视发挥法院和检察院的作用。法院和检察院要结合村干部违法违纪的典型案例，通过举办村干部法制培训班、现场教育等多种形式，协助县（市）有关部门以及乡镇对村干部进行廉政教育，以提高教育的针对性和有效性。
3.通过农村基层党组织建设与民主政治建设的有机结合推进党风廉政建设。
推进农村基层党风廉政建设需要农村基层党组织建设与农村基层民主政治建设有机地结合。我们认为，两者有机结合的关键在于构建符合村民自治要求的村级组织决策机制。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（以下简称中办2004年17号文件）规定：“涉及村民利益的事项，原则上要遵循以下决策程序：由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。”这一决策程序为构建符合村民自治要求和坚持村党组织领导地位的村级组织决策机制提供了指导性的意见。按照中办2004年17号文件精神构建村级组织决策机制，不仅有利于改善村“两委会”的关系，而且有利于通过实施村务民主决策，改变村主要干部搞“一言堂”容易出现职务犯罪的状况，因而有利于推进农村基层党风廉政建设。
通过农村基层党组织建设与农村基层民主政治建设的有机结合，推进农村基层党风廉政建设，还要求构建村级组织的分权制衡机制，目的在于解决由于村庄权力过于集中容易导致权力异化的问题。村级组织民主选举仅仅是民主政治的第一步，如果没有很好的权力制衡机制，民选出来的掌权者依然可以不对选民负责。农村基层民主政治建设的发展进程，需要从选举建设进入到权力制衡建设的新阶段[2]。构建村级组织的分权制衡机制，重点在于，一是建立和完善村“两委会”联席会议制度，共同商讨决定村中重大事宜。2005年4月19日，浙江省委办公厅、浙江省政府办公厅印发了《浙江省村级组织工作规则（试行）》，这是全国第一个由省级正式出台规范村级组织的工作规则。该规则规定：“村党组织和村民委员会联席会议由村党组织、村民委员会班子成员参加，参加会议人数须超过应到会人数的一半方可举行。联席会议由党组织书记或由党组织书记委托党组织副书记或村民委员会主任召集并主持。联席会议一般每月召开一次，也可根据实际需要随时召开。联席会议实行民主集中制原则，表决赞成票超过应到会人数的半数，决议方为有效。其中涉及村民自治的问题，应经联席会议讨论通过后，提交由村民委员会召集的村民会议或村民代表会议讨论决定。”村“两委会”联席会议集体研究村务工作，使村委会能够分享议事决策权。这种权力分享的制度安排与以往村党支部专权的制度安排相比，有利于发挥村委会在村务管理方面的作用，有利于村“两委会”之间的互相监督。我们认为，在经济发达或比较发达的地方，要提倡村党组织书记和村委会主任分设，避免由于村党组织书记与村委会主任“一肩挑”，权力过于集中，容易出现职务犯罪的问题。二是建立和完善村务监督委员会制度，使村务监督委员会成为与村党支部、村委会并行的一个村级权力制衡机构，有利于推进农村基层党风廉政建设
4.通过完善村民自治的有关制度规定加强对村干部的监督和制约。把农村基层党组织建设与农村基层民主政治建设有机地结合起来，推进农村基层党风廉政建设，还必须完善村民自治的有关制度规定，以加强对村干部的监督和制约，主要是完善村务公开制度和村民代表会议制度。
《村组法》虽然明确规定要实行村务公开制度，并特别强调了财务公开的内容及公开的时间，但只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任，而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题，则规定不详[3]。例如，财务公开是村务公开的关键，是目前村务公开的重点和难点，如果村干部违反财务公开制度，村民虽然有权利进行反映，但究竟哪一个政府部门作为执法主体负责受理、调查核实，《村组法》中没有明确规定，因而在实践中难以操作。目前，村务公开在具体实施过程中问题较多，这反映了部分村干部民主意识不强，民主素质不高，同时说明必须对《村组法》的有关规定加以具体化，主要是通过进一步完善的程序来保障村务公开。各地也要根据实际制定出具体的、可操作性强的配套措施。
第一，明确村务公开、民主监督的惩戒性制度和执法主体。目前，虽然许多县（市）都建立了农村基层民主政治建设领导小组或村务公开和民主管理工作领导小组，成立了由相关部门参与的协调工作机构，但存在着职责不明、“多头治村”以及相互推诿的问题。有关职能部门在实际工作中，能管则管、想管则管，不能管、不想管，则没有人管，而且容易流于形式，做表面文章。《村组法》主要由民政部门负责实施，因此一些地方规定由民政部门组织协调村务民主监督的有关事宜。但一方面，《村组法》中有关村务管理和村务监督的条款，不仅限于民政部门的职能范围，另一方面民政部门工作繁杂、具体负责村民自治事宜的工作人员较少，因而出现民政部门权威不够、力量不足的现象。从一些地方村务公开、民主监督的经验来看，都是由县（市）纪检监察部门具体抓的，产生了比较好的效果。但纪检监察部门的主要职责应该是查处违法违纪，不可能长时间的负责村民自治日常工作的调研、指导、管理和监督工作。因此，由纪检监察部门负责农村基层民主政治建设工作，虽然效果比较明显，但只能是一时的权宜之计。要完善法律规定，明确村务公开、民主监督的惩戒性制度，同时要明确村务公开、民主监督的执法主体[4]，赋予其完整的权力，具体负责对村民自治，包括村务监督工作的指导、管理和监督。
第二，规范村务公开的时间、内容、形式和地点。否则，村务公开就容易流于形式。村务公开的内容要从村民普遍关心和涉及群众切身利益的实际问题入手，必须大项齐全，事项细目清楚，尤其是对群众关注的财务问题，必须内容细化，程序规范。《意见》规定：“完善乡（镇）、村财务管理制度，进一步规范银行账户、银行存款、现金、债权债务、票据使用和会计档案的管理，健全财务预决算、开支审批、审计监督和村民民主理财等制度。在尊重农民群众意愿和民主权利的基础上，推行村级会计委托代理服务制度，有条件的地区可探索引入社会中介机构为村级财务管理服务”，“村级组织要把各级政府支农惠农政策、社会各界支持新农村建设的项目、新农村建设的各项资金及其使用情况、农村集体资产和资源处置情况，以及对村干部的民主评议、考核和审计结果等事项，纳入公开的内容”，并强调“规范农村基层公务接待活动，村、组不准招待党和国家机关工作人员。逐步推进农村基层干部职务消费制度改革。”村务公开中的“其他”栏目必须细化，村级招待费及村干部报酬要百分之百地逐笔逐人地全部公开。
第三，改变村务公开制度实施主体的错位状况。目前，村务公开工作中存在着大量的内容不全面、形式主义、水分较多甚至搞假公开的情况，虽然原因有多种多样，但村务公开制度实施主体的错位是其中很重要的一个原因。现在，许多地方村务公开制度实施的主体是村干部，缺乏村民的参与，因而造成了村干部公开什么村民看什么、村务公开重表面、轻实效的流于形式甚至搞假公开、不公开等问题。实践表明，村民只有参与村务的整个过程，才能享有充分的知情权和监督权。
改变村务公开制度实施主体的错位状况，一是建立由村民代表会议选举产生的村务监督委员会，作为村务公开、民主监督的实施主体。村“两委会”成员及其直系亲属不能担任村务监督委员会成员。二是要使村务监督委员会作为村民代表会议常设的内在化的一个组织，村民可以通过它对村干部进行及时的、不间断的监督，从而弥补村民代表会议制度的一个缺陷。三是通过完善村务监督委员会制度，形成村务工作决策权、执行权和监督权的相互制约。村务监督委员会与村委会处于平等地位，由村民代表会议选举产生，对村民会议和村民代表会议负责，可对除党务工作以外的所有村务活动进行监督。村务监督委员会不参与村务管理，是村务的监督机构，从而实现村务监督与村务管理的分离。同时，为了应对村“两委会”不接受监督的情况，同时防止村务监督委员会滥用职权，要在有关制度中作出相应的规定。对违法乱纪、严重失职的村务监督委员会成员，经村党组织提议，村民代表会议有权予以撤换。
要确立村务监督机构的法律地位。目前村务公开中存在的问题较多，与村务公开缺乏一套强有力的监督与制约机制有直接的关系，其中村务监督机构缺乏相应的法律保障是一个重要的因素。村务监督小组和村民理财小组是目前农村中较为普遍的实施村务公开的监督机构，也是村民日常对村务进行监督的最主要的组织，负责监督村务公开的内容和程序。但在《村组法》和各省实施《村组法》办法中都没有对村务监督小组和村民理财小组的法律地位作出相应的规定，因此在实施监督时很容易受人为因素的影响，其活动往往听命于村“两委会”特别是村党组织书记，很难发挥应有的作用，使村务公开难以取得成效。同时，村务监督机构缺乏必要的制度措施。尽管许多地方的村务监督机构设立后都制定了一些监督方面的制度，但这些制度能否落实却普遍缺乏相应措施的保障。由此造成了虽然有村务监督的机构，但村务公开仍然流于形式。因此，亟须在《村组法》中确立村务监督机构的法律地位。
要完善村民代表会议制度，一是确立和提升村民代表会议的法律地位，使其成为村民会议闭会期间行使村民会议所赋予的决策权、监督权的常设性机构，并使其地位高于村民委员会。二是科学地确定村民会议和村民代表会议的召集人，解决目前村民代表会议制度中存在着的权责错位的问题。三是建立和完善村民民主选举村民代表的制度。四是建立和完善村民代表会议授权制度。通过完善村民代表会议制度，使村民会议或村民代表会议的决策与监督的职能真正落到实处。
要通过加强村党组织内部的民主建设推动村庄的民主建设。《意见》规定：“乡（镇）、村党组织的工作事项，除国家秘密外，都要向党员和农民群众公开。重点公开农村基层党组织的工作目标、决策内容和程序、干部选拔任用、发展党员、党费收缴管理和使用、民主评议党员、党员干部违纪违法问题的处理、落实党风廉政建设责任制情况等内容。”只有建立党务公开制度，才能增强党组织工作的透明度，保障党员的知情权，使党员更好地了解和参与党内事务，才能加强党内监督。同时，要建立和完善党员议事会制度，发挥党员在村务决策和监督中的作用，并以此推进村民代表会议制度的完善。
收稿日期：2007-09-20
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