绩效管理视角下的公务员职位职责治理框架研究，本文主要内容关键词为：视角论文,绩效管理论文,职责论文,框架论文,公务员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府绩效评估与管理是20世纪70年代以来西方国家“新公共管理运动”中逐步发展起来的一种新型的政府治理方式。①20世纪90年代，绩效管理的理念逐渐被引入我国公共行政的实践，政府绩效管理在国内大多数地区开始探索。在这一实践过程中，公务员职位职责开始进入研究视野，作为政府绩效管理的重要组成部分，公务员职位分类、职责规范及其与绩效评估的关系成为新的研究热点。
政府绩效管理的理论演进
绩效管理源于企业管理活动，是指建立相关绩效指标，并根据这些指标来评价员工的绩效，以此作为人力资源决策的依据。其理论基础源自20世纪初期泰勒(Taylor.F.W.)的《科学管理原理》中基于时间和动作研究的任务管理。亨利·法约尔(Henri Fayol)则更为一般地将绩效管理的理论和方法从公私企业推广到军政机关和社会团体。1954年，彼得·德鲁克(Peter F.Drucker)在《管理实践》中提出“依据目标进行管理”的主张，将目标作为管理的核心，并逐步与西方发达国家公共行政改革相联系，推进了目标管理在政府管理中的运用。
政府绩效管理是政府管理的核心和前沿问题，被西方学者誉为“新一轮政府创新的驱动器”。在新公共管理运动中，不少国家提出将各种市场机制和私营部门的管理技术与激励手段引入公共部门，强调公共服务的顾客导向，由此实现政府在公共服务方面的角色转变，以较小的成本建设一个“产出”高效、回应性强的政府。在这一过程中，政府绩效管理以及公务员的责任意识、能力素质建设被提上重要议事日程。当代世界各国推行的公共行政改革，均把绩效作为重要的公共管理目标。新公共管理、新公共服务和治理理论是当代公共行政理论的主要流派。新公共管理理论主张以市场或顾客为导向，以成本—效益分析方法评估政府绩效；强调政府再造，建立“具有企业家精神的政府”。新公共服务理论强调政府角色定位由“掌舵”转变为“服务”，确立公共服务精神。治理理论则强调公民参与，建立公共领域；在有效的治理中，企业、政府和公民之间是伙伴关系。②简单地说，政府绩效管理，是指科学设定政府绩效目标，周密组织实施，运用科学的方法、标准和程序对政府工作业绩做出准确评价，并根据评价结果对政府进行改进和提高的一种政府管理模式。政府绩效管理是一个动态的系统工程，由绩效目标的设计(Plan)、组织实施(Do)、绩效评估与检查(Check)、绩效诊断与提高(Action)四个阶段构成，是目标管理、过程管理和结构管理的有机统一。政府绩效管理具体表现为“目标设定—职能分解—职责确定—考核评估—结果反馈”的过程，这就为实现“由事到人”的逻辑延伸，进而深入探究公务员职位职责提供了契机。我国政府绩效管理多年的实践，致力于解决“事、责、权”不相匹配的各种弊端，促进了服务政府、效能政府、法治政府、廉洁政府、创新政府建设，也为构建公务员职位职责治理框架、建设高素质公务员队伍提供了崭新思路。
绩效管理与公务员职位职责治理
公务员职位职责治理是实现公务员科学管理的基础，也是我国干部人事制度改革的重要内容。我国《宪法》第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”1987年，党的十三大报告指出：“进行干部人事制度的改革，就是要对国家干部合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度。”1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》正式施行，公务员制度在我国建立，标志着我国政府机关人事管理走向科学化、法治化的轨道。该条例提出：国家行政机关实行职位分类制度。各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升的依据。2005年4月27日，《中华人民共和国公务员法》颁布，其第18条规定：“各级机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。”《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出：“根据岗位的性质、任务和要求，逐步建立健全干部岗位职责规范及其能力素质标准，作为干部考核评价的依据。”上述制度沿革表明，职位职责治理在我国干部和公务员管理中有着深厚的基础，并逐步呈现法治化、规范化、科学化的趋势。而政府绩效管理，为深化公务员职位职责治理提供了重要的契机。
1.绩效管理是实施职位职责治理的逻辑前提。绩效管理是落实政府公共行政目标的职能过程。从组织体系分析，政府由各组成部门及直属机构构成，各个部门和机构则由各个岗位和职位构成。政府的法定职责、重要的发展规划、决策部署、目标任务的实施，都要通过上述的组织体系实现。政府职能的履行和实现，始终包括两个方面：一是组织目标向责任个体的传递、分解；二是个体目标、责任向组织目标的凝聚、实现。组织目标的达成最终落实到每一个具体的岗位和职位，其承担的职责主体是公务员职业群体。政府绩效管理中的“目标、任务的管理”为公务员职位职责治理的实施提供了前提。
2.绩效管理明确了职位职责治理实施的路径。政府绩效管理的目的在于通过职责分解、目标确立、标准构建、过程管理、考核评估和结果反馈等过程，改进政府流程，降低行政成本，增进政府效能，提高群众满意度和政府公信力。这一管理过程确立了公务员职位职责治理的路径。公务员职位职责规范的构建，其意义在于促使公务员增强能力素质，提高工作效能，继而明确职业角色定位，更好地履行职位职责，完成职位目标，促进公共管理事业的发展。两者在价值取向上高度趋同，政府绩效管理的目标为公务员职位职责治理明确了方向；而公务员职位职责的履行，有效地促进了政府效能的提升。
3.绩效管理规定了职位职责治理的内容体系。政府绩效管理的内容体系是多重的，既包括政治绩效，保证政治上正确，也包括社会绩效，维护社会公平正义；既包括业务绩效，确保职能目标实现，又包括管理绩效，在方法技术上保证管理科学有效。政府绩效管理的内容，为公务员职位职责的履行规定了内容体系。公务员的绩效考核目前分为“德、能、勤、绩、廉”五个部分，其中，“德”、“廉”关系政府政治绩效、社会绩效的实现；“绩”即工作实绩，是公务员绩效评估的重点，就是政府绩效管理目标分解到公务员个体的具体职能和工作任务；“能”、“勤”则涉及公务员在绩效评估中的精神状态和职业道德形象。由此，政府绩效管理为公务员职位职责治理规定了基本内涵。
4.绩效管理有利于推进职位职责治理框架的形成。全球化、信息化和民主化的趋势对政府绩效管理提出了新的要求。政府绩效管理涉及政府协同，涉及社会组织、公民和市场主体，涉及公务员职业群体，本质上是追求“协同共治”的治理过程。从技术上看，它是一个相对严密的过程管理，对目标定位、职责分解、完成时效、检查评估等都有比较严格的规定。同时，政府绩效管理也是一个开放的系统，不仅目标、任务可以因应形势变化而调整，方法、技术也可以灵活变化。这一特点要求公务员职位职责治理须从“治理”目标出发，全面考虑各个管理环节，建立相互联系、相互制约、相互支撑的治理框架。要坚持与时俱进，实现动态治理，尤其是公务员职位职责治理的任务要随公共行政、公共服务目标的变化而调整，要随着政府中心目标的调整而改变。
绩效管理视角下的公务员职位职责治理框架
职位职责规范是公务员绩效评估与管理的基础。公务员绩效评估与政府绩效评估具有内在一致性，组织绩效的落实必然离不开个体绩效的提高，同时影响个体绩效，两者并行不悖。政府作为公共部门的绩效评估，讲求在内部管理与外部效应、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上履行公共责任，实现公共产出的最大化。③
政府职能管理的具体化是构建公务员职位职责管理体系的基础。政府职能的精细化、科学化和流程再造是中国行政管理体制改革的重要内容。我国政府职能的管理是按照精细化管理的原则和要求对各级政府职能进行科学管理，使政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职责都有法可依、有章可循，做到权责一致、分工合理，便于科学决策、顺畅执行和有效监督，以适应社会主义行政管理体制的要求。政府职能管理及公务员职位职责管理是行政管理体制改革的关键环节，在行政管理职能履行中发挥核心作用。精细化管理政府职能和公务员职位职责，是现代政府治理的趋势，是政府管理实现科学化、规范化、法治化、高效化的重要途径。政府职能精细化管理和流程再造必须同步进行。宏观上看，政府职能与政府流程交织在一起，政府职能需要通过政府流程来实现，政府流程决定政府职能履行状况。微观上看，再造的流程都是具体的、可操作的，这些流程同具体的政府机构的职能和人员的职责联系在一起。权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的政府职能精细化管理有利于流程再造的实现，有利于解决因职能分工和层级节制产生的溢出弊端。④
政府绩效管理是一种系统、动态、综合的治理方式，是一个将组织压力传递给个人的管理过程，其重要目标是建立政府职能、政府绩效管理指标体系、公务员职位职责三者之间的关联，形成一个相互联系、相互衔接、相互支撑的工作体系。由此，公务员职位职责治理应以政府职能设置为前提，围绕政府绩效管理目标的实现，进行职位职责规范的构建、开发、使用、维护，进而形成治理框架。这一框架分三个层次展开：其一，宏观层次。从政府绩效管理的逻辑前提出发，分析政府职能定位，延伸到职位分析、职位确定、职位职责规范建立，直至组织行为目标的达成。这一路径是基于实现政府公共事务管理职能的考量，是政府绩效管理目标实现的过程。其二，中观层次。从政府绩效管理目标实现的主要承担者——公务员出发，依托职位职责规范，实现对公务员队伍的科学管理。其制度体系包括内容体系(基石)、应用与执行体系(行动机制)、监督体系(反馈)和保障体系。其三，微观层次。坚持以人为本，完善基于公务员个体的“德、能、勤、绩、廉”评价体系。这三个层次相互支撑，呈“工”字形结构(见图1)。
(一)公共事务管理维度(宏观层次)。这一维度对应于政府治理目标的实现。依照法律规定，合理确定政府职能，进行工作分析，确定职位职责，是政府及其公务员绩效管理的前提和基础。绩效评估与管理须“直指”政府职能和公务员职位职责，提高绩效评估的科学性和针对性，否则难以防止政府“乱作为”现象。反之，通过科学有效的绩效管理过程，可重新审视政府职能配置和公务员职位职责确定的合理性。其逻辑过程为：社会主义市场经济体制的建立和发展—科学配置政府职能—明确政府职责和职权—合理设置公务员职位—建立职位职责规范—政府依法履行公共事务管理职能—政府治理目标实现。这一维度从依法行政的角度，通过明晰公共行政行为边界，约束和规范公共行政行为，接受社会和民众监督，建设人民群众满意的政府，即符合法理和现代治理理念的法治政府、责任政府、创新政府、效能政府、服务政府、廉洁政府。
(二)队伍管理维度(中观层次)。这一维度以公务员职位职责规范为逻辑起点，针对公务员这一职业群体，从提升执行力出发，对管理制度体系进行分析与完善，推动《公务员法》及其配套政策法规在实践层面的落实。该维度包括内容体系、应用和执行体系、监督体系和保障体系四个子体系。内容体系主要包括职位职责定位、能力素质标准、绩效考核标准、职业道德规范四个方面。其中，职位职责定位包括职位描述、流程编制和权责说明，是传统的职位说明书的内涵。在内容体系中，能力素质标准和绩效考核标准是职位职责规范的内核，具有引领性和导向性；职业道德规范是落实“德才兼备，以德为先”用人标准的重要举措，是对公务员的职业约束，是基于行政伦理的行为准则，并进而形成职业行为规范。应用和执行体系主要包括选用机制、激励保障机制、职业开发机制、监督约束机制。这四个机制涵盖《公务员法》实施的各个环节，包括考录、交流、职务升降、考核、奖励、工资福利、培训、培养锻炼、惩戒、退出等各项制度。公务员职位职责治理框架在实践层面上的最终目标，就是建立以职位职责规范为基础、依据、前提的执行机制，全面强化其权威性、约束性，使其成为公务员制度中的基础性、支撑性制度。在队伍管理这一维度上，内容体系具有基础性和支撑性，是应用和执行体系、监督体系和保障体系的前提和依据。
图1 基于公务员职位职责规范的治理框架
(三)公务员个体评价维度(微观层次)。政府绩效管理是由目标设定、计划分解、组织实施、评估反馈、改进提高等环节组成并循环累进的过程管理，这一管理对公务员绩效的“微观”管理提出了新的要求。公务员职业群体和个体的绩效评估是整个队伍管理以及政府绩效管理目标实现的基础和重要的人力资源支撑。“德、能、勤、绩、廉”五要素是公务员绩效评估的主要内容，是多年来为管理实践所反复检验的成熟的评价体系，其重点为“绩”，即“工作实绩”。“绩”既体现在公务员的定期评估(年度考核)中，也体现在公务员的平时考核中。平时考核重在过程，是公务员绩效考核的基础环节。公务员的个体评估与职位职责规范有着内在的逻辑联系，“德”对应于内容体系中的“职业道德规范”，“能”对应于内容体系中的“能力素质标准”，“勤”对应于内容体系中的“职业道德规范”，“绩”对应于内容体系中的“职位职责定位”和“绩效考核标准”，“廉”对应于内容体系中的“职业道德规范”。各要素互为关联，全面衡量公务员的能力素质。
(四)各维度之间的逻辑关系。图1表明，各维度的分析都围绕“职位职责规范”这一纽带。“公共事务管理维度”是职位职责管理体系的上层，是组织效能目标，也是政府绩效管理的目标；“公务员个体评价维度”是职位职责体系的下层，这一维度为公务员管理实践所检验，体现管理常态；“队伍管理维度”为上述两者的连接层，也是组织绩效与个人绩效的融合。公共行政行为通过公务员队伍管理来推动，而队伍管理以个体管理为基础。公务员个体的评价事关公务员积极性的发挥，是队伍管理的重要激励约束手段，是整个体系的基础。“队伍管理”是职位职责管理体系的支撑，是制度执行力的核心，也是组织效能实现的关键所在。多年来在行政机关施行的以职位说明书为形式的职位职责规范没有产生相应的管理效能，主要原因在于刚性约束、配套制度和保障措施没有到位。因而，“队伍管理维度”成为整个治理框架的中心环节。总之，这三个维度之间相互联系、相互印证、相互支持、相互衔接，是一个既有基础体系又有执行体系和评价体系的整体逻辑框架。
(五)符合中国国情的公务员职位职责治理框架。我国政府绩效管理的实施具有良好的条件。近年来，中央明确提出，“推进政府绩效管理制度”，深化行政体制改革；深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府；深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变；稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系；创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力；严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。这为我国开展政府绩效管理和公务员绩效管理创造了条件，同时也要求在实践中必须从本国国情出发。从西方政府绩效评估的实践来看，其以放松规制、发展和完善新的政府责任实现机制(或者说是治理机制)为重点。而在我国，目前还不适合通过政府绩效评估来达到放松规制的目的，特别是在法制不够完善的现实背景下，政府及其公务员的绩效管理还要立足国情、地情走渐进的道路。⑤其理性的路径是：充分发挥政府及其公务员绩效评估在转变职能和履行职能、强化责任和监督、依法规范行政行为、建设公务员队伍等方面的积极作用，逐步形成党委领导、政府负责、社会支持、群众参与的工作格局，实现三个方面的目标：(1)创新政府责任治理机制，逐步形成具有中国特色的行政监督机制；(2)转变政府职能，合理界定政府职责，落实职位职责，形成公务员职位职责规范，使之成为政府绩效管理和公务员绩效管理的前提和基础、桥梁和纽带；(3)创新公务员管理机制，建设忠于国家、服务人民、恪尽职守、人民满意的公务员队伍。
公务员职位职责治理在政府绩效管理中的实践价值
公务员职位职责管理体系是一个应用性治理框架，在政府绩效管理中具有重要的实践价值。
(一)公务员职位职责治理是政府绩效管理的重要支撑。建立科学的绩效管理制度，有利于确立人民至上的行政服务理念，推进行政体制机制的创新；有利于促使政府和公务员全面履行职能，更好实现公共利益；有利于明确行政责任，落实公务员职位职责规范，提高行政效能，增强政府及其公务员的公信力和执行力。而公务员职位职责管理体系通过明确行政机关履行法定职责的范围和边界，让政府履责行为接受社会监督，能够克服和减少行政行为的随意性。同时，通过强化队伍管理和公务员个体的考核评估，能够提升公务员个体能力素质和职业道德水准，推进公务员的思想政治建设、能力建设、作风建设和反腐倡廉建设，进而推进行政机关行使行政管理职能的法治化、效能化、透明化，实现政府治理的目标。公务员职位职责管理体系，既是执行系统，也是政府依法履责和公务员依法履职的支持系统，为政府开展职能活动、公务员开展公共管理和服务提供了内在的制度基础。
(二)公务员职位职责管理体系是公务员制度顶层设计的重要范畴。建立公务员职位职责管理体系是干部人事制度改革的要求，是完善公务员制度的迫切需要。公务员制度顶层设计涉及分类管理、聘任制、职务职级并行等多个方面。就其“顶层”的特征来说，职位职责管理体系涉及分类、聘任制、公务员交流、薪酬等各个方面。更为显著的是，由于它的涉及面和影响力广，对公务员管理具有牵一发而动全身的整体效应。在以往的实践中，职位职责规范在很长一个时期都被列入“术”的范畴，当做一项技术性和辅助性手段，公务员管理较少涉及工作分析，也无相应的制度设计，其作用一直未能上升到“谋”的高度。当前，必须明确职位职责规范并非管理技术，而是管理原则；并非单项制度，而是系统安排；并非单一环节，而是实施公务员制度的工作依托和基础平台，应当成为公务员制度顶层设计的重要范畴。只有公务员职位职责管理体系成为顶层设计，其在推进公务员队伍管理、政府绩效管理中才能发挥重要而长远的作用。
(三)公务员职位职责管理体系是公务员绩效管理科学化、精细化的重要前提。政府绩效管理的重要标志是其精细化、科学化的流程设计，公务员绩效管理也须体现科学的内涵。在公务员管理实践中，职位职责规范不仅应成为公务员考核评价的依据，更应成为公务员考录、奖惩、交流、培训、惩戒等所有重要环节的依据。建立以职位职责规范为核心的管理体系，有利于强化制度执行力，减少弹性空间，实现公务员管理的精细化和科学化。
(四)公务员职位职责管理体系是政府绩效管理的重要抓手。政府绩效管理和公务员绩效评估的科学性在于：通过科学合理和可量化的绩效目标、绩效指标来规范政府和公务员的行政行为。因此，必须建立公务员职位职责规范，通过绩效评估的过程，使其成为提高行政能力、规范行政行为的工作抓手。《公务员法》颁布实施以来，政策法规体系逐步健全，但从执法检查的情况看，实施的成效仍有改进空间，其中重要的原因就是缺乏执行的规范。我国在公务员管理中推行多年的职位说明书制度(职位职责规范制度的前身)在实践中碰壁，有其特殊原因：一是缺少配套制度，难以系统推进；二是职位设置缺乏科学性，人与事的结合度较弱，工作内容弹性大，临时性任务多，公务员对职位的认同感普遍较弱；三是考核评价另有体系，较少依据职位职责规范，难以体现权威性。因此，要摆脱原有的管理惯性，确保职位职责规范回归本位，就要通过制度的刚性约束，使职位职责治理框架成为依法开展公务员绩效管理的工作抓手。
(五)公务员职位职责管理体系是创新绩效管理机制的重要途径。政府绩效管理和公务员绩效管理的推进，关键在于机制创新。首先，进行绩效管理，必须设计一套有效的激励机制。这一般需要面对至少四个基本选择：应该选择什么样的激励？谁应该得到激励？在使用正激发的同时，是否也应该使用负激发(即惩罚)？是使用主观标准还是使用客观标准来评估绩效？⑥公务员职位职责治理框架能否得到切实实施，关键在于其在公务员管理各环节是否真正建立激励机制。其次，我国提出了建设创新政府、廉洁政府、法治政府的目标，这一目标体现了公共行政发展的趋势，也是公务员职位职责治理的价值取向。其中，创新政府建设必然包含机制创新，流程再造、效能建设、绩效评估、政务公开等管理目标，都要求公务员职位职责管理体系的构建更加体现开放和创新的精神。再次，职位职责规范的建立，对依法考核评估公务员工作，提高服务效能，改进工作作风，自觉接受社会和群众的监督，建设人民满意的服务型机关等，无疑具有制度创新的意义。当前，社会各界普遍关注公务员的职业道德水准，因此必须从职位职责治理出发，依法明确和规范公务员的责、权、利，明确职业道德规范。同时，将职位职责管理体系作为建立监督和问责机制的基础，增强公务员的法治意识和责任意识，提升公务员的能力素质，并依托职位职责规范，依法惩处履行职责不力、失职渎职的公务员，直至清除出公务员队伍。
注释：
①蔡立辉：《政府绩效评估的理念与方法分析》，《中国人民大学学报》2002年第5期。
②参见谭功荣《西方公共行政学思想与流派》，北京大学出版社2008年版，第284页。
③卓越主编：《公务员绩效评估》，中国人民大学出版社2010年版，第1～2页。
④汪智汉、宋世明：《我国政府职能精细化管理和流程再造的主要内容和路径选择》，《中国行政管理》2013年第6期。
⑤蔡立辉：《政府绩效评估：现状与发展前景》，《中山大学学报》(社会科学版)2007年第5期。
⑥［美］戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克：《再造政府》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社2010年版，第147页。
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