地方政府债务风险的内涵与生成：一个文献综述及权责时空分离下的思考，本文主要内容关键词为：权责论文,地方政府论文,债务论文,文献论文,内涵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.7 文献标识码：A文章编号：1003—5656(2013)08—0090—12
伴随着欧美国家主权债务危机的不断蔓延与升级，我国政府也高度重视自身债务风险问题，尤其是具有隐蔽性、传导性的地方政府债务风险。2011年，中央经济工作会议强调要“加强地方政府债务管理”。2012年，全国金融工作会议又将“防范化解地方政府债务风险”作为未来金融改革的重要部署，并着重指出要规范我国地方政府的举债融资机制，构建地方政府债务规模控制和风险预警机制。以及关于预算法修正案草案中地方政府不得自行发行债券的决定，都反映出中央政府对地方政府债务风险问题的高度重视，并持有十分谨慎态度。
据国家审计署(2011年第35号)公告数据显示，截至2010年，全国地方政府债务达107174.91亿元，1997—2010年地方政府债务年均增幅达31.68％，远远高于同期地区生产总值、地方财政收入等指标的年均增幅，这种地方政府债务以超越地方经济发展速度的增长，已经导致部分地区出现偿债压力问题。在学术研究领域，李永刚(2011)基于地方政府负债风险矩阵，从政府级次及结构方面研究认为我国地方政府存在一定的债务风险隐患[1]。刘蓉和黄洪(2012)指出，当前我国地方政府债务余额虽然在可以控制范围内，但新增债务比例已经超过警戒线，存在一定的潜在风险[2]。为此，在我国地方政府债务风险尚未普遍暴露之时，如何建立有效的债务防范与管理制度，是一个迫切需要解决的问题，但前提是要厘清地方政府债务风险的内涵与生成原因，这既需要借鉴国内外相关研究经验，又需要结合我国地方政府债务管理实践。
一、地方政府债务风险内涵：形成危害预期的超常规增长
地方政府债务风险作为财政风险的重要构成，对金融和经济具有较大威胁，在国民经济运行中的地位日渐凸显，并成为中央及地方政府长期关注的核心问题。但到目前为止，国内外对地方政府债务风险并无明确统一的概念，大部分研究都强调地方政府债务增长，甚至将地方政府债务增长直接当成债务风险。可见，地方政府债务风险是一个看似简单，但较为复杂的问题，现有的相关研究也还存在一定的局限，有待进一步深入探索。
(一)关于地方政府债务风险概念的梳理
1.基于一般风险概念的认识
明确一般意义上的风险(Risk)概念，是理解地方政府债务风险的前提。Willett(1901)将风险定义为，不愿发生的事件发生的不确定性之客观体现[3]。Knight(1922)又指出，风险是一个可测度的不确定性，并且是从事后来看不确定性因素所造成的损失[4]。随后，理论界对风险的认识开始不断深入。温涛(2005)在总结前人研究基础上将其归纳为，风险是一种不确定性，可以是导致某种损失的不确定性，也可以是带来某种收益的不确定性，同时还与预期相关[5]。
就地方政府债务而言，只有当其对经济社会发展带来危害的时候才可能去关注其风险，因此，地方政府债务风险属于未来发生损失的不确定性。
2.基于政府债务风险的借鉴
国外关于政府债务风险的研究较多，如Horton Jr.(1972)认为，一旦在经济繁荣时期发生政府违约事件，经济萧条趋势将随即而来，这种违约一般表现为政府债务增长超过了居民收入增长[6]。Alberto and Tabellini(1992)认为政府债务风险是债务规模膨胀所导致，可以划分为两类，一是政府债务规模增加所导致的货币贬值风险，二是政府债务增加还将会导致债务违约，从而将影响政府信用[7]。与此同时，部分学者还将债务风险与财政可持续性相互联系，即将债务风险当成是财政不可持续性。Buiter(1985)认为财政可持续是指作为经济实体的财政存续状态或能力，当政府有能力偿还债务时，财政就是可持续，否则将导致破产风险[8]。Blanchard et al.(1990)认为在确定财政收支水平时，如果能够使所考虑时期内的净债务占GDP的比重保持不变，此种条件下确立的财政收支就是可持续，反之就存在风险[9]。Frenkel and Razin(1996)认为政府债务不可持续将会导致财政政策发生“急剧性”变化，从而导致预算发生失衡，以及不能偿还债务而损害储蓄人的利益[10]。
无论是从直接定义，还是从可持续概念来看，关于政府债务风险的研究，重点还是强调政府债务所带来损失，涵盖了地方政府债务风险的一般内涵。但相比之下，地方政府债务风险更具个性特征，比如从风险的危害上看，地方政府债务风险可以演变为中央财政风险，以及金融体系和经济运行风险，只有当这些风险发生后，地方政府债务风险才可能爆发，因而地方政府债务风险更具传导性、隐蔽性和危害性。
3.地方政府债务风险的理解
近年来，伴随着我国地方政府债务规模的快速膨胀，国内学者开始关注地方政府债务风险问题。郭琳和樊丽明(2001)认为地方政府债务风险表现为地方政府债务的不确定性或其自身的缺陷以及由此引发的问题，包括总量支付、债务结构、利率汇率等内在风险，以及增加税负、向上级政府转嫁、影响宏观经济等外在风险[11]。马海涛和吕强(2004)认为地方政府债务风险是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险，以及引发的其它风险[12]。呼显岗(2004)将地方政府债务风险定位于向中央财政的转嫁，并严重威胁到国家的经济安全和社会稳定[13]。贺忠厚等(2006)认为只要有地方政府债务就有风险，表现为对经济运行、社会发展、预算执行、信用环境等产生影响[14]。于海峰和崔迪(2010)提出的地方政府债务风险，就是指地方政府债务在各种不确定因素影响下，对社会经济造成损失的可能性[15]。韩增华(2011)认为地方政府债务风险表现为资不抵债，即当期财政收入不足以维持当期财政支出[16]。黄国桥和徐永胜(2011)将地方政府债务风险归结为地方政府过度负债行为，从而导致预算软约束、政治腐败[17]。缪小林和伏润民(2012)认为地方政府债务风险表现为债务相对于经济、政府和居民负担的超常规增长，并将其分为承债压力风险和偿债能力风险[18]。李茂媛(2012)认为地方政府债务风险是债务规模的急剧扩张，从而影响财政和金融运行，并对地方经济发展产生负面效应[19]。
从国内相关研究来看，基本都认为地方政府债务风险是债务增长带来危害和损失的不确定性预期，与本文对风险及地方政府债务风险的理解相吻合。然而，已有研究更多的还是强调债务快速增长的表象，缺乏对地方政府债务如何影响财政、金融和经济系统运行的深入分析，从而难以形成对地方政府债务风险内涵的深刻认识。
(二)适合国情的地方政府债务风险内涵
地方政府债务风险一旦爆发，导致的不仅仅是某个县、市或省级财政运行困难，而将会通过向中央财政传导形成整个公共财政风险，甚至会通过向金融系统蔓延，引发全国性金融危机或经济危机，这将作为本文理解地方政府债务风险内涵的关键。
1.地方政府债务风险会向中央财政传导，引发全国性系统财政风险
与美国、加拿大、澳大利亚和俄罗斯等联邦制主义国家不同，我国是典型的单一制大国，在单一制体制下，多级政府及相应的多级财政间具有相互依赖和影响关系，在财政运行责任上中央政府对地方政府具有无限的连带性。因此，就地方政府债务而言，如果数量积累到一定程度并引发财政风险，同时地方政府又无力化解，承担地方政府债务的责任自然会向中央政府转移，则具有局部性的地方政府债务风险可能演化为全国系统性的财政风险。黄国桥和徐永胜(2011)已经证明，如果地方政府财力不足，难以按时还款，上级政府必然会从大局出发，通过加大转移支付或采取豁免地方政府部分债务等方式，为下级政府的债务风险买单，最终形成地方政府债务风险“倒逼”中央政府，并演化为中央财政风险[17]。
2.地方政府债务风险会通过向金融机构蔓延，引发金融或经济危机
我国当前正处于市场经济的转轨初期，财政与信贷的密切联系决定了财政风险与金融风险共存。2010年底，全国地方政府债务通过银行信贷方式融资规模为84679.99亿元，占地方政府债务总额的79.01％，与此同时，同期金融机构人民币年底贷款余额中，地方政府债务银行贷款占17.67％。可见，如果我国地方政府债务风险发生，即未来各年度财政收入不能补缺历史欠债的话，势必导致银行无法按时足额收回贷款，在银行体系内部加剧呆账、坏账的持续恶化，从而导致资金链断裂使银行运行资本呆滞而被迫破产，金融危机随即出现。胡援成和张文君(2012)也证实了该观点，即地方政府债务的迅速扩张会加剧银行信贷风险，为金融体系不稳定埋下隐患[20]。更进一步看，金融机构各项存款中，企业存款大约占34.04％，且绝大部分属于短期存款，另外，在地方政府债务余额中也有9.75％是来源于单位和个人借款。如果地方债务风险发生、银行资金链断裂，将直接影响企业生产资金的正常循环，根据经济运行传导机制，生产下降、企业倒闭和失业增加等经济危机也将接踵而来。
由此可见，如果地方政府债务常规增长不具有危害，也构不成债务风险，因而地方政府债务风险除了涵盖债务增长外，还包括债务增长形成的危害或损失预期。据此，我们可以将地方政府债务风险理解为，债务形成危害预期的超常规增长，而这种危害除了体现对自身财政运行影响外，还表现为通过风险传导机制，对中央财政、金融系统和经济运行的破坏。
二、地方政府债务风险生成原因：文献观点
根据上述对地方政府债务风险内涵的理解，判断地方政府债务风险生成的原因，其实质就是揭示地方政府债务超常规增长的动力。针对该问题，已有研究从经济发展、财政体制、管理制度和政府行为等方面进行探讨，但多数仅仅是阐述了地方政府债务增长的原因，并没有揭示出地方政府债务超常规增长的动力。
(一)基于经济发展视角的认识
从经济发展的角度来看，恢复和发展经济的各种经济社会项目建设，是促进地方政府债务增长的主要原因。Ratchford(1947)指出美国1930—1940年间的联邦债务达到325亿美元，除了30亿美元用于退伍军人的津贴外，其余全部用于和平年代的经济社会项目支出，主要目标是实现经济复苏[21]。Hildreth and Miller(2002)通过实证得出，地方政府债务与经济发展息息相关，一方面，地方政府债务举借越多，对未来地方经济发展越具有较大的促进作用，另一方面，地方经济总量积累越大，为举借债务奠定了较强的承载能力基础[22]。Islam and Hasan(2007)以美国战后时期为例，实证得出公共债务虽然伴随一定的通货膨胀，但能带来资本积累和实际产出增长，这也就成为各地举借债务发展经济的重要依据[23]。在国内，郭琳和樊丽明(2001)[11]，马海涛和吕强(2004)[12]等认为我国正由计划经济向市场经济过渡，这种“放权让利”的改革促使地方政府成为拥有自我发展目标的经济实体，从而导致财政支出扩张，地方政府债务负担不断加重。呼显岗(2004)指出政府对经济和社会微观领域事务干预过多，从而导致很多市场风险直接转嫁为债务风险[13]。曹信邦等(2005)以经济发达地区为例，指出政府债务规模与经济发展水平呈现高度相关，而这些政府借款和贷款主要用于经济建设[24]。安春明(2009)指出政府为拯救经济，安排了4万亿投资计划，这很大程度上迫使地方政府举借债务[25]。于海峰和崔迪(2010)指出，强烈的利益动机将导致地方政府追求本地区经济快速增长，而这样一个以“政府代替市场”的投资行为必然导致政府投资过宽，不得不通过举借债务来实现[15]。中国人民银行靖安县支行课题组(2011)通过实证指出，地方工业发展、城市功能完善等均要求增加地方政府债务，同时也能取得较好效益[26]。
从经济发展来认识地方政府债务增长，其实质是说明了地方政府债务与地方经济发展相互伴随。早在19世纪70年代，瓦格纳就提出随着社会进步及城市化和工业化的发展，对公共投资的需求会增大，而这类需求支出一般都属于资本性支出，按照时间配比原则，资本性支出除了一部分应在当期得到补偿外，大部分应该分摊到各个时期，由此需要举借债务。可见，经济发展对债务的需求不能说明是债务风险产生的原因。
(二)基于财政体制视角的认识
从财政体制的角度来看，政府间财政分权及预算制度导致的财力减少、支出扩张，是地方政府举借债务的直接原因。Green(1993)从税收国家和债务国家的关系出发，指出向居民征税与举借债务具有替代性，在税收减少的情况下地方政府不得不举借债务[27]。Temple(1994)指出，在公共基础设施投资中，是应该采用当前税收收入还是应该利用市政债券，很大程度上取决于居民收入水平，一般情况看，税收比重过低是导致地方政府盲目举债的直接原因[28]。Teresa and Craig(1997)将地方政府债务膨胀归因于一国政府间不合理的财政关系，包括横向和纵向的财政非均衡缺口，以及政府间缺乏透明的转移支付标准等[29]。Krol(1997)认为预算条例将决定政府收入和支出大小，从而也就决定地方政府是否会举借债务，因此预算软约束导致的支出膨胀是地方政府债务风险形成的根源[30]。Mikesell(2002)认为政府债务形成的原因主要包括弥补财政赤字，以及在某一财政年度弥补短期资金不足[31]。在国内，郭琳和樊丽明(2001)也指出财政体制缺陷会引发我国地方政府债务风险，包括政府间事权与支出责任划分不清形成的偿债意识缺乏和财政收不抵支[11]。呼显岗(2004)认为国家实施积极的财政政策导致地方支出压力过大，以及分税制改革不彻底导致地方政府事权与财权不匹配，以此导致债务增加和偿债能力弱化[13]。张远(2005)认为我国非正式预算体制的软约束，会迟滞正式预算制度的完善过程，使地方政府收支进一步弱化，从而衍生出举债筹资欲望的制度化[32]。安春明(2009)指出伴随着分税制改革，地方在经济分权和赶超战略的驱动下开始自主地发挥资源配置功能，在预算财力无法满足的情况下，开始运用债务工具弥补建设资金的缺口[25]。贾康等(2010)指出分税制改革虽然规范了收入分配，但是并没有解决财力与事权匹配的问题，任何一项宏观经济政策的实施都会增加地方政府支出压力，从而被迫举借债务[33]。蔡玉(2011)指出在我国事权和支出责任不明晰背景下，中央出台的各项民生政策，地方政府只能依靠举借债务落实[34]。
从财政体制来解释地方政府债务增长，重点阐述了在政府间财政关系框架中，各种财政政策或制度导致地方政府财力与支出责任的不匹配，从而需要通过举借债务来完成上级政府指定的支出责任。在国内，绝大多数学者都将其归结为分税制的不彻底，由于分税制下的事权和支出责任不明确，无论中央的民生政策还是扩大内需，均会增加地方政府的支出压力，从而被迫举债。但这并不是债务超常规增长的充分条件，而关键问题是，在这种存在财力缺口的条件下，会为地方政府非理性举债提供机会和空间，导致地方政府债务的超常规增长，从而导致风险的产生。
(三)基于管理制度视角的认识
从管理制度的视角来看，缺乏严格的地方政府债务举借审批、使用监管和偿还管理等制度，从而无法控制债务规模的盲目扩张。Hackbart and Leigland(1990)指出，由于缺乏严格的地方政府债务发行和偿还方面的管理制度和政策，从而导致1977—1987年间美国州级债务余额从870亿美元快速增长到2640亿美元[35]。Trautman(1995)指出当前许多州将所有的债务活动集中在一个机构，对此他提出地方政府债务的定量管理办法应该逐渐被发展起来，并要应用于债务活动的分析，这有利于对债务规模的控制和管理[36]。Dafflon and Beer-Tóth(2009)研究指出，关于地方公共债务不仅需要有举借方面的制度约束，比如预算平衡制度、举债管理框架、债务行政控制等，而且还需要有对超规模债务产生影响的处罚机制，比如强制性的行政规范等[37]。Levine(2011)基于积极政策理论和税收收入准则，提出州政府通过采用较优的管理制度，就会通过管理将债务信号传导到信用评级、投资主体和纳税人，从而约束州政府及时履行自身的债务责任，从而降低债务的违约成本[38]。在国内，郭琳和樊丽明(2001)从债务管理方面指出，债务管理制度严重滞后，缺少相应的偿还机制和决策失误的责任机制；债务管理体制条块分割、各自为政，难以进行有效的债务风险量化；地方政府缺乏直接融资渠道等均会导致我国地方政府债务风险发生[11]。李光辉(2003)认为地方政府债务风险产生的原因之一是地方政府缺乏举借债务的总体规划和科学论证[39]。王晓光和高淑东(2005)提出，地方政府债务大量产生的另一个原因是，我国地方政府债务缺乏有效的债务资金监管系统，以及灵敏有效的反映和控制债务风险的约束机制[40]。裴育和欧阳华生(2007)提出如果缺乏债务风险预警机制，将难以预先知道债务风险状态，从而不利于地方政府债务风险的控制[41]。安春明(2009)指出影响地方政府举债行为的因素主要包括债务管理技术、债务决策技术和债务预算技术等[25]。李燕(2009)分别列出我国地方政府融资负债的主要问题，包括融资决策主体多元化，债务监管主体不明确；对资金应用的监管不到位，导致投资大、效率低；资金使用和偿还缺乏中长期规划[42]。于海峰和崔迪(2010)认为政府绩效评价和监督体系的不完善，是导致地方政府债务风险的关键[15]。
从管理制度视角看地方政府债务的增长，实质上是从具有外生性的管理方面来约束地方政府债务行为，换句话说，如果存在合理的债务规模约束机制，地方政府就不可能盲目举借债务；如果存在合理的债务使用监管机制，低效的地方政府债务就会减少；如果存在合理的偿还管理机制，地方政府债务违约就难以发生。可见，管理制度的建立和完善在抑制地方政府债务盲目增长中发挥了较大的作用，但这并不是地方政府债务风险产生的内生根源。
(四)基于政府行为视角的认识
从政府行为的角度看，在信息不对称的条件下，地方政府作为“经济人”将追求自身利益最大化，导致债务规模膨胀。Rodden(2002)指出无论是发达国家还是发展中国家，拥有自由支出权限的地方政府积累了大量不可持续的赤字，并要求中央政府通过增加转移支付或提供特别的救助等方式承担起部分或全部债务[43]。Bienvenido Oplas(2008)认为越来越多的地方政府债务出现，主要表现为政府在财政上的不负责任，而且这种不负责任已经成为一种规则，即地方政府在职期间因为需要支付他们前辈欠下的债务从而导致自身财政压力，所以，这些政府官员不仅借款支付债务，同时也采用债务来提供新的福利工程，由此导致债务越积越多[44]。Akai and Sato(2009)指出如果地方政府举债事前激励一旦与中央政府实施救助或者成本分担行为相结合，那么就可能导致地方政府过度举债行为[45]。在国内，刘尚希和赵全厚(2002)将政府假定为双重主体，即既是一个普通的经济体，又是一个特定的公共主体，因此，地方政府债务产生也具有理性和非理性的划分[46]。冯静和石才良(2006)在解释地方政府违约博弈模型理论基础上，得出地方政府成为独立预算主体，就会产生转移债务成本的动机；资本市场不完善或银行体系不成熟，分散或抗拒风险能力不强，就会增强地方政府对中央政府救援的预期[47]。唐云锋(2006)认为在地方政府与上级政府及本地公民的双重委托代理关系中，作为最终委托人的地方公众没有得到选择代理人和代理合约的权利，正是这种对标准委托代理关系的偏离导致作为代理人的地方政府按照其自身利益最大化，从而不能实现公众利益最大化，进而导致债务的扩张[48]。姜文彬和尚长风(2006)认为在中央政府为委托人和地方政府为代理人的委托代理关系中，地方政府债务产生的直接原因是代理人付出的行动成本大于从委托人得到的经济报酬，而根本原因是委托人激励和监督制度的不完善[49]。安春明(2009)指出，如果地方政府作为“经济人”追求自身利益最大化，那么就会将个人或所述组织的利益凌驾于公共利益之上，这种“经济人”行为将导致地方政府不顾国家利益而相互攀比举债[25]。类承曜(2011)从治理结构来看，公民是委托人，而政府作为一种组织和制度安排是公民的代理机构，而我国地方政府业绩主要通过经济指标来考核，因此，地方政府不惜举借债务来追求经济增长[50]。李茂媛(2012)认为，政府或政府官员自身利益包括公共利益、个人利益和小集团利益，在现行行政体制下，地方政府官员为了政治利益需要会凸显其政绩，从而不惜举借债务极力扩大支出，另外，地方政府官员还会极力扩大支出以创造设租和寻租的机会，也会大力举债新办各种工程[19]。崔治文等(2012)指出，在中央政府和地方政府信息不对称情况下，地方政府迫于“GDP锦标赛”压力及政治升迁考虑，可能出现非理性举债的机会主义行为，另外，中央政府与地方政府行为目标的不一致也会导致地方政府盲目举债[51]。黄国桥和徐永胜(2011)认为在现行行政管理体制下，地方政府官员将个人的政治前途放在首位，为了应付上级考核和凸显工作业绩，实现自身利益最大化，在任期内会超越现有财力和经济实力，不惜债务融资发展经济[17]。
从政府行为方面看地方政府债务增长，国外学者侧重强调理性预期对地方政府举债行为的诱导，即地方政府通过过去的各种表象可以预期到债务责任可以转移到上级政府或者下任政府，而自身就可以大量举债，同时还存在违约动机，最终导致预期破灭，但这里还缺乏利益诱导的条件。少数国内学者也将地方政府个人利益当成非理性行为的举债动力，但如果仅此而已，所举借债务需要自己去偿还的话，地方政府即使存在个人利益也不可能盲目举债。可见，从政府行为方面分析地方政府债务风险产生的原因，既要考虑非理性的利益动机，又要考虑债务责任转移预期，还要考虑债务责任预期破灭，这为本文在权责时空分离下思考地方政府债务风险提供依据。
三、地方政府债务权责时空分离下的思考
以上研究从不同的视角揭示了地方政府债务的增长动因，为理解地方政府债务风险生成奠定了基础。然而，这些研究大多都是将举借债务的地方政府看成“责任政府”，即举债权利与偿债责任相统一，在这种假设条件下，地方政府一般不可能盲目举债，如果出现地方政府债务风险，那必然就是由经济发展、财政体制和管理制度等因素所导致。然而，从实际来看，地方政府并不像企业一样，在拥有举借债务权利的同时也承担着终身的偿债责任。而通常出现的状态是，地方政府债务的举借权利与偿债责任在时间和空间上存在分离，即地方政府拥有举借债务的权利，但不具有偿债的责任。在此条件下，需要重新思考地方政府债务风险生成的动机。
(一)地方政府债务权责时空分离：理论与现实
虽然，我国《预算法》并没有赋予地方政府举借债务的权力，但从实际来看，大多数地方政府都通过融资平台公司变相举债，从而在缺乏规范的条件下行使着举债权。这种权力行使的价值在于通过公共服务的提供来实现公共利益，因此，实现公共利益便成为与地方政府举债权相对应的责任。在这里，地方政府责任虽然是指以公共利益为目标的公共服务供给，但直接表现为地方政府债务的偿还，原因在于，如果地方政府债务没有得到偿还，这必将影响到未来公共服务的供给以及债权主体的相关利益，或者说举借债务并没实现其应有的公共利益，从而无法偿还债务。
针对权力与责任问题，在学术界早有论述，刘祖云(2003)认为权责统一是控制公共权力的基础[52]；麻宝斌和郭蕊(2010)指出大量的权责背离会对公共利益产生危害，而这种危害将使得权利和责任链条更加脆弱[53]。就地方政府债务的权力和责任而言，在理论上存在两种情况：要么是统一，要么是分离，地方政府债务权责统一还是分离，将决定着公共利益是否能够维护与实现。具体而言，地方政府债务举借权力不仅具有公共性，而且还具有扩张性，这种扩张性往往是伴随着公共利益向私人利益的转化，从而对公共利益的侵蚀。而控制这种权力扩张的动力便是责任，如果地方政府举债权力与偿债责任相互统一，则偿债责任的存在将能对举债权力的扩张进行约束，从而保证举借债务的公共利益目标实现并强化，否则，地方政府债务举借权力将会不断扩张，债务数量呈现超常规增长，从而侵蚀地方政府举借债务的公共利益，见图1。
图1 地方政府债务权责关系框架
尽管从理论上看，地方政府债务举借权力与偿还责任相互统一将能保障公共利益的强化，但实际上我国地方政府债务存在着权责时空分离。从时间上看，体现在本届和下届政府间，本届地方政府具有举借债务的权力，而实际具有偿还债务责任的却是下届地方政府；从空间上看，体现在本级和上级政府间，本级政府具有举借债务的权力，但最终为地方政府“兜底”的却是上级政府。地方政府债务管理中这种权责时空分离现象的产生与存在，具有其客观的必然性，具体而言：首先，地方政府债务举借权力在法律上的缺失所致。正因为我国《预算法》没有正式赋予地方政府举借债务的权力，所以相关法律或制度也不可能强加于地方政府履行债务偿还等方面的责任，在缺乏相关制度约束的条件下，地方政府实际上已经拥有举借债务的权力，而没有对这种权力行使的约束，从而导致地方政府债务权责分离。其次，地方政府领导任期与债务期限结构非一致性所致。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十八条规定“地方各级人民政府每届任期为五年”，而地方政府债务一般均属于资本性投资，举借期限为中长期较为普遍，也就是说，本届政府所举借的债务，其到期时间一般都不在本届政府任职期限内，从而导致地方政府债务权力和责任在不同时间上的政府主体间分离。再者，地方政府债务风险本身具有的外部性特征所致。如前所分析，地方政府债务风险的发生，不仅会向中央财政传导，引发全国性系统财政风险，而且还会通过向金融机构蔓延，引发金融或经济危机，因此，地方政府债务风险兼有内部性和外部性，具有外部性的风险将会由上级政府来承担和化解，从而导致地方政府债务权力与责任在不同级次政府主体间分离。
(二)权责时空分离条件下的地方政府债务风险
根据上述分析可知，地方政府债务举借权力和偿还责任的分离，将导致地方政府债务举借权力的迅速扩张，再结合地方政府债务超常规增长形成风险的线索，可以推测出，在权责时空分离条件下必然会存在着地方政府债务风险隐患，其内在动力机制包括地方政府所存在的非理性的利益动机、债务责任转移预期和债务责任预期破灭三个条件，见图2。
条件一：非理性的利益动机，导致债务扩张欲望。在现行体制下，地方经济增长一直成为政府官员得以重用和提拔的关键，加上地区间经济竞争的激烈，各地政府均希望有所作为，从而会在财力不足的情况下，通过大量举借债务来发展经济，同时，地方政府债务规模控制以及偿还因素又不在组织考核范围内，这样在没有约束的条件下，容易导致地方政府官员片面追求政绩，形成地方政府举债的非理性利益动机。这种非理性利益动机会形成地方政府债务扩张的欲望，为地方政府盲目举债奠定基础，但并非属于充分条件，因为如果债务责任需要自身承担，地方政府也不会盲目举债。
条件二：债务责任转移预期，导致债务扩张行动。在权责时空分离条件下，地方政府官员为了在任期内做出成绩，大量的债务举借甚至不需要考虑任何偿还能力，因为经济发展功绩属于本届政府，而偿债责任属于下一届政府，即使在地方经济难以承受情况下，还有上级政府对债务化解，以此形成地方政府债务责任转移预期。这种责任转移预期的存在，加上举债的非理性利益动机，将导致地方政府债务扩张从欲望变成行动，为地方政府债务风险生成奠定基础，但也并非充分条件，因为如果债务偿还责任能够按期履行，地方政府债务也不会超常规增长而对其他主体形成危害，自然地方政府债务风险也不会发生。
条件三：债务责任预期破灭，导致债务偿还违约。在权责时空分离下，下届政府面临着上届政府举借的债务到期时，也缺乏偿还的积极性，其原因在于：一方面，上届政府举借债务本身就存在着非理性的利益动机，换句话说，所举借债务并不会形成较多的公共价值，包括拉动经济增长或者提供优质公共服务等，从而缺乏偿还债务的税源基础；另一方面，地方政府根本就不偿还到期债务，直接将债务责任转移给下届政府，或者通过举借新债来偿还旧债，从而变相将上届政府的债务责任转嫁到其下一届政府，如此循环。由于地方政府的违约，导致起初地方政府债务责任转移预期的破灭，地方政府债务存量将不断累积，从而形成债务规模的超常规增长，并对其它主体产生危害作用，最终形成地方政府债务风险。
图2 权责时空分离下地方政府债务风险生成的内在动力体系
可见，债务特性、相关法律、行政体制等因素决定了地方政府债务权责时空分离的事实，但这并不意味着我们对权责时空分离导致的地方政府债务风险束手无策。从地方政府债务风险生成的内在动力体系看，需要围绕非理性的利益动机、债务责任转移预期和债务责任预期破灭三个动力条件建立相关防范体系，其实质是通过机制设计来控制地方政府债务规模的超常规增长。具体而言：一是，构建促进地方政府举债从非理性走向理性的控制机制，以此削弱地方政府非理性举债欲望，如，建立基本财力保障机制，削弱地方政府非理性举借债务的条件；建立地方政府利益考核机制，削弱地方政府对盲目举债的依赖性；等等。二是，构建降低地方政府债务责任转移预期的控制机制，以此控制地方政府盲目举借债务的非理性行为，如，建立风险责任内部联动机制，将自身举债的外部成本内部化；建立债务举借规模控制机制，即举债过程中既要考虑地方政府承债和偿债能力，又要考虑债务项目的民主决策等因素，直接控制地方政府举债行为；等等。三是，构建减少地方政府债务偿还责任违约的控制机制，如，建立债务偿还准备金制度，按时偿还债务；建立债务偿还责任追究机制，追究负有偿债责任的政府主体；建立中央政府硬约束机制，降低地方政府向上求助的预期，从而按时偿债；等等。
四、研究结论与展望
本文主要就地方政府债务风险问题，在国内外文献梳理的基础上，从权责时空分离的视角展开相关思考。首先，基于一般风险概念的认识、政府债务风险的借鉴，以及地方政府债务风险的理解，重新塑造我国地方政府债务风险的内涵，即地方政府债务风险就是债务形成危害预期的超常规增长表现；其次，分别从经济发展、财政体制、管理制度和政府行为等视角，归纳与评述了国内外学者关于地方政府债务风险生成的观点，并指出这些因素确实能够导致地方政府债务增长，但不是地方政府债务风险产生的根本动因；再者，本文从地方政府债务权力和责任关系的视角重新思考地方政府债务风险生成，并指出在现行体制下，地方政府权责时空分离是一种常态，而这种常态必然会伴随着地方政府举债权力扩张，扩张的内在动力来源于地方政府所存在的非理性的利益动机、债务责任转移预期和债务责任预期破灭，进而导致地方政府债务风险必然发生；最后，本文指出要在权责时空分离条件下控制地方政府债务风险，需要从地方政府债务风险生成的内在动力体系入手，包括构建促进地方政府举债从非理性走向理性的控制机制，构建降低地方政府债务责任转移预期的控制机制，构建减少地方政府债务偿还责任违约的控制机制。
然而，就权责时空分离条件下我国地方政府债务风险的思考而言，本文仅仅是从新的视角构建了一个理念体系，但至少存在以下问题有待进一步深入研究：第一，需要对地方政府债务权责时空分离的存在进行深入的论证；第二，需要对地方政府债务风险生成的动力体系展开检验；第三，针对如何实现地方政府非理性行为向理性行为转变、降低地方政府债务责任转移预期、减少地方政府债务偿还责任违约问题，需要建立完善的地方政府债务风险防范体系。这些关键性问题将在未来相关研究中逐一完善。
云南大学发展研究院杨先明教授为本文提出了宝贵的建议，作者表示感谢。
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